建立和完善鄱陽湖生態經濟區生態補償機制的對策研究

涂曉玲

生態補償機制是以保護生態環境促進人與自然和諧發展為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，運用政府和市場手段調節生態保護利益相關者之間利益關系的公共制度。長期以來，由于缺乏必要的生態補償措施，鄱陽湖生態經濟區的生態環境保護與建設出現了“少數人負擔，多數人受益;上游地區負擔，下游地區受益;貧困地區負擔，富裕地區受益”的不合理局面。建立和完善生態補償機制是鄱陽湖生態經濟區落實科學發展觀、實現人與自然和諧的迫切需求和戰略選擇，是平衡生態環境保護權、責、利關系的有效載體，是促進區域、群體間公平和社會和諧發展的關鍵。當前，迫切需要就完善鄱陽湖生態經濟區生態補償機制的重要理論和實踐問題展開深入系統研究和總結，提出適合鄱陽湖生態經濟區區情的生態補償對策。

一、鄱陽湖生態經濟區生態環境面臨的主要問題

鄱陽湖是中國最大的過水性、瀕土性、季節性淡水湖，也是世界上著名的生態濕地，在長江流域中發揮著巨大的調蓄洪水和保護生物多樣性等特殊生態功能，是我國十大生態功能保護區之一，也是世界自然基金會劃定的全球重要生態區之一，對維系區域和國家生態安全具有重要作用。近年來受氣候變化、污染加重、人工圍墾等因素的影響，鄱陽湖生態區的生態環境和生態平衡遭到一定程度的破壞，其生態功能日益脆弱。

(一)水質污染呈加重趨勢

上世紀60年代鄱陽湖是I類水，90年代是II類、III類水(鄱陽湖Ⅲ類水質以上的湖水達97%)，但隨著鄱陽湖生態區工業化、城市化快速發展，鄱陽湖水質呈現進一步惡化的趨勢，到2011年12月，鄱陽湖水已是IV類水。根據近5年鄱陽湖九江水域2個監測點位的水質監測數據和平均綜合污染指數系統分析，監測數據顯示除07年沒有污染物超標外，其余年份總磷、總氮均出現超標現象，說明鄱陽湖水質呈現有機污染特征。主要污染物為總磷、總氮、高錳酸鹽指數、生化需氧量，占總負荷的78.14%，其它污染物占21.86%。

課題組最近一次對鄱陽湖污染源調查所得數據顯示，鄱陽湖濱湖7縣區排入鄱陽湖的主要污染物COD排放總量為19775噸/年，其中工業源為5044噸/年，城鎮生活源為3048噸/年，非點源為11683噸/年(占59%)。其中，非點源污染是鄱陽湖九江區域水環境的主要污染源。濱湖7縣區中，廬山區的工業污染源最大，廢水排放量和COD排放量分別占分部工業排放量的56%、65%，主要排放點源為廬山區化纖企業;都昌縣非農業人口居濱湖7縣區之首，縣全部生活污水均直接排放鄱陽湖，其非點源廢水排放量和COD排放量最大，分別占濱湖7縣區全部非點源排放量的44%、43%。

(二)鄱陽湖水位體面積下降、候鳥減少

近年來，隨著全球氣候變化，極端天氣事件增加，鄱陽湖出現日益嚴峻的水危機。據江西省水利廳介紹，受持續干旱和上游來水減少影響，鄱陽湖水位持續走低。2012年1月6日8時，鄱陽湖都昌站水位7.93米，跌破1952年有實測水文資料以來的歷史最低水位7.99米，創60年來新低。江西省水文局監測顯示，2011年受降雨持續偏少影響，江西五河入鄱陽湖水量減少，鄱陽湖水域面積急劇下降，水域面積萎縮至約196平方公里，不到豐水期面積的5%。碧波千里的浩瀚水面消失了，濱湖地區發生了不同程度的旱情，并導致湖區植被動態改變異常，生物量下降，濕地面積縮小。受鄱陽湖罕見低水位影響，濕地面積縮小，生物鏈在改變，生物及越冬候鳥的數量也在減少，2010年底至2011年初，越冬候鳥為46萬羽，比上年同期減少27萬羽。

(三)水產資源破壞、生物品種下降

鄱陽湖由于泥沙淤積，人工圍墾，使湖床淤高，湖面縮小，魚類資源趨向衰退。鄱陽湖圍墾造成鯉、紉魚等喜草性的產卵魚類產卵場面積從1961年的5.2萬hm2下降至2008年的2.5萬hm2，減少一半多。從20世紀50年代以來水產品的年均捕撈量來看，20世紀50年代大約2萬t，20世紀60年代下降到大約1.8萬t，20世紀70年代大約1.4萬t，魚量銳減。20世紀80年代以后，當地居民采用“絲網捕魚”和“斬秋湖”的竭澤而漁的捕撈方式，使捕撈量上升，20世紀80年代年平均魚獲量達2.4萬t，20世紀90年代后達到4.5萬t，雖然捕撈量上升，但漁獲物的群體結構出現低齡化和小型化的現象越來越嚴重。與此同時，魚類種數也大幅度減少，2010年，有關部門在鄱陽湖監測到的魚類種數為74種，較此前有記錄的133種減少了59種，河豚、鰻鱺、鰣魚等則成為瀕危物種。此外，鄱陽湖濕地較常見的水生、濕生植物種類也正在消失或嚴重退化。在20世紀60年代時有119種，20世紀90年代時只有101種，30多年時間減少了18種，其物種消失的速度令人震驚，絕大多數水生經濟植物趨于滅絕。

二、鄱陽湖生態經濟區建立生態補償機制的理論依據及原則

生態補償在國際又被稱為“生態服務付費(PES)”、“生態效益付費(PEB)”，體現了生態保護與社會發展的耦合關系。我國的生態補償與我國特有的生態環境和社會管理體制相適應，與國際生態服務付費有所區別(表1)。

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1.生態補償理論依據

(1)生態資本理論。生態環境具有價值且具有資本屬性。

按照等價交換原則，遵循利益溢出效應，建立生態補償機制，由生態保護成果的“受益者”對其使用行為進行補償，消除生態產品消費中的“搭便車”現象，使生態保護者得到相應回報，激勵人們加大對生態保護行為的投資，實現生態補償正外部效應最大化。

(2)可持續發展理論。人類社會的可持續發展建立在地球生命支持系統、維持生物圈及生態系統服務功能可持續性的基礎之上。人類在發展過程中應認清生態服務功能的巨大經濟效益，避免在資源開發過程中的短期行為，完善生態補償機制，實現人口、資源、環境協調發展。

(3)外部性理論。如果生態環境受益者無須付費，生態環境資源配置與利用便很難達到帕累托最優。為實現生態環境對社會經濟發展的持續促進作用，就需對生態產品的邊際個人成本、邊際個人收益進行調整，使之與邊際社會成本、邊際社會收益相等，達到“外部經濟性與不經濟性”的均衡，實現外部效應內在化(圖1、圖2)。

圖1 外部經濟性補償圖

(4)公共物品理論。生態環境作為一種公共物品具有非競爭性和非排他性。某些人付出代價所提供的生態產品或服務，其他人完全可以“免費”享受，產生眾多“搭便車”者。只有實施生態補償，才能避免過度索取導致的“公地悲哀”。

圖2 外部不經濟性補償圖

2.生態補償遵循原則

(1)誰受益，誰補償;誰污染，誰付費。鄱陽湖生態經濟區應對生態環境干預所產生的外部效應內部化，將私人收益(成本)接近社會收益(成本)，消除生產者因破壞環境追求超額利潤的目的，激勵環境保護者加大對環境污染的治理力度。

(2)公平性。鄱陽湖生態經濟區區域、代內、代際之間在破壞環境遭受的損失與保護環境獲得的利益面前均等。

(3)靈活性。鄱陽湖生態經濟區不同區域間的發展不平衡，加之補償主客體間關系錯綜復雜，因此鄱陽湖生態區在制定生態補償標準、落實補償機制時，能搞“一刀切”，應因地制宜，分類指導。

(4)循序漸進。完善生態補償機制是一項復雜的系統工程，鄱陽湖生態經濟區應在所轄范圍內進行重點領域的試點，探索適合區域的生態補償機制。

(5)廣泛參與性。在生態補償制度實施中，只有鄱陽湖生態經濟區利益相關方廣泛參與、監督，才能彌補當前法規實施中的漏洞，使補償機制的管理及運行規范化、明晰化。

三、鄱陽湖生態經濟區建立和完善生態補償機制的對策建議

針對鄱陽湖生態經濟區生態環境存在的主要問題及原因分析，本文提出建立鄱陽湖生態經濟區生態補償機制的對策建議:

(一)完善相應的法規或條例，用法律的形式來落實生態補償機制

國內外生態保護現狀表明，生態補償立法的缺失是限制和阻礙生態補償制度建設的主要原因之一，鄱陽湖生態經濟區應盡快出臺環境基本法，建立權威、高效、規范的管理機制，促使生態補償工作走上規范化、制度化、科學化、法制化的軌道。通過相關法律法規對破壞環境的行為進行約束，對保護環境的行為進行鼓勵和支持。

鄱陽湖生態經濟區要全面建立和完善生態補償機制，首先必須建立并完善生態補償的法規或條例，盡快安排生態補償方面的立法調研項目，出臺符合鄱陽湖生態經濟區實際的、操作性強的、專門用于生態補償的地方性法規和條例，以法律形式明確鄱陽湖生態經濟區生態補償的范圍、對象、方式和補償標準等，規制生態補償機制實施中的各種不規范行為，避免不規范實施帶來的不利后果，保障生態環境服務者的利益。

(二)建立多元化的政府融資渠道，用持續的資金支撐生態補償機制

國際上通常認為，對生態環境保護投入的財政資金支出占GDP的2%～3%時，就能較為有效地改善當地的生態環境，2008年，鄱陽湖流域對環境保護的財政投入還占不到該區當年GDP的1%，遠遠達不到實質改善生態環境建設的資金要求。能否得到持續的資金支持是生態補償項目能否啟動和維持下去的最終決定因素，因此鄱陽湖生態經濟區的生態補償機制需要建立多元化的融資渠道。

首先，積極爭取國家資金的支持。鄱陽湖生態經濟區一要爭取中央財政加大用于鄱陽湖生態經濟區生態補償的預算規模和轉移支付力度;二要申報和爭取國家生態補償基金、國家環保基礎設施建設資金、國家生態保護建設資金;三要爭取國家將鄱陽湖生態經濟區內上繳中央部分的排污費全額返還。

其次，建立以地方政府為對象的生態補償基金扣繳制度。在準確監測各斷面水質的基礎上，江西省環保部門計算每月或每季度扣繳資金額度，并抄送省財政部門執行，省財政部門直接從市財政扣繳，并將扣繳金額和排名情況予以公布，各市參照省里做法制定了以縣政府為對象的生態補償金扣繳制度。同時，對于考核河流跨市出境斷面水質達到考核要求或跨市出境斷面COD濃度低于跨市入境斷面COD濃度的市，將根據所考核河流斷面水質改善情況，對有關市政府予以表彰。生態補償基金扣繳標準以鄱陽湖生態經濟區監測斷面水質水量控制目標為依據，具體如下:當河流入境水質達標時，所考核市跨市出境斷面的水質COD濃度監測結果超標 0.5倍以下，每次扣繳 10萬元;超標 0.5倍以上至 1.0倍以下，每次扣繳 50萬元;超標 1.0倍以上至2.0倍以下，每次扣繳 100萬元;超標 2.0倍以上，每次扣繳150萬元。

最后，建立生態補償基金模式的橫向生態轉移支付制度。建立鄱陽湖生態區生態補償橫向轉移支付制度的主要目的是為了促進鄱陽湖生態區經濟發展中公平與效率的協調，使生態服務實現以社會公平為目標的有效率增長。通過鄱陽湖生態區市縣(區)級政府間建立流域生態轉移支付基金，實現生態補償在鄱陽湖生態區的有效交換。生態轉移支付基金由鄱陽湖生態區內生態環境受益區和提供區政府的財政資金撥付形成，撥付比例應綜合考慮當地人口規模、財力狀況、GDP總值、生態效益外溢程度等因素。基金的繳付要體現“抽肥補瘦”、共擔責任的目的，生態基金必須用于生態保護項目。

(三)充分調動非政府組織和個人的積極性，拓寬生態補償資金的籌資渠道

建立鄱陽湖生態區生態補償機制不僅要依靠政府的力量，還要充分調動非政府組織和個人的積極性。可以通過建立鄱陽湖生態補償基金的方式，鼓勵非政府組織和個人拿出資金支持鄱陽湖流域的生態恢復和增殖功能;同時，還應鼓勵個人從事生態保護的工作，通過制定有利于生態建設的信貸政策，鼓勵金融機構在確保信貸安全的前提下，由政府政策性擔保提供發展生產的貸款，以低息或無息貸款的小額信貸形式，向有利于生態環境的行為和活動提供作為個人參與生態環境建設的啟動資金。此外，鄱陽湖生態區生態補償資金的籌措還可借助諸如世界銀行等國外機構和TNC、WWF等國外非政府組織提供的濕地基金和項目，以達到保護鄱陽湖的鳥類和發展可持續性的生態產業。

(四)建立多指標水質水量綜合考核體系

由于鄱陽湖生態經濟區排放的工業廢水及生活污水均屬復合型污染，污染物種類眾多，因而僅僅考察某單個指標不利于其生態環境保護，排污單位往往集中治理某單個指標，而忽視對其他指標的控制。雖然我國“十二·五”期間在COD指標的基礎上會增加對氨氮的考核，但是這兩項指標與人民群眾的實際感受聯系并不緊密，鄱陽湖生態經濟區應該在此基礎上加入一些人民群眾容易覺察的指標，例如:色度、懸浮物等;同時，還要考核濱湖區化工、冶金、裝備制造等行業所排放廢水的重金屬含量。

(五)開展生態補償政策的績效評價研究

此外，構建科學的生態補償政策績效評價指標體系和評價方法，對各主要生態環境資源要素進行社會、經濟和生態環境效益的政策評價，也是完善鄱陽湖生態經濟區生態補償機制的重要步驟。為此，需要分別對以下鄱陽湖生態經濟區生態補償性質的政策實施情況及效果進行評價:生態補償政策對緩解生態建設和環境保護資金供求矛盾的影響分析;生態補償政策對利益相關方經濟影響評價;生態補償政策對流域、區域社會經濟發展影響分析;生態補償政策對生態修復和環境治理的績效分析(生態成本效益分析);現行資源環境政府管理體制與生態補償政策有效性判斷;生態補償資金征收、分配、使用和管理風險評價;生態補償政策與利益相關方參與的有效性診斷等。

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