西北地區實現基本公共服務均等化對策研究

陳士齋

摘要：當前，西北地區基本公共服務與發達地區相比差距很大。其根本原因在于公共財政體制不健全、政府職能不清、政府公共產品供給成本高昂、供給體制存在缺陷。西北地區要實現區域之間基本公共服務均等化，就必須完善以推進公共服務均等化為目標的公共財政體制，強化政府基本公共服務職能，建立西北地區城鄉統一的公共服務體制，加強西北地區基本公共服務體系規劃工作，降低基本公共服務的提供成本。

關鍵詞：西北地區；區域；基本公共服務；均等化

中圖分類號：C916.2文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）23-0060-03

一、 西北地區基本公共服務均等化的現狀與問題

1.基礎設施欠缺，區域布局不合理。與發達地區相比，西北的基礎設施建設還相差甚遠。從交通來說，西北地區的公路建設大致相當于發達地區20世紀90年代的水平；通訊也比較落后。區域布置不合理也是西北地區基礎設施存在的重要問題。西北地區基礎設施的欠缺以及不合理的布局，已經嚴重阻礙了西北地區經濟發展。

2.基礎教育事業快速發展，但教育投入相對不足，教育資源配置不均衡較為明顯?；A教育是中國教育的重要組成部分，是近年來中國教育改革的重中之重。但由于歷史、自然、經濟等原因，基礎教育發展不僅遠落后于東部地區，也落后于當地社會經濟的發展，教育投入相對不足。

2000年，西北地區普通小學生均教育經費支出平均為557.16元，比全國普通小學生均教育經費支出平均的769.40元低27.6%；與東部發達地區相比，北京市普通小學生均教育經費支出為西北地區的5.7倍，上海市為西北地區的5.8倍。到2004年，西北地區普通小學生均教育經費支出有所增加，與全國平均水平的差距縮小到18.0%，但與東部發達地區的差距成擴大化趨勢：西北地區與北京市的差距擴大到6.7倍，與上海市的差距擴大到7.2倍，教育投入差距明顯。在西北各省區內部的教育投入差距也比較大，人均教育經費支出差距最大達到將近2倍。農村學校和城市學校師生比有較大差距，師資力量在城市相對集中，教育資源配置不均衡現象明顯。

3.公共文化服務體系初步建立，但無法滿足各族人民群眾的現實需要。隨著經濟發展的加快，西北地區公共文化服務體系建設日顯滯后。多年來，西北地區在公共文化基礎設施建設方面投入不足，尤其是政府性投資不足。近10年來，西北各地用于文化基礎設施建設方面的政府性投資幅度遠遠低于國家規定的達到經濟增長總幅1％的標準。公共文化服務體系雖已初步建立，但有強烈需求的鄉村、牧場來說，公共文化服務卻很少，無法滿足各族人民群眾的現實需要。

4.公共衛生服務體系初步建立，資源配置不合理，覆蓋范圍有待擴大。疾病不但帶來貧困，也是加劇貧富分化的推手。新中國成立以來，中國的公共衛生服務體系逐步建立，特別是改革開放后，已經初步建立了覆蓋城鄉的基本公共衛生服務體系。但對于西北地區來說，公共衛生服務體系相對不健全，一些偏遠的鄉村、牧場至今仍缺醫少藥。有限的衛生服務資源大量集中在大中城市，廣大鄉村居民很難、很少享受到公共衛生服務。

西北地區每萬人擁有的醫療機構床位數、衛生技術人員數遠遠低于東部發達地區，覆蓋范圍有待進一步擴大。

在西北地區，公共衛生資源配置極為不合理，占人口61.97%的農村居民每萬人擁有的床位數、衛生技術人員數只有城鎮的14.9%、13.8%，看病難、看病貴的現象在農村更為突出。

5.社會保障體制改革得以推進，政策支持力度不斷加大，但是社會保障投入仍然不足。社會保障是一種收入的再分配，是對社會成員的基本生活權利予以保障的一項重要制度安排，關系到整體社會成員，特別是弱勢群體的生存、生活質量。改革開放以來，隨著國家整體經濟的高速發展，西北地區的社會保障體制改革得以快速推進，國家財政轉移支付力度不斷加大，社會保障水平得到逐步提高。但由于西北地區社會經濟發展水平低，貧困人口多且較分散，社會保障的覆蓋面還不夠大，社會保障的投入仍然不足，社會保障低于全國平均水平。

以基本養老保險參保率為例，西北地區不僅遠遠低于東部發達地區，與全國平均水平的差距也有擴大的趨勢。

6.環境保護制度體系已經建立，生態環境保護形勢嚴峻，

環保執法執行力度不夠。由于自然環境的因素，西北地區的生態極為脆弱，日益惡化的環境已嚴重制約了社會經濟的發展。有些地方只注重經濟發展，環境保護的重視力度不夠，對一些破壞生態環境的短期行為“睜一只眼閉一只眼”，近年來環境污染與破壞事故次數增加迅速，且規模有所擴大，環保部門執法力度不夠甚至形同虛設，加速了環境的惡化，給人類的生存造成了嚴重威脅。

二、地區實現區域之間基本公共服務均等化的對策

實現基本公共服務均等化，促進和實現社會公平正義是新的歷史條件下堅持和發展中國特色社會主義的基本要求，也是全面建設小康社會，推進中國特色社會主義事業的重大任務。結合西北地區基本公共服務體系建設所面臨的現實問題，我們應著重抓好以下幾個方面。

1.完善以推進公共服務均等化為目標的公共財政體制。（1）加快改革和完善現行轉移支付制度 。一是提高一般性轉移支付比例，使其成為轉移支付的主要形式。二是規范與清理專項轉移支付，專款專用，地方政府不能挪作它用。 三是逐步縮小直至取消激勵地方政府追求經濟總量的稅收返還和原體制補助。通過這樣的結構調整，可以大大增加一般性轉移支付的比例，使整個轉移支付制度適合基本公共服務均等化的總體要求。（2）以“基本公共服務均等化”為重點，著力調整中央財政支出結構。一要減少中央財政的經濟建設支出比例，明顯增加基本公共服務支出比例，使中央財政在義務教育、公共醫療和社會保障等方面投入增長快于財政收入的增長速度。二是增加中央財政對西北地區基本公共服務的投入力度。應當盡快使中央財政轉移支付資金重點用于西北乃至中西部地區，使西北地區基礎設施和教育、衛生、文化等公共服務設施得到改善，逐步縮小地區間基本公共服務的過大差距。（3）培育西北地方政府履行公共服務職能的穩定財源。一是應當對資源稅的征收方式進行改革，使資源稅成為地方政府的重要稅源。西北地區資源豐富，改革資源稅征收辦法，可以提高西北地區政府財力。二是試點開征物業稅，穩定地方政府稅源。三是將地方國有資本預算納入財政預算，增加地方政府可支配財力。進一步完善國有資本收益的征收管理方式，使國有資本經營收益及時足額上繳同級國庫。

2.加快行政管理體制改革，強化政府基本公共服務職能。 首先，要加快建設公共服務型政府。在推進各項公共事業改革中要避免盲目追求完全市場化的傾向，建立有效的約束機制，不把那些本應該由政府提供或扶持的社會公益產品或公共服務推向市場、推向社會。其次，要深化行政體制改革。通過制度建設，嚴格規范政府在公共服務領域中的責任和權利。堅持事業單位發展多元化的改革方向，進一步優化公共事業和公共服務體系發展布局，實現公共服務資源的共建和共享。再次，建立健全政府公共服務績效評價機制和效果跟蹤反饋制度。加強對公共服務決策活動的監督，完善決策的監督制度和機制，明確監督主體、監督內容、監督對象、監督程序和監督方式。最后，建立以基本公共服務為導向的干部政績考核制度。把基本公共服務數量和質量指標納入干部政績考核體系中，并逐步增加其權重；將公眾滿意度納入干部政績考核體系，使廣大群眾的評價成為影響干部升遷的重要因素。

3.建立西北地區城鄉統一的公共服務體制，提高公共服務的提供效率。在建設西北地區社會主義新農村、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的進程中，擴大公共財政覆蓋農村范圍，發展西北地區農村公共事業，加快建立城鄉統一的公共服務體制，緩解并縮小西北地區的城鄉差距。破除城鄉分割的二元結構，必須明確將建立城鄉統一的公共服務制度作為新農村建設綜合改革的主線。一是加強縣鄉財政管理體制改革，從推動建立縣級最低財力保障機制入手，完善上級政府對縣鄉政府的轉移支付和財政補助制度，增強西北地區基層政府的公共服務能力。二是全面推進以落實教育經費保障機制為重點的農村義務教育體制改革，合理配置城鄉教育資源，逐步縮小城鄉義務教育辦學條件和教育質量的差距。三是全面推行新型農村合作醫療制度，擴大醫療保障的覆蓋面；四是盡快建立西北農牧區最低生活保障制度，確保中央有關政策和農村牧區最低生活保障資金落實到位。五是積極推進新型農村社會養老保險試點，加大投入，促進農村公益性文化事業和各項福利事業的發展。

4.加強西北地區基本公共服務體系規劃工作，形成政策合力。實現基本公共服務均等化不可能一蹴而就，各區域同步推進，既不現實也不科學。必須統籌安排，科學規劃，劃分階段，突出重點，明確目標，漸進推進。中國基本公共服務體系建設涉及到的“條條塊塊”和各個層次群體的利益，國家應從整體和全局出發，盡早謀劃基本公共服務體系建設整體方案，構建起較為完備的運行機制。包括：建設階段的劃分、不同階段重點建設的內容和地區、各階段應該達到的目標、各級政府在公共服務中的事權和財權劃分以及為實現預期目標而提供的基本政策保障等。

5.與易地扶貧搬遷相結合，降低基本公共服務的提供成本。一般而言，如果人口居住過于分散，以人均計算的公共服務提供成本就會過高，喪失經濟上的可行性。因此，在人口居住過于分散的地區，改善西北地區基本公共服務的工作應與易地扶貧搬遷緊密結合起來，一方面使易地搬遷成為移民人群改善公共服務享有水平的重要契機，另一方面有效地降低公共服務的提供成本，提高公共服務的供給效率。中國西北地區地廣人稀，很多地方自然環境按宜居標準來看比較惡劣，這種策略的重要性和普適性是很明顯的?！鞍岬贸觥⒎€得住、逐步能致富”的易地扶貧目標，與公共服務水平均等化的目標完全應當而且可以實現高度的一致。

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