淺談加強(qiáng)預(yù)算單位銀行賬戶的管理監(jiān)督

夏虹 李霞

預(yù)算單位在銀行開(kāi)設(shè)的賬戶，是財(cái)政收支活動(dòng)的載體和出入口，它體現(xiàn)了財(cái)政管理的統(tǒng)一功能及預(yù)算管理和預(yù)算外資金管理的整體格局，反映了政府主要的經(jīng)濟(jì)行為和財(cái)政收支活動(dòng)。近年來(lái)，一些預(yù)算單位在銀行多頭開(kāi)戶的問(wèn)題引起了財(cái)政、審計(jì)及有關(guān)部門的重視。預(yù)算單位銀行賬戶管理監(jiān)督是財(cái)政審計(jì)監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，對(duì)預(yù)算監(jiān)督工作的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和全面性將會(huì)起到重要作用。因此，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位銀行賬戶的管理和監(jiān)督，是加強(qiáng)財(cái)政性資金管理，確保資金安全，提高財(cái)政資金使用效益的重要環(huán)節(jié)之一。

一、預(yù)算單位在銀行開(kāi)戶存在的突出問(wèn)題及其危害

銀行賬戶是指國(guó)家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)和事業(yè)單位經(jīng)批準(zhǔn)在有關(guān)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)開(kāi)立的各種存款賬戶。行政事業(yè)單位實(shí)行集中支付管理辦法以來(lái)，在銀行開(kāi)設(shè)的賬戶主要是財(cái)政部門指定的零余額賬戶和預(yù)算單位的基本賬戶。審計(jì)部門統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，預(yù)算單位多頭開(kāi)設(shè)銀行賬戶的現(xiàn)象依然存在，如某預(yù)算單位及所屬各項(xiàng)目建設(shè)辦公室不僅在工商銀行、中國(guó)銀行開(kāi)設(shè)賬戶，而且還在農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行分別開(kāi)設(shè)賬戶，截止2010年末，共開(kāi)設(shè)銀行賬戶21個(gè)。預(yù)算單位開(kāi)設(shè)銀行賬戶過(guò)多，是預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金管理中的一個(gè)重要問(wèn)題。這種做法弊端多，應(yīng)引起重視。一是增加了單位財(cái)務(wù)核算量，支付過(guò)程中容易串戶。本來(lái)一個(gè)戶頭進(jìn)行資金收付的核算，則變?yōu)槎嗉毅y行資金收付核算。二是財(cái)政資金的利用率不高。由于多頭開(kāi)戶，分散了財(cái)務(wù)，影響了資金的集中使用。三是項(xiàng)目沉淀資金容易游離于監(jiān)督之外，將其改變用途，用于其他支出。這是造成國(guó)家財(cái)政性資金分散、流失的一個(gè)嚴(yán)重漏洞，成為一些部門和單位違反財(cái)經(jīng)法紀(jì)的主要手段。

預(yù)算單位在銀行多頭開(kāi)戶的危害性很大。首先，銀行賬戶管理亂象，使預(yù)算管理和預(yù)算外資金管理的整體格局被打亂，作為政府主要經(jīng)濟(jì)行為的財(cái)政收支活動(dòng)被分割肢解，造成國(guó)家財(cái)力分散秩序混亂，削弱了財(cái)政管理的統(tǒng)一功能;其次，銀行賬戶管理亂象，使大量應(yīng)上繳財(cái)政統(tǒng)一管理的財(cái)政性資金被部門和單位截留，導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政資金分散和流失;第三，銀行賬戶管理亂象，使部門和單位自主安排的財(cái)力增大，部分財(cái)政性資金成為一些部門和單位擴(kuò)大基本建設(shè)規(guī)模、擴(kuò)大消費(fèi)基金的主要源頭，干擾了國(guó)家宏觀調(diào)控措施的落實(shí);第四，銀行賬戶管理亂象，使一些部門和單位為謀取小團(tuán)體利益大開(kāi)方便之門，少數(shù)人渾水摸魚(yú)，借機(jī)非法斂財(cái)，助長(zhǎng)了濫發(fā)錢物、公費(fèi)旅游、揮霍浪費(fèi)、貪污公款腐敗現(xiàn)象的發(fā)生;第五，銀行賬戶管理亂象，對(duì)審計(jì)監(jiān)督帶來(lái)諸多困難，造成重大審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

二、分析銀行賬戶亂象的產(chǎn)生原因

筆者以為，不外乎以下幾點(diǎn):一是自身利益的驅(qū)動(dòng)，違紀(jì)違規(guī)的需要，逃避管理監(jiān)督，掩蓋非法活動(dòng)，為團(tuán)體謀福利，為個(gè)人撈好處，是一些預(yù)算執(zhí)行單位形成銀行賬戶管理亂象的主觀原因。逃避有關(guān)部門的管理和監(jiān)督，違法違紀(jì)辦理收支事項(xiàng);隱瞞財(cái)政收入，擅自將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)移到預(yù)算外;不按規(guī)定將行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入納入預(yù)算管理，繳存財(cái)政專戶;擅自開(kāi)設(shè)收費(fèi)和基金項(xiàng)目，違反規(guī)定亂罰款、亂收費(fèi);將財(cái)政性資金轉(zhuǎn)作定期存款，甚至賬外設(shè)賬，私設(shè)“小金庫(kù)”，把單位的資金以個(gè)人的名義存款，亂支濫用資金。二是一些商業(yè)銀行為了自身利益，放松管理，不問(wèn)來(lái)源，亂拉存款，濫開(kāi)戶、濫吸儲(chǔ)、濫支付，是助長(zhǎng)預(yù)算執(zhí)行單位銀行賬戶管理亂象的客觀原因;三是人民銀行、財(cái)政部門和審計(jì)機(jī)關(guān)放松了銀行賬戶的管理監(jiān)督和處理處罰，不能說(shuō)不是預(yù)算執(zhí)行單位銀行賬戶管理亂象的外部原因之一。

三、加強(qiáng)預(yù)算單位銀行開(kāi)戶管理監(jiān)督工作的建議

(一)嚴(yán)格控制并規(guī)范行政事業(yè)單位銀行賬戶開(kāi)立、撤并的審批程序，保障國(guó)庫(kù)管理制度改革健康運(yùn)行

1.規(guī)范審批和備案程序。對(duì)行政事業(yè)性單位銀行賬戶的設(shè)置進(jìn)行分類管理，行政事業(yè)單位開(kāi)立、變更、撤銷銀行賬戶一定要有申請(qǐng)報(bào)告，嚴(yán)格實(shí)行財(cái)政審批、備案制度。凡未經(jīng)財(cái)政部門同意的，各單位一律不得隨意開(kāi)立、變更或撤銷銀行結(jié)算賬戶，經(jīng)財(cái)政局審批備案后，行政事業(yè)單位持財(cái)政局的批復(fù)書(shū)才能到人民銀行辦理開(kāi)戶手續(xù)。

2.建立健全有效管理機(jī)制。通過(guò)國(guó)庫(kù)管理系統(tǒng)，把所有納入國(guó)庫(kù)集中支付單位的銀行賬戶全部納入國(guó)庫(kù)信息管理系統(tǒng)，并對(duì)銀行賬戶實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控，跟蹤監(jiān)督賬戶的開(kāi)立、變更、撤銷等情況。凡是自行開(kāi)設(shè)沒(méi)有經(jīng)過(guò)財(cái)政審批的賬戶一律不撥付財(cái)政性資金。

(二)加大對(duì)行政事業(yè)單位銀行賬戶監(jiān)督檢查力度，從源頭上預(yù)防和治理腐敗

1.采取自查與重點(diǎn)檢查相結(jié)合以及人民銀行逐個(gè)核查的形式，多管齊下實(shí)施清理整頓，有效地從源頭上預(yù)防和治理腐敗。實(shí)施清理整頓時(shí)應(yīng)遵循以下原則:一是行政事業(yè)單位要求新開(kāi)或保留原銀行賬戶，必須符合文件規(guī)定的要求，嚴(yán)格按文件要求辦理有關(guān)手續(xù)。二是允許開(kāi)設(shè)一個(gè)零余額賬戶。對(duì)以納入集中支付的單位，開(kāi)設(shè)一個(gè)零余額賬戶作為單位的基本存款賬戶，核算預(yù)算內(nèi)、外資金。三是按照政策允許設(shè)立專用賬戶。因特定用途需要對(duì)資金進(jìn)行專項(xiàng)管理和使用的，允許開(kāi)設(shè)專用存款賬戶。具體指基本建設(shè)資金，單位住房資金，單位設(shè)立黨、團(tuán)、工會(huì)、食堂以及其他需要獨(dú)立核算的專項(xiàng)資金。四是不允許設(shè)立臨時(shí)賬戶。因設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)需要發(fā)生業(yè)務(wù)收支的，應(yīng)在機(jī)構(gòu)辦公室所在行政事業(yè)單位的相關(guān)賬戶中單設(shè)賬頁(yè)核算。

2.對(duì)行政事業(yè)單位銀行賬戶實(shí)施全程監(jiān)管、責(zé)任到位。財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察和人民銀行等相關(guān)部門要形成合力，在對(duì)行政事業(yè)單位銀行賬戶實(shí)施監(jiān)管過(guò)程中，對(duì)違規(guī)開(kāi)立和使用銀行賬戶，不按規(guī)定變更、撤銷銀行賬戶或?qū)ε鷾?zhǔn)開(kāi)設(shè)、變更、撤銷的銀行賬戶不按規(guī)定報(bào)財(cái)政局審核、備案的和逾期不年檢或在年檢中漏報(bào)、瞞報(bào)銀行賬戶等違規(guī)行為，將暫停或停止對(duì)違規(guī)單位撥付財(cái)政性資金，并依法給予相關(guān)單位處罰和追究相關(guān)人員責(zé)任。

3.財(cái)政、審計(jì)、銀行等部門要密切配合，齊抓共管。預(yù)算單位銀行賬戶過(guò)多違規(guī)，主要是由于一些部門和單位受自身利益影響所致。部門和單位多頭開(kāi)戶，是為了逃避監(jiān)督，掩蓋不合法的資金收支活動(dòng)，為小團(tuán)體和個(gè)人謀取不正當(dāng)利益;一些銀行給單位多頭開(kāi)戶開(kāi)綠燈是受自身經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)和硬指標(biāo)的壓力，是為了多吸收存款。因此，解決賬戶不規(guī)范問(wèn)題，最根本的是各部門和各單位要把國(guó)家和人民的利益擺在首位，相互支持，緊密配合，共同維護(hù)中央政令統(tǒng)一和國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序。堅(jiān)決執(zhí)行國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定，未經(jīng)財(cái)政部門審核同意，銀行不得為部門和單位開(kāi)設(shè)預(yù)算外資金賬戶。關(guān)于預(yù)算資金的賬戶管理，財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政機(jī)關(guān)總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》和《銀行開(kāi)戶管理辦法》中都有具體規(guī)定。如江西省財(cái)政廳、人民銀行南昌中心支行、江西省監(jiān)察廳、江西省審計(jì)廳關(guān)于印發(fā)《江西省省級(jí)預(yù)算單位銀行賬戶管理暫辦法》的通知(贛財(cái)庫(kù)【2004】7號(hào))對(duì)預(yù)算單位開(kāi)設(shè)銀行賬戶有明確規(guī)定。這些規(guī)定，既有對(duì)預(yù)算單位的要求，也有對(duì)財(cái)政、銀行的明確規(guī)定。

(三)實(shí)行財(cái)政專項(xiàng)資金賬戶集中管理，不斷提高財(cái)政綜合控制能力

為了加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金的管理和監(jiān)督，規(guī)范財(cái)政專項(xiàng)資金的收付和核算，提高財(cái)政資金的綜合調(diào)控能力，財(cái)政系統(tǒng)應(yīng)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金賬戶實(shí)行集中管理，即將原各業(yè)務(wù)部門管理的各項(xiàng)財(cái)政專項(xiàng)資金賬戶，包括各級(jí)預(yù)算安排的各項(xiàng)財(cái)政資金賬戶，如財(cái)政扶貧專戶、預(yù)算周轉(zhuǎn)金戶等;上級(jí)財(cái)政部門撥入的財(cái)政專項(xiàng)資金的賬戶，如社保基金專戶、國(guó)債專戶、基建專戶、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金專戶等;以政府或財(cái)政部門名義設(shè)立的基金及專項(xiàng)資金專戶，如多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)專戶等。全部移交到國(guó)庫(kù)部門集中管理，各項(xiàng)財(cái)政專戶資金在保持原資金管理權(quán)、使用權(quán)不變的前提下，由國(guó)庫(kù)部門統(tǒng)一辦理資金收付業(yè)務(wù)和會(huì)計(jì)核算工作。

(四)強(qiáng)化賬戶管理過(guò)程中的內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制，確保財(cái)政、財(cái)務(wù)資金安全運(yùn)行

賬戶的日常管理，最重要的是印章管理。因此，建立內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制尤為重要，在賬戶管理過(guò)程中，財(cái)政國(guó)庫(kù)、單位財(cái)務(wù)部門應(yīng)實(shí)行公章、印鑒分別保管制度。

1.對(duì)公章、印鑒使用實(shí)行部門領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。印章的保管分別由分管該項(xiàng)業(yè)務(wù)的負(fù)責(zé)人保管。在日常業(yè)務(wù)中堅(jiān)持“誰(shuí)使用、誰(shuí)保管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，做到人離落鎖，下班入柜，不得隨意借用。印章保管人短期離崗或出差時(shí)，應(yīng)在部門負(fù)責(zé)人監(jiān)督下辦理交接手續(xù)，并登記備查，印章按規(guī)定啟用或銷毀，印模必須登記備案。

2.對(duì)印章使用的職能要明確。部門專用章，主要用于單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)往來(lái)。撥款專用章，主要用于預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外以及專戶資金的撥付。

3.落實(shí)印章保管責(zé)任。部門負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)業(yè)務(wù)印章的管理情況經(jīng)常進(jìn)行監(jiān)督、檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正，因違反印章管理制度而發(fā)生的一切后果，按規(guī)定追究有關(guān)人員的責(zé)任。通過(guò)實(shí)行公章、印鑒分別保管制度，賬戶管理的內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制逐步完善，相互牽制，財(cái)政資金安全運(yùn)行會(huì)更加有保障。

通過(guò)以上措施促進(jìn)部門建立和完善銀行賬戶管理制度，進(jìn)一步規(guī)范銀行賬戶管理工作，確保財(cái)政資金安全、有序、科學(xué)、合理運(yùn)行，提高財(cái)政資金的使用效益。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)銀行帳戶的管理監(jiān)督，有利于揭露和反映財(cái)政性資金分配、管理、使用和效益中存在的問(wèn)題，提出完善和加強(qiáng)財(cái)政性資金管理的意見(jiàn)和建議，為財(cái)政資金的有效運(yùn)行提供真實(shí)可靠的評(píng)價(jià)依據(jù)，為政府加強(qiáng)預(yù)算管理和加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督提供決策依據(jù)。使預(yù)算單位銀行帳戶真正做到在預(yù)算內(nèi)資金與預(yù)算外資金的活動(dòng)中起著結(jié)算中心和總體控制反映的作用，真正使預(yù)算單位在銀行開(kāi)設(shè)的帳戶及相應(yīng)的各種會(huì)計(jì)帳目全面地、系統(tǒng)地、連續(xù)地、記錄和反映預(yù)算執(zhí)行的情況和結(jié)果。

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