防范和化解高校債務風險的財政政策選擇

孫紅麗 朱 明

江蘇省高校在“大擴招”、“大建設”等政策的影響下，高校教育事業發展雖然取得了巨大成就，但同時也積聚了巨大的債務風險，嚴重地影響了高校教學科研工作的正常開展。本文選擇從分析江蘇省高校債務風險的形成原因及背景入手，結合江蘇省高校債務的現狀及特征，從財政政策的角度提出了防范和化解江蘇省高校債務風險的具體對策。

一、江蘇省高校債務風險形成原因及背景簡述

為適應江蘇經濟社會發展需要和廣大人民群眾對接受高等教育的強烈愿望，加快建設教育強省，率先基本實現教育現代化，從1996年起，江蘇率先在全國吹響了擴大高校招生的號角，61所高校當年招生7.88萬人，在校大學生增至23.28萬人。1999年，在黨中央、國務院作出了“高校擴招”的重大決策后，江蘇省積極響應號召，進一步擴大招生步伐，高等教育進入了快速發展期。至2009年底，年招生數達44.61萬人，全省普通高等學校122所，在校生達176.73萬人，高等教育毛入學率達40%。江蘇高等教育歷史性地邁進了大眾化的門檻，完成了從“精英”教育階段向“大眾化”教育階段的歷史性跨越，為江蘇經濟社會發展提供了強有力的人才支撐和智力支持。

與此同時，各高校為適應辦學規模擴大的新形勢，積極改善辦學條件，開展了以新建、擴建校區為主要特征的大規模基礎設施建設。在建設資金籌措上，除依靠財政撥款、學校自籌外，積極開展了以銀行貸款、老校區置換、政府貼息、學校還本為主的投融資模式，廣泛吸納社會資金。至2009年底，全省共建有南京仙林大學城、江寧大學城等6個高教園區，省屬高校占地面積從1995年的1.6萬畝增加到2009年的11.2萬畝，增加了7倍；校舍面積從1995年的510萬平方米增加到2009年的3230萬平方米，增加了6.3倍，固定資產總值從19.86億元增加到2009年的965.4億元，增加了48.6倍，為國家積累了相當豐富的高等教育優質資源。

但是，在江蘇高等教育取得巨大成就的同時，各高校也普遍形成了一定數量的債務，不少高校債務較重，付息壓力大，資金周轉困難，已經嚴重影響到了學校的穩定和可持續發展，影響了學校內涵建設和服務經濟社會發展的能力。究其形成的原因來說，除了上述高校擴招，基礎設施建設投入巨大外；政府財政投入不足，高校盲目建設、盲目借貸，辦學理念不合理，融資渠道狹窄，金融機構政策寬松及管理存在問題等也是重要的因素。

二、江蘇省高校債務現狀及特征

據江蘇省教育廳2010年底對廳直屬高校債務統計的資料顯示，通過清理核查，至2010年底，全省61所省屬高校共計債務余額為216億元，其中：省屬公辦學校基本辦學條件債務118億元，民辦二級和獨立學院債務36億元，學生宿舍及其他非基本辦學條件債務62億元，其中除未還銀行貸款外，還有一定數量的工程項目欠款及教職工信托集資借款等。受江蘇省“大擴招”、“大建設”等政策的影響，江蘇省高校債務呈現出典型的“四高”特征：

（一）高校債務規模總體較大

江蘇是高等教育強省，高校數量多，基本建設規模大，致使高校債務規模總體較大。2008年江蘇省政府在正式啟動省屬高校化債工作以前，省屬61所高校的債務總額達到了306億元，生均高校債務額達5億元，與浙江、廣東兩省相當。

（二）高校短期負債比例高

從61年高校主要貸款的期限看，貸款時間結構和期限結構不合理，短期負債比例高，貸款主要集中在1~2年使用，3年或5年中期貸款較少，10年以上長期貸款基本沒有。

（三）本科院校負債比例高

從貸款主體看，廳直屬本科學校貸款比例高，全省61所省屬高校216億元債務余額中，本科高校實際債務規模為151億元，高職院校實際債務規模為65億元，本科高校貸款總額占全省66.9%。

（四）基本建設資金支出比例高

從貸款資金流向看，基本建設資金支出比例較高，從教育廳直屬高校2010年基本建設財務決算的情況看，61所廳屬高校基建債務212億元，其中商業銀行貸款高達195億元，大部分貸款流向了基本建設。

三、化解江蘇省高校債務風險的財政對策

江蘇省高校債務化解工作是一項復雜的系統工程，既需要高校自身的努力外，更需要政府相關財政政策的支持。目前，江蘇省財政部門已經采取了一系列政策措施幫助高校化解債務風險，主要包括：一是建立了財政支持的省屬高校化解基本建設債務資金籌措機制。主要是安排省財政化債專項補助經費，2007年至2011年，對省屬本科院校按每生定額1.1萬元、專科院校每生定額1萬元，共計安排122億元財政化債補助經費。二是提高生均撥款標準。其中2010年提高幅度最為明顯，平均每生提高800元，達到5600元，預算內實際生均事業費達到10089元，與浙江、廣東相當，處于全國省份前列。三是加強化債資金支出管理。財政明確規定對高校化債資金支出，無論來源渠道，全部實行國庫集中支付，直接撥付到高校貸款結算戶，債權人、工程承包商和材料供應商的賬戶，不經過任何中間環節。

江蘇省財政上述系列政策的實施取得了明顯成效，但仍存在許多亟需補充和完善的地方：

（一）進一步健全以財政撥款為主的財政支持機制，逐步加大對高校的經費投入

1.建立撥款定額逐年增長機制。通過提高撥款定額，進一步加大對高校基本支出的保障力度，逐步縮小與中央高校及先進地區的差距，并把提高撥款標準作為對增加高校財政投入的主渠道，同時積極支持高校擴大理財自主權。

2.探索績效撥款制度。進一步整合歸并財政高等教育專項資金，規范專項資金設置，同時圍繞高等教育綜合改革的目標要求和促進高校內涵發展的需要，探索設立專項績效撥款，引導和激勵高校加快改革，提高績效。同時要注重協調財政撥款在不同種類、層次高校之間的比例，提高撥款的公正性和科學性。

3.建立鼓勵社會捐資的財政支持機制。要積極運用財政、稅收等政策，完善捐贈教育激勵機制，鼓勵社會向高校教育基金捐贈。

4.制定科學合理的收費政策，完善成本分擔機制。積極配合有關部門，根據高校類別及專業特性，研究制定按照專業類別和培養成本分類細化的收費政策，適時提高高校收費標準。

（二）切實發揮財政職能，積極引導高校提高內涵建設和特色發展水平，走內涵式發展道路

1.進一步完善生均撥款辦法。財政要在考慮學科類別、學生類別及學校類別等因素的基礎上，引入師資系數、教學科研等內涵建設因子，把高校內涵建設質量與財政撥款結合起來，對專任教師師生比較高、師資隊伍強、教學科研質量高的學校適當增加撥款，對達不到基本辦學指標的，適當降低撥款系數，以引導高校加強內涵建設。

2.加大專項資金投入。財政要進一步加大專項資金投入力度，支持高校提高人才培養水平和特色優勢發展，支持高校實施高等教育教學改革與質量提升工程、研究生培養創新工程等。尤其要通過加大專項支持力度，引導高校樹立高水平大學不在于大樓，而在于大師、大成的理念，有高水平的教師和先進辦學理念校長，才有高質量的教育。

3.促進高校提高社會服務能力。財政要大力支持高校產學研合作，大力推進校企聯盟行動計劃，促進高校與地方政府、行業企業、科研院所構建產學研戰略聯盟和合作基地，同時要探索建立高校社會服務經濟補償制度。

（三）建立高校債務化解績效評價與獎懲機制

財政部門要要從一些成果性、措施性指標及高校化債的微觀經濟效率、效益等方面，構建科學的高校債務化解績效評價指標體系，客觀地對高校化債績效進行評價；并根據績效評價結果，按照“獎補、獎懲結合，體現激勵”的原則，對化債努力程度高、化債成效顯著的高校給予獎勵；對擠占挪用化債資金，未完成工作目標的高校，視情況給予扣減獎補資金等懲罰措施。

（四）進一步加強高校化債資金支出管理，確保專款專用

財政部門要建立嚴格控制高校債務化解資金支出的監管機制，要通過對高校化債工作的績效審計與監督檢查，嚴格高校化債資金支出管理，確保專款專用。

（五）建立高校化債工作的問責制和責任追究制

財政部門嚴格落實高校化債控債辦法的各項規定，嚴禁高校“化基建債務、增其他債務”情況的發生；同時，要建立以高校債務化解目標為核心的問責機制，并將其納入領導干部目標責任制考核內容。

（六）進一步規范和加強高校財務管理，提高高校資金使用效益

財政部門要進一步細化高校預算編制，并通過強化預算執行、監督等方式，督促高校按照化債責任書的要求，從學費、住宿費、產學研、校辦產業等收入中積極籌措化債資金，同時要視高校收支情況適時提高高校自籌化債比例，以便統籌更多的資金用于化債。

[1]楊懷偉，王幼桂.安徽省屬高校債務成因分析及對策研究[J].教育與經濟，2011（1）.

[2]李軍.江蘇省屬高校化解債務資金審計[J].中國集體經濟，2009（7）.