非營利組織會計監管問題研究

劉 佳

一、非營利組織會計監管的含義

非營利組織是政府體系之外，具有公共服務宗旨或促進社會福利發展，不以營利為目的，不分配盈余，享受免稅優待，依法成立的組織。在我國，非營利組織主要有兩大類：一類是群眾團體組織，如各類團體、協會等，數量多、分布廣、社會影響大；另一類是帶公益性質的事業組織，包括各類學校、醫院、圖書館、文藝體育機構等。隨著我國社會主義市場化改革的不斷深入和發展，非營利組織已經逐漸成為除政府、企業外，現代社會不可分割的組成部分，在我國經濟社會生活各方面發揮著重要作用。

二、我國目前非營利組織會計監管存在的問題

（一）內部監管薄弱

1.內部會計控制制度缺失。非營利組織的經營管理者雖不擁有企業的全部資產卻對資產進行著管理。他們的利益可能會與投資者的利益不一致，并發生沖突。若出資者不能對內部人員的行為實施有效的控制，他們就可能利用對資產的控制權通過造假牟取私利。如果經營管理者缺少必要的財務管理知識，并對非營利組織財務管理缺少必要的關注，組織內部對財務部門和財務人員的監管就會松懈，甚至不加管理或不從制度上予以控制，從而導致監管失控。

2.部分會計監管人員素質較差。一是他們的人身依附關系限制了他們進行會計監管。由于他們的經濟關系受制于本單位，在很大程度上他們的言行必須得看單位負責人的“臉色”行事，必須根據單位負責人的“意志”行事。二是部分會計監管人員的業務素質水平較低。有些民間非營利組織因工作人員較少，會計人員往往身兼數職，很難專心會計工作，有些甚至沒有“會計從業資格證書”，也沒有進行有效的上崗培訓和繼續教育，缺乏基本的會計知識。對一些較為復雜的業務、新出現的業務不能按照會計法規、準則進行正確處理，使得會計信息不能得以正確反映。三是內部會計監管人員的職業道德素質較低。一些會計監管人員不講職業道德，不講法制，公然為了自己的私利、少數人的利益做假。

（二）政府監管分散、不到位

目前我國對非營利組織的會計監管主要是政府各個部門，包括財政、稅務、審計、金融等多個部門。這些部門有權利依法監督非營利組織的財務狀況，其會計憑證、賬簿、對外財務會計報告等會計資料是否真實、完整，會計核算是否符合《會計法》、《非營利組織會計制度》的要求，會計人員是否具備從業資格。但這種多部門的監管，往往會出現“權力真空”現象，有時大家都管，有時大家都不管，沒有形成監管合力，反而會造成監管混亂的結局，導致會計監管效率低下。此外，我國政府的各會計監管部門在制定措施時更多的是考慮自身的利益，缺乏全局觀念，從而造成會計監管措施的短期性傾向，以致于部分違規操作者產生僥幸心理，造成非營利組織的會計信息失真。

（三）缺乏有效的社會監管

1.會計監管配套的法規不完善。我國的會計監管模式主要分為行業自律、政府主導以及政府監管與行業自律相結合三種模式，現行的模式主要以政府監管為主。我國政府雖然已經初步建立了以《會計法》為主體，相關的法規、規章等規范性文件為補充的全方位、多層次的會計監管法規體系，并頒布了《非營利組織會計制度》，但在實施監管的過程中，我國現行的會計法規體系依然存在許多不足，會計監管配套的法律法規不完善，會計法規之間的協調也存在問題。

2.我國社會監管經驗不足，出資者和社會公眾的關注度不夠。我國非營利組織歷史悠久，但對其會計法規體系建立較晚。而非營利組織的出資者（或投資者），既不享有組織的經營管理權，也不享有財產收益權和歸屬權。其出資的目的不是為了尋求經濟利益上的回報，也不是為了完成其管理和公共服務的職能，更不因為出資而擁有非營利組織的所有權。非營利組織的收支結余也不能向出資者分配，一旦進行清算，其清算后的剩余財產按規定應繼續用于社會公益事業。

三、加強與完善我國非營利組織會計監管的對策

（一）建立健全內部會計控制體系，并保證其運行有效

首先，建立健全非營利組織的財務管理制度，加強財務控制。其次，建立健全業務授權控制制度。經過授權，明確規定涉及財務及相關工作授權批準的范圍、權限、程序、責任等內容，單位內部的各級經辦人員必須在授權范圍內行使職權和承擔責任。第三，要在內部會計控制制度建設上下功夫。條件允許的情況下，應設立內部審計，特別是管理者應主動邀請政府審計部門或中介部門的審計力量介入，并將此作為一項長效機制運行。

（二）加強內部管理，提高人員綜合素質

非營利組織應該加強內部管理，加強對組織內的管理人員及財務人員的相關知識培訓，特別是注重對“一把手”的財經法規知識培訓及高級財會人員職業道德、業務能力的提升。會計人員能在多大程度上誠實工作，依法履行職責也取決于法律對高層管理人員的約束。而會計人員具有較高的職業道德素質及扎實的理論功底，又能確保會計信息的真實性、準確性、完整性，避免了虛假的會計信息出現及違法違紀現象的發生。一是對單位高管應進行《會計法》等有關財政法規和財務制度的培訓；二是改革和完善會計從業資質和技術職稱的相關培訓管理制度。

（三）進一步完善政府監管的體制和運行機制

理清非營利組織會計監管思路，明確監管主體之間的權責范圍，解決各監管部門權責不清，職能重疊交錯的問題，突出財政部門的主導地位。成立以財政部門作監管主體，審計、稅務、人行等相關部門分工協作的監管體系，各部門之間密切配合，通過定期抽查或聯合互查的方式，檢查非營利組織是否依法建賬，會計憑證、賬簿、財務會計報告和其他會計資料是否真實、完整，會計核算是否符合《非營利組織會計制度》的要求，會計人員是否具備從業資格。各部門出具的實施監管的檢查結論對其他部門均有效，這樣既可以避免重復監管，又可以防止單一部門監管弊端的發生，還可以保證在各個部門形成監管合力，促進會計監管步入規范化、經常化、合理化軌道。

（四）健全非營利組織監管法規體系

強化會計監管，必須以完備、健全的會計監管制度為基礎，主要包括兩方面的內容：一是規范和完善制約會計活動的法規制度；二是健全會計監管自身的法律體系。要建立符合我國具體情況的非營利組織會計監管法律體系，就要從法律的角度，明確會計監管的地位、作用、職責、任務等，強化會計監管檢查手段，規范會計監管工作的方法、工作程序，做到有法可依。

（五）大力推行注冊會計師制度，建立健全以注冊會計師制度為核心的社會的監管體系

引入社會審計監督機制，對于發現和糾正當前非營利組織的各種不規范會計行為，保證其會計報表的真實透明具有重要的作用。而注冊會計師作為維護經濟秩序、公正鑒證財務報告的“經濟警察”，是實現非營利組織會計監管，提高會計信息質量的重要社會力量。對于注冊會計師隊伍，一方面需要通過各種培訓提高注冊會計師隊伍的業務素質、政策水平，建立一支職業道德好、業務素質強、社會信譽高的注冊會計師職業大軍。另一方面要加強注冊會計師審計的法律責任研究，明確注冊會計師審計對會計審查結論應承擔的法律責任。另外，還需要通過法律手段嚴厲打擊那些違反職業道德、與非營利組織勾結在一起提供虛假報告的注冊會計師和會計師事務所，保證這個行業的公正性，從而規范社會審計監督。

隨著非營利組織在我國經濟生活中的作用日益明顯，對其會計監管的重視也日益提高，但有效的會計監管是一項復雜的系統工程，必須從各個方面進行統一協調、綜合平衡。只有這樣，才能使其會計監管行之有效，更好地為我國非營利組織的發展做出貢獻。