當前農村基層治理危機及其制度創新
——以政治權威與民間組織化權威的互動為視角

張金亮

(廣東水利電力職業技術學院，廣州510635)

當前農村基層治理危機及其制度創新
——以政治權威與民間組織化權威的互動為視角

張金亮

(廣東水利電力職業技術學院，廣州510635)

近年來，農村基層各方利益博弈日趨復雜化，農村社會出現了新一輪治理危機。在各種內外因素的作用下，農村政治權威的日漸消解與農村民間組織化權威的日趨興盛，構成了當前農村基層治理危機發生的兩個向度。加強農村基層政治權威與民間權威的互動，保持政治權威的正功能和向心力，同時引導和限制民間權威的負功能與離心力，農村基層社會方能步入良性治理的循環。

農村社會；基層治理；政治權威；民間組織化權威；制度創新

經濟運行方式的市場化改革和民主自治機制的運用，使得國家與農民之間的緊張關系不斷緩和，我國農村總體上保持相對穩定。但由于鄉鎮政權、農村民間組織與農民相互間關系的新調整，農村基層各方利益博弈也日趨復雜化。新世紀以來，農村社會的群體性事件不斷增多，一些農村地區甚至陷入無序狀態，導致農村社會出現了新一輪治理危機，進而可能“上升為基層民眾對國家的政治認同危機……造成新的政治合法性困境”。[1]確切地說，在各種內外因素的交叉作用下，農村政治權威的日漸消解與農村民間組織化權威的日趨興盛，構成了當前農村基層治理危機肇始的兩個向度。準確把握和理解這兩個向度，有助于我們有的放矢地進行制度創新，以化解和消弭這種危機。

一、危機肇始：農村政治權威的消退與農村民間組織化權威的再興

（一）農村基層組織體制性矛盾與農村政治治理權威的消退

自1998年《村組法》頒布實施、全國農村普遍實行村委會直選之后，我國原有基層組織體制的自身矛盾逐漸浮現，隨著村民自治的深入，矛盾也開始尖銳化。有學者甚至認為，農村基層政權(縣、鄉兩級)建設滯后，導致農村基層政權出現功能性退化，[2]由此，包括政黨權威和行政權威在內的農村基層政治治理權威不斷消退。

1.鄉鎮政權的體制性矛盾。（1）鄉鎮政權代表的國家政治權威的漸退。由于農業稅費取消后，中央的惠農措施繞過包括農村基層組織在內的現有行政層級，把財政補貼直接發到農戶，在國家還不完全具備直接治理農村社會能力的情況下，束縛了農村基層組織的手腳，其積極性受到打擊。（2）鄉鎮政權普遍地面臨財政困境并由此導致一系列問題。一是1994年分稅制使得鄉鎮現有的財權、事權與政權要求極不相稱。2006年農業稅取消后，鄉鎮財政收入日趨減少，但鄉鎮職能并沒有隨著財稅體制的改革而改變，仍是一個無所不包的全能型政府。許多鄉鎮主要靠上級財政轉移支付維持運轉，極大地制約了鄉鎮政府職能的有效發揮，導致農村基層組織無法有效應對社會危機；二是鄉鎮政權財政困境的區域性差異明顯。據于建嶸的研究，東部地區由于其經濟總體發展水平和財政收入較高，鄉鎮政權促進社會和經濟的發展能力和社會控制能力相對較強。中西部地區的許多鄉鎮財政狀況則十分困難。總體上，由于受制于財政困境、權力萎縮和配套改革措施不完善，使得農村鄉鎮基層政權的綜合改革在實踐中難以發揮應有的效應，繼而導致農村公共品供給嚴重不足，構成了農村基層治理危機發生的重要因素。

2.鄉鎮政權與村級組織的體制性矛盾。也稱鄉村矛盾，即鄉鎮政權與村的矛盾，主要是鄉鎮政權對村級組織的制度化干預及村委會自身的被動行政化和過度自治化傾向。在實踐中，從鄉鎮政權對村的影響來看，既有制度化的組織渠道，也有非制度化的人情和感情途徑。事實上在大多數地方，鄉鎮政權對村依然保持著行政領導關系，而非法律上的指導關系。由于鄉鎮管理要依托村委會去實施,村委會實際上同時承擔了自治和行政雙重職能,而現行制度安排并沒有明確區分兩者的界限。在實際運作中,當兩種職能發生矛盾時,往往是自治職能讓位于行政職能,既抑制了村自治組織的積極性,又削弱了鄉鎮行政的效能。[3]

3.村級組織的內在體制性矛盾。也稱“兩委”矛盾，即作為農村基層黨組織的村黨支部與作為村民自治組織的村委會的關系的調處問題。相關法律和政策規定黨支部在農村村級組織體系中居領導核心的地位。但無論從理論上還是實踐上看，二者的性質、功能、組織及運行方式皆不相同。在實際工作中，村黨支部的領導與村委會的自治并不容易把握，村民在行使自治權時，在具體決策等方面，也常常與黨組織的意圖相矛盾，導致村“兩委”扯皮內耗，難以形成合力，甚至造成村級組織癱瘓。

除此之外，農村基層組織自身建設的不足，如基層干部素質不高、腐敗行為屢禁不止，村民們的政治冷漠，農村社會階層的分化等也是農村基層治理危機發生的重要因素。

（二）農村民間傳統組織化治理權威的興起

在農村基層政治權威消退的同時，廣大農村基層崛起了以“四股勢力”和農村新興的協作與合作組織為代表的民間傳統組織化治理權威。

1.以農村“四股勢力”為代表的傳統治理權威再興。農村“四股勢力”是指農村的宗族家族勢力、灰色勢力、黑惡勢力和宗教邪教勢力。農村各種組織的生存與成長以及在農村治理中發揮影響，都離不開在村莊中具有特殊地位和權威的精英，他們通過民間組織開展活動，從而影響農村基層的治理狀況。（1）農村宗族家族勢力。實事求是地說，宗族家族勢力的興起對于解決村莊矛盾糾紛、協調村內關系、維持村落秩序等方面確有一定的積極意義。但其負面影響不容小覷，主要表現在：對基層政權組織選舉與人事安排的影響與滲透。一些地方宗族家族勢力甚至凌駕于農村正式組織之上，操縱民主選舉，引發群體事件；阻礙國家的大政方針在農村的貫徹落實。破壞農村法治環境，弱化了基層政權的群眾基礎，影響農村社會穩定；阻礙農村基層精神文明建設。農村宗族家族勢力的復興，使得一些封建迷信色彩的宗教活動再度盛行，農村精神文明建設出現滑坡現象。[4]（2）農村灰色勢力。農村灰色勢力是指介于正常社會與黑社會之間的社會勢力，主要由地痞、混混和刺頭等為代表，呈現地緣化、集團化的發展勢頭。農村灰色勢力隱蔽性較強，他們不像黑社會組織那樣組織紀律嚴密、分工專業，明目張膽地實施犯罪危害社會，而是游走于合法與非法的灰色地帶，大錯不犯，小錯不斷，嚴重影響著農村社會的穩定和經濟發展。（3）農村黑惡勢力。這股勢力當前在我國個別地區有所抬頭，并對農村基層組織有所滲透。有些農村基層組織弱化和對農村社會控制、動員能力下降，給農村黑惡勢力的滋生蔓延造成了可乘之機。[5]農村黑惡勢力沉渣泛起，侵蝕著農村基層組織的合法性、阻礙經濟發展、影響社會風氣以及危害基層民主建設。[6]（4）農村宗教邪教勢力。近些年來，由于農村普遍缺乏健康的內生性組織，因此導致農民的日常生活缺乏組織載體，農民信教漸成趨勢，宗教、邪教組織也得以在農村迅速擴張，以致有泛濫之勢。宗教雖不直接介入基層政權，但其對農村基層政治的影響總是或隱或現。如筆者前年在江西某地聽一位老人講現在宗教組織的傳教方式——“現在入黨還要交黨費，加入我們不但不收錢，還可以給錢（資助）”。有些邪教組織在農村明目張膽與基層政權“爭人員、爭地盤”。

2.農村新興的協作與合作組織的興起。農村新興的協作與合作組織主要概括為生產互助性組織（如農民技術協會、用水協會等）、農民維權組織、民間糾紛調解組織、維護治安組織以及農民自發組成的鄉社團體，如花會、廟會等組織。作為新時期農民利益表達和訴求組織，這些新興的農村民間組織大都游離于政治體制外，以自己特殊的方式影響著農村基層政治生態，試圖滲透和主導基層政權，潛移默化地不斷擴大在農村的影響力。[7]

隨著農民組織化進一步加強，其自身的群體力量和權威不斷增強。

二、危機消弭：培育提升農村政治權威與合理引導民間權威

由于當前農村基層政治制度化水平與政治整合能力較低，除信訪和投訴外，再無更多利益表達的制度化途徑，導致農村基層政權軟化和控制力下降，既不能有效地解決市場失靈，引導和幫助農民參與市場競爭；又因體制效率低下，行政成本高，公共服務供給不足，出現政府失靈。這都加重了農民與基層政權、市場及社會的沖突，導致基層政府的合法性受到質疑，增加了農村的不穩定因素。

（一）再造農村基層組織體系，培育提升農村政治權威

1.改革鄉鎮村治理結構，建立公共服務型和法治化政府。首先，改革和完善地方行政體制。基層組織體系再造的關鍵在于改革鄉鎮政權。目前，鄉鎮政權基本處于一種權小責大、效率低下的被動施政狀態，必須通過精簡職能，舍棄全能型政府，即只賦予鄉鎮最基本的社會事務管理職能。鄉鎮政權既不應對經濟增長負責，也不應對其自身財政狀況負責；其次，改革和完善公共財政制度。要廓清鄉鎮財權與事權的關系，建立和完善財政轉移支付制度，改革現行的自上而下的公共物品供給決策機制，調整財政和國債的支出結構，增加對于落后農村地區公共物品的轉移支付和投資力度，建立多元主體參與的農村公共物品投融資體制，真正保障農村公共物品供給，[8]最終“建立精干高效的基層行政管理體制和覆蓋城鄉的公共財政制度，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的鄉鎮行政管理體制和運行機制，提高整個社會的管理和服務水平”。[9]此外，鄉鎮治理結構和方式的改革，也是在為兩委關系的調適與村民自治的完善提供有利的政治環境。

2.理順鄉鎮政權與村級組織的關系。首先，從制度上合理劃分鄉鎮政權與村委會各自權限，使鄉鎮政權與村民自治在制度規范基礎上有機銜接。由各地根據《村組法》的原則、結合本地實踐制定出適合本地情況的實施細則，暫時緩解制度缺失的困境；其次，修改和完善《村民委員會組織法》，最好能夠制定出臺《村民自治法》，并盡早出臺《村民委員會選舉法》，對民主選舉加以立法保障和科學規定，使之走上科學化、規范化和制度化的軌道；最后，改革基層選舉制度，改變鄉鎮干部的權力來源。由于權力的來源不同以及各自的利益、立場不同，鄉鎮政府與村委會的關系難免出現緊張、沖突。如果鄉鎮政府的領導人由鄉鎮人民直接選舉產生，并由鄉鎮人民直接授權組建鄉鎮政府，就有可能從根本上化解鄉村委會矛盾。國家應借鑒村委會選舉的成功經驗，逐步推行鄉鎮長的直選和競選。

3.建立科學的兩委運行機制，理順村級組織內部的關系。要真正解決兩委沖突，就必須解決好村黨支部領導方式轉化的問題，保持兩委會各自適度的獨立性，劃出明確的權力邊界和職責范圍，從而既保證政治方向和黨支部的領導，又實現村委會在村民自治和農村發展中的作用。首先，構建村黨組織領導下的充滿活力的村民自治機制。一是村黨組織真正轉變領導方式，積極發揮政治領導作用，把著力點放在黨的路線、方針、政策的落實和思想政治工作上，而不糾纏于具體的管理事務。二是合理劃分村兩委的權限，健全相關工作制度，規范村兩委的具體職責和工作程序，推動村民自治走向法制化、程序化和規范化。三是要把實踐中創造的一些新鮮有益經驗吸納到《村組法》中，并就村民自治中的一些重要領域進行立法，特別是要重視和強化有關民主程序建設，切實維護和落實農民群眾的民主權利。其次，改變村莊二元權力結構，探索兩委共存與和諧相處的方式。在現有制度下，化解兩委矛盾，就不應該以消除其中的一方而保留另一方為目標，而要進一步把村黨組織有機地嵌入到村民自治中來，明確各組織的職責和權限，共同為實現村民自治服務。

總體上看，我國在過去傳統計劃體制下形成的黨政不分、條塊分割、事權與財權脫節等歷史問題尚未得到根本解決。因此，培育農村政治權威，應從全局的角度審視政治體制病灶，最終還要積極推進國家宏觀政治體制的改革，以期從根本上解決問題。

（二）合理引導農村民間組織化權威

積極應對農村民間組織化權威的興起，使之成為村莊治理中一種重要的、不可替代的資源。建立一種常態的依法治理模式。

1.加強和改善黨對農村基層社會的組織領導，強化基層政權建設。目前在農村“四股勢力”盛行的地區，黨的領導都有不同程度的削弱。始終堅持黨組織的領導核心地位不動搖，這是原則問題，決不能含糊。組織建設上，除了把賢能之人推選上來，還要區別對待那些在農村有“四股勢力”背景的“鄉村精英”，引導和教育具有宗族家族等小群體利益觀的“精英”，要依法嚴懲那些對抗政府、干擾農村政務的“能人”、“刺頭”及其所代表的灰色和黑惡勢力；思想建設上，通過多種形式的教育培訓，提高農村基層干部的思想素質、業務能力、領導藝術和政策水平；作風建設上，要加大對基層政權組織的官僚及腐敗的懲處，逐步削弱和消除“四股勢力”在農村的群眾基礎，增強農民對黨和政府的支持和信任。

2.加強和改善農村基層社會的精神文化建設，努力提高農民的思想道德素質和科學文化素質。農村精神文化建設滯后也是“四股勢力”興起的重要原因。為此，農村黨組織和政府在抓好政治領導與經濟建設的同時，要積極籌措資金建設農村文化娛樂場所，大力提倡內容健康、形式多樣的文化娛樂活動，爭取以先進的精神文化來充實農民的日常精神文化生活，最大限度地消除“四股勢力”的影響和控制。

3.加強和改善農村基層組織的制度化、民主化和法制化建設，嚴厲打擊“四股勢力”的非法活動。實踐中，中央政治權威的日益制度化、民主化和法制化與市、縣特別是鄉村基層政權的專制化與暴力化，二者形成了鮮明的對比。[10]“四股勢力”的興起經常與一些地方政治力量的支持密切相關，甚至“四股勢力”本身就積極參與、把持基層政權組織。為此，必須引導和限制家族勢力，依法嚴厲打擊農村灰色及黑惡勢力，并且要大力改革鄉村干部民主選舉制度，推進政務、村務公開制度的進程，強化輿論監督，提高農民的政治熱情，只有這樣才能有效維持社會的正常秩序，保障基層政權的健康穩定運行。

4.加強和改善農村基層組織的公共服務和社會保障建設，弱化“四股勢力”的社會影響。在我國農村，基層政權組織的公共服務與社會保障能力明顯不足，這也促使許多村民從“四股勢力”那里得到資源上的幫助與庇護。但是，“四股勢力”終究不能夠承擔農村現代化的組織重任。農村基層政權組織只有大力發揮社會服務功能與保障功能，才能最終使“四股勢力”淡出農村的社會政治生活。

必須指出的是，應對當前農村基層治理危機，實現農村基層治理的轉型，不僅要有“堵”的策略，還應該更加注重“疏”的策略。即，政府應大力扶持各種民間組織發展，突破原有的組織設計框架，建立具有新的不同功能和形式的農民社團組織，尤其是農村經濟合作組織和農會等農民利益代表組織，以提高農民的組織化程度。與此同時，建立和完善鄉鎮政府與農村民間組織的民主合作機制，完善相關制度，合理引導這些組織的社會動員能力，為農村治理提供組織性資源（于建嶸，2008），真正做到能夠“以變應變”。

三、結語：加強農村基層政治權威與民間組織化權威的互動

我們必須看到，在由傳統社會邁向現代社會的過程中，伴隨著農村社會的分化以及利益和價值的多元化、鄉鎮政府的職能轉變和機構調整，農村原有的社會控制體系也趨向弱化和松散。農村基層政治權威的不斷退卻和農村民間組織化權威不斷前進，構成了一幅清晰的當前農村基層治理的盛世危圖。

在農村社會治理權威體系建設中，政治權威與民間權威是主導與輔助的關系。政治權威主導著農村社會的利益整合、政治信任的重建和政治秩序的維護，是協調農村復雜矛盾關系的前提和保障。民間權威與農村日常生活、風俗習慣相聯系，更為直接地反映著政治權威的走向，是農村基層治理的必要補充。

在農村基層治理中，農村基層政權與民間組織還要積極開展多種制度性合作，重建和加強政治權威，保持政治權威正功能和向心力，同時引導和限制民間權威負功能與離心力。通過政治權威的引導和幫助，同時有效結合民間權威資源，不斷促進民間權威由民間自發的無組織形式向民間自發的有組織的方向變遷，形成具有較高法治意識和參政議政能力的成熟的公民社會，[11]是鞏固農村政治權威的有效措施。

總之，政治權威與民間權威之間的角逐，給農村基層治理以深刻影響。現在要解決的關鍵問題是如何改造農村政治結構與權威形態，以適應民間組織化權威崛起后鄉村治理現實，使農村政治權威在新的基礎上重新獲致合法性并轉換成具有現代化導向的政治核心，如此，農村基層社會方能步入新一輪良性治理的循環。

[1]趙曉峰.稅改前后農村治理性危機的演變邏輯[J].天津行政學院學報，2009，（3）.

[2]于建嶸.農民有組織抗爭及其政治風險[J].戰略與管理,2003，（3）.

[3]柳亮.鄉鎮政府在鄉村治理中的角色沖突與轉換[J].襄樊學院學報,2008，（12）.

[4]丁耀.論農村家族勢力的復興與基層政權組織建設[J].湖北行政學院學報,2002，（6）.

[5]劉朝捷，李琪瑋.當前個別農村黑惡勢力滋生蔓延成因探析[J].黨政干部學刊，2010，（3）.

[6]吳記峰，任中平.論黑惡勢力對我國農村村民自治的危害[J].長沙大學學報,2011，（1）.

[7]歐三任.民間組織繁榮背后的農村政治危機及其治理[J].重慶教育學院學報,2010，（4）.

[8]余華林，凌學武.我國鄉村治理中的多元矛盾分析[J].理論界,2006，（7）.

[9]溫家寶.鞏固稅費改革成果積極穩妥推進農村綜合改革[N].人民日報,2005-06-08（01）.

[10]史云貴.國家與社會的博弈：傳統權威走向現代權威的政治學分析[J].四川大學學報(哲學社會科學版),2006，（4）.

[11]殷瓊.轉型期傳統權威在鄉村社會治理中的地位[J].山

西財經大學學報,2010，（1）.

F320

A

1002-7408（2012）04-0024-03

張金亮（1978-），男，山東安丘人，廣東水利電力職業技術學院講師，研究方向：鄉村政治。

[責任編輯：孫巍]