基層檢察機關的內設機構改革及隊伍激勵機制研究

摘要：以檢察權性質為主旨的組織體系、內設機構和檢察人員是廣義的檢察體制的3個不同層面，內設機構和檢察隊伍是宏觀組織體系與微觀檢察人員的個體行為之間的中觀橋梁。鑒于我國審級制度中的不同功能地位、權限配置，基層檢察機關的內設機構改革和“內涵式”發展的隊伍激勵機制問題對于檢察體制改革乃至司法體制改革意義重大。

關鍵詞：基層；檢察權性質；內設機構；“內涵式”；激勵機制

中圖分類號：D926.3文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）23-0223-03

最高人民檢察院發布的《2009—2012年基層人民檢察院建設規劃》中明確指出：“科學設置基層檢察院內設機構，規范基層檢察院各業務部門之間職能劃分，優化檢察職能配置，整合檢察資源，使基層檢察院的法律監督能力得到進一步增強。”由以四級兩審制為代表的司法體制決定，我國約80%以上的檢察業務量集中在基層，約80%以上的檢察人員也集中在基層。申言之，最高檢察院和省級檢察院主要負責調查研究、規范指導下級院的工作；市、縣兩級檢察機關特別是基層檢察院，擔負著絕大部分的一線辦案任務，是整個檢察工作的基礎。

可見，不同級別的檢察機關在司法實務中角色、分工的差異性，亦即檢察權限配置的向下傾斜——較多地賦予基層檢察機關具體實施，這種特殊的司法權重決定了基層檢察院的內設（業務）機構作為“檢察權分解的組織體現和檢察官辦案的行政組合形態，對檢察職能實現和檢察改革的成效發揮著重要的影響作用”^[1]。

本文將廣義的檢察體制分為3個不同的層面：以檢察權性質為主旨的組織體系、內設機構、檢察人員；3者關系是：組織體系是檢察權運行的保障，內設機構是支撐載體，檢察人員是核心。基于此，筆者將著重圍繞3者關系中的作用機理展開論述，凸顯出基層檢察院的內設機構改革和隊伍激勵機制問題在檢察體制整體改革中的基礎性價值與借鑒意義。

一、我國檢察權的性質及對基層檢察院內設機構設置的形塑關系

一直以來，我國司法體制的行政化、地方化乃至某種程度的功利化模式，已經滲透進基層檢察院的工作任務、考評考核、隊伍建設、編制經費等諸多方面，未能將司法的規律性很好地吸納、融合。尤其是，基層檢察（司法）機關肩負較大的執法裁量權，而行政位階、經濟待遇較低；法律監督同行政之間邏輯系統、話語系統的不協調、不相容性，突出地表現為“以塊管理為主”引發精神和物質層面的常態分離上，甚或基層檢察院與上級檢察機關之間潛藏的一種信任虧缺和疏離效應。毋庸置疑，我們必須將我國檢察權的應然性質納入內設機構改革的目標體系之中，但也不能忽視實然運行狀態的某些變量因素。

所謂性質，從哲學意義上說，是一種事物區別于其他事物的內在的、獨立的、特殊的根本矛盾，反映了該事物發展過程中的必然性和規律性。在這個層面上，我國的檢察權是一種由人民代表大會制度的宏觀憲政所決定并相互作用的，根源于特定歷史淵源關系和社會傳統背景的，強調其權力制約、分工之法律功能的獨立權種^[2]。與檢察權的根本屬性相比，司法屬性和行政屬性只是反映特定時期檢察權內容的較淺層次意義上的“性質”，不能涵蓋我國檢察權的整體面向與發展全貌，且這種一般屬性會伴隨法治社會的進步而演化，如檢察系統的數次“擴權”過程。

繼而，根據憲法和《人民檢察院組織法》的規定以及一定時期的表現形式，現行檢察權的內涵可以分為職務犯罪偵查權、公訴權和訴訟監督權三類；從已有的內設機構設置上看，體現其司法屬性的審查起訴、偵查監督（審查逮捕）、民事行政檢察等業務方面應該以檢察官個人的法律判斷和價值選擇為主；而體現行政屬性的反貪污賄賂、反瀆職侵權、職務犯罪預防、監所檢察等業務方面應該偏重檢察系統的上下級領導關系與資源、信息的統一調配。

當前，司法屬性和行政屬性在基層檢察院的內設機構的物化層面上，缺乏一種平衡的限度，主要表現為反貪、政工等部門的機構“高配”問題。有學者主張擴大反貪局的獨立性，提升其行政職級和規格，使之成為檢察機關主管的相對獨立的反貪污賄賂專門司法機構^[3]。對此，筆者認為，反貪等部門的“高配”以及宣傳上的誤導，并沒有法律依據，反而過度強化了檢察機關整體的行政屬性與經濟利益性，并在一定程度上淡化了反貪部門作為檢察院內設業務機構之一的職能定位，乃至影響了法律監督整體功能的發揮。進而言之，客觀上容易釀成反貪部門之于檢察機關母體的分離態勢，法律監督體系不時應對著質疑、重構的潛在危險。以至有觀點主張，在成立了地位更高、權力更大的專職反腐敗機構后，可以把反貪局從面向全社會的反腐敗機構轉向司法系統內部的反腐敗機構^[4]。另外，“高配”格局的長期存在會影響內設機構的“生態平衡”，不利內設機構之間的平等協作和相互制約，甚至影響到了檢察人員工作積極性的發揮^[5]。所以，本文主張保持內設機構之間職級、規格上的一致性。

組織體系（檢察權性質）作為一種司法體制的宏觀架構并不能直接決定和影響檢察人員個體的行為；同理，后者也不能直接作用于宏觀司法體制。這樣，在研究檢察人員個體的行為時存在一個斷裂。借用布迪厄的場域理論，我們可以在宏觀與微觀、客觀與主觀之間架起一座理性的中觀橋梁，亦即基層檢察院的內設機構設置、檢察隊伍建設等，養成優良品質的檢察職業道德和職業習慣正是這種場域的功能所在。

現行《人民檢察院組織法》第二十條規定：最高人民檢察院根據需要，設立若干檢察廳和其他業務機構。地方各級人民檢察院可以分別設立相應的檢察處、科和其他業務機構。很顯然，該條文屬于原則性規定，僅框織了上下級基本對口的內部科層結構，對實踐的指導作用有限。總體來看，我國基層檢察院的內設機構設置普遍表現出機構臃腫、職能交叉、分工過細、力量分散、稱謂規格不一、效率不高等問題。針對上述弊端，筆者認為，檢察權的性質解分、縱向、橫向間關系以及隊伍管理方式（激勵機制）是基層檢察院內設機構設置的邏輯依據。其中，縱向關系是指上下級檢察機關之間的關系；橫向關系主要是指檢察機關同地方黨政的關系，在刑事訴訟中反映為現行刑事訴訟法規定的公安司法機關（公檢法）之間的分工負責、互相配合、互相制約的工作原則。

二、基層檢察院內設機構設置的改革設想及相關論證

檢察機關內設機構的設置原則一般有精簡效能、因地制宜、統一規范、符合訴訟規律和檢察人員分類管理等，并要求有關改革事項成熟以后應反映在組織法的相關條文中。值得一提的是，作為同源于前蘇聯的朝鮮檢察制度，為保證檢察機關依法獨立行使職權，在內部設計上有其獨特之處：各級檢察所設立勞動黨委員會，主管黨務，不負責檢察業務；黨委會的書記和部分委員由同級地方黨委派出，其編制、工資、福利均在地方；檢察所正、副所長是黨委委員，其業務工作和黨的工作嚴格分開^[6]。

筆者以為，借鑒這種機構設計中的業務、政務、黨務分開的基本思路，可以回應龍宗智教授提出的檢察制度改革的基本課題之一：肯定和保障檢察官的相對獨立，以及協調“檢察一體制”與檢察官的獨立性，劃定內部獨立的合理邊界^[7]。至此，本文設計基層檢察院的內設機構為：

1.職務犯罪檢察局；

2.審查批捕局；

3.公訴局；

4.訴訟監督局（包括偵查活動監督、審判監督、刑罰執行監督、控告申訴、舉報中心等）；

5.檢察業務研究和案件質量監管部（包括法律政策研究、檢委會、案件質量監管、人民監督員工作等）；

6.民事行政檢察局；①

7.檢察政務工作部（包括辦公室、政工、檢察長或黨組秘書、信息工作等）；

8.檢察黨務工作部（包括機關黨務、紀檢監察、工會等，工作量小的檢察院此部門可與政務工作部合署）；

9.檢察事務部（包括后勤服務保障、計劃財務裝備、檢察技術、老干部、外聯等）。

“局”一般指業務機構，非業務機構為“部”（“檢察業務研究和案件質量監管部”定位為業務機構）。筆者認為，以上方案適用于全國絕大部分的基層檢察院，無論編制、工作量多少，大體上配置8—10個內設機構，管理層次、管理幅度和管理效率都比較合理，符合組織內部的控制遞減規律（組織規模越大，頂層官員對組織行為的控制力就越弱）與協調遞減規律（組織規模越大，協調行動越困難）。內設機構過少或過多，其可行性和操作性都將大打折扣。當然，編制、業務量較大的基層檢察院，可根據需要在局下設分局，在部下設分部；反之，可指定專人分工負責，沒有必要完全統一。

職務犯罪檢察局包括反貪污賄賂、反瀆職侵權、職務犯罪預防、法警工作；根據工作程序、內容上的一致性，案源、線索上的交叉性以及為了職權運行成本的考量、公訴的便利，對這些部門予以合并，學界的認識沒有太大分歧。近年來，全國檢察系統特別是最高檢察院和省級檢察院，自上而下地不斷強化有關職務犯罪案件偵查工作的考核、評比、指導以及相關激勵措施，顯示出垂直管理的主觀欲求。故此，職務犯罪檢察局宜建立“省-市-縣”內部垂直的業務領導模式。結合已經確立的“職務犯罪案件審查批捕決定權上提一級”機制，在有關職務犯罪偵查權的內部監督管理上，可以由上級檢察機關的訴訟監督局負責監督下級院的職務犯罪偵查工作。

目前，基層檢察院內設機構中的非業務機構所占比例過大，如政工、辦公室、后勤裝備等部門人員一般是編制總數的30%—50%。在內部管理方式上，業務機構相對穩定而非業務機構配置及其人員數量呈現出相對的隱性擴張態勢，必然會導致非檢察職能侵削檢察職能[8]。建議對基層檢察人員進行分類管理，將其區分為檢察官、書記員、事務員和司法警察四大系列，在招錄、培養方面有所不同：檢察官、書記員應適用國家司法考試制度，事務員、司法警察適用國家公務員考試制度。與之相應，要取消以行政職級為標準的管理方式，落實自上而下的檢察官序列等級制度，保障其同檢察官的法律職務、政治經濟待遇等相掛鉤。

2012年4月22日，由中國人民大學訴訟制度與司法研究中心和湖北省檢察院共同舉辦的“法律監督工作機制建設研討會”上，湖北省院的“兩個適當分離”機制改革引起與會者的高度關注，并獲得肯定 [9] 。應當說，“兩個適當分離”的機制改革是在現行法律制度的框架內，從遵循檢察權運行規律出發，系統謀劃檢察職能優化配置的重要探索。訴訟職能和訴訟監督職能的適當分離，有利于不同部門之間分工明確、權責落實，避免“同體監督”。因此，審查批捕局、公訴局、訴訟監督局應該分設。案件辦理和案件管理的適當分離，強調了案件管理工作的專門地位和案件質量控制的重要性，有利于決策、執行、監督和考核部門之間的明晰、制約；同時，案件管理主要負責各類案件的流程審查，與《人民檢察院法律政策研究室工作條例》所規定的研究室（檢委會辦公室）職責具有一定的重合度，統一歸口在檢察業務研究和案件質量監管部較為適宜。

三、基層檢察院隊伍建設的“內涵式”發展的激勵機制

就全國范圍內的基層檢察機關來說，檢察隊伍現狀可以概括如下：學歷、業務素質偏低，知識結構、年齡結構老化；專家型、專業型、復合型的檢察人才匱乏；機關形象、氛圍有待改善，隊伍活力不足。

對于基層檢察院尤其是中西部欠發達地區的基層院而言，受制于人、財、物等方面的客觀條件，依靠規模擴張、資源投入等外力推動的“外延式”發展并沒有可持續性，而以增強隊伍素質、激發潛能、提升管理效益為內因的“內涵式”發展才具有更強的操作性和現實意義?！皟群健卑l展以人為本，注重通過教育、引導、熏陶和激勵等多種方式增強檢察人員的職業認同感、歸屬感、責任感和榮譽感。

應當看到，同其他國家公務人員一樣，檢察人員也是經濟人基因、制度人基因和道德人基因的組合體，三種基因分別蘊含著層級升華的關系勾連；其中，從經濟人視角來剖析人的動機和目標、局限和偏見、心理和行為，能夠更為深刻地揭示基層檢察人員日常行為的內在規律。于是，激勵機制在“內涵式”發展中蘊涵的應有之義，必須給予重視。

《檢察官法》第三十二條規定：對檢察官的獎勵，實行精神鼓勵和物質鼓勵相結合的原則。實際存在的情況是：精神鼓勵往往異化成“神化”（非人化）或者榮譽的泛化、庸俗化，抑或淪為某種“平衡”和“補助”；“物質鼓勵”囿于經費緊張或分配不均，加之部分領導成員身先士卒、厲行勤儉的動力不強，導致較高的工作要求、風險同物質待遇的非對稱性極易使檢察職業漸失吸引力，人才流失不可避免。況且，兩種鼓勵方式缺乏必要的及時性、針對性、與時俱進性甚至不予兌現。比如有的基層院按年度發放的獎金，老同志“沒感覺”，而家在外地的青年干警又感覺“杯水車薪”。

由于我國檢察官制度起步較晚，檢察隊伍管理的激勵機制尚處于探索階段，其構建可以從建立目標激勵機制、成就激勵機制、情感激勵機制等方面著手 [10] 。所以，根據不同年齡、不同類型的檢察人員建立和完善科學、合理、公正的激勵機制，勢在必行。馬斯洛將人的需求分為生理、安全、社交、尊重和自我實現等五種，各種需求之間有先后順序與高低層次之分，低層次需求必須先于高層次需求得到適當的滿足，人的自我價值實現是最高等級需求。參考這種需求系統，筆者考慮，在拓寬渠道、豐富方式的基礎上，可以將基層檢察院的激勵機制細分為保障性需求、尊重性需求、發展性需求、實現性需求和享受性需求，這五種需求之間維系著動態遞進的關系。

保障性需求要求基層檢察機關切實提高檢察人員的經濟生活待遇，關心其身心健康、家庭困難等。尊重性需求要求摒棄檢察工作中的官僚資歷意識和恣意散漫傾向，支持青年干警表達意見、建議，形成一種良性互動的只唯事實、真理的機制風尚。發展性需求與實現性需求主要體現在加強學歷教育、業務培訓、搭建平臺、職級晉升等方面，也就是常說的“事業留人”，充分激發檢察人員的建設性和創造性。最后，享受性需求是人在自我實現的創造性過程中和獲得成就之后，達到的完美、和諧狀態，如為優秀干警提供一定的較長時間的假期等。需要指出的是，不同人的各種需求存在個體性差異，每個人的不同需求在特定時間內可能混同存在，并且會隨時間的推移而變化，這對于基層檢察機關的激勵機制的組織、實施提出了更高的要求。

結語

從具體權能的形式和功能上看，專職法律監督的特定時期的檢察權涵括著司法屬性與行政屬性。檢察權性質作為基層檢察院內設（業務）機構設置的理據之一，要求改革以法律監督效能的整體發揮和長遠發展為基準，調諧好兩種屬性之間的平衡限度，符合“一府兩院”憲政構架之中的司法定位和檢察權的相對獨立性。在宏觀檢察體制中，基層檢察人員微觀的心理、行為的核心作用應反映在以內設機構改革和隊伍激勵機制為中觀橋梁的檢察人員的有機組合形態上，由此，這種中觀層面的機制創新之于檢察體制改革具有舉足輕重的作用。

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[10]劉勇.檢察隊伍管理激勵機制研究[J].人民檢察，2010，（16）：37.[責任編輯王佳]