新時(shí)期我國(guó)基層農(nóng)村公共產(chǎn)品信貸風(fēng)險(xiǎn)及其防范研究

高雄偉，王偉光

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院哲學(xué)研究所，北京100732)

新時(shí)期我國(guó)基層農(nóng)村公共產(chǎn)品信貸風(fēng)險(xiǎn)及其防范研究

高雄偉，王偉光

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院哲學(xué)研究所，北京100732)

文章基于對(duì)我國(guó)基層農(nóng)村公共產(chǎn)品信貸風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在特征、體制缺陷的實(shí)證分析，提出了加強(qiáng)財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品投資支持、加速農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范流程的政策思路和建議：農(nóng)村公共產(chǎn)品信貸風(fēng)險(xiǎn)防范的先決條件是保障資金到位；農(nóng)村公共產(chǎn)品信貸風(fēng)險(xiǎn)防范的基礎(chǔ)條件是保障民生需求；農(nóng)村公共產(chǎn)品信貸風(fēng)險(xiǎn)防范的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是保障信用和諧。

農(nóng)村公共產(chǎn)品；縣域金融；信貸風(fēng)險(xiǎn)；政府信用；民生保障

2012年中央一號(hào)文件指出，要持續(xù)加大“三農(nóng)”財(cái)政支出，改善農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新條件，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。農(nóng)村公共產(chǎn)品是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，改善農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新條件，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，首先必須優(yōu)化農(nóng)村公共產(chǎn)品，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的質(zhì)量和服務(wù)水平。由于農(nóng)村公共產(chǎn)品處于國(guó)家、集體、個(gè)人的中間地段或者說是共同領(lǐng)域的特性，投資風(fēng)險(xiǎn)極大，風(fēng)險(xiǎn)問題處理好了，既利國(guó)又利民；處理不當(dāng)，既損害國(guó)家利益，又損害群眾利益。近年來，在新農(nóng)村建設(shè)過程中，縣級(jí)政府以下的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等基層農(nóng)村公共產(chǎn)品一直是制約縣域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，光靠國(guó)家財(cái)政資金支持還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在自身資金不足的情況下，形成了對(duì)縣域金融信貸資金的大量需求，但在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，相當(dāng)部分項(xiàng)目都不能直接形成還款來源，造成了大量的國(guó)家利益、集體利益和個(gè)人利益的尖銳矛盾。在國(guó)家財(cái)政支持力度加大的政策背景下，如何選擇共同盈利的信貸支持模式，成為基層政府和縣域金融機(jī)構(gòu)的重要研究課題。

一、新時(shí)期基層農(nóng)村公共產(chǎn)品信貸風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在特征

農(nóng)村公共產(chǎn)品是廣泛分布在農(nóng)村地區(qū)的能夠同時(shí)被多人共同消費(fèi)和使用的產(chǎn)品，包括純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品兩類：純公共產(chǎn)品主要是農(nóng)村公共設(shè)施、公共事業(yè)和公共福利的公共產(chǎn)品；準(zhǔn)公共產(chǎn)品主要是農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村科技文化等。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)時(shí)期，我國(guó)政府財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給都做出了巨大的貢獻(xiàn)。但由于財(cái)力有限，基層農(nóng)村大量的需求無法實(shí)現(xiàn)滿足。因此，除國(guó)家財(cái)政撥款外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織、村組織或村民自籌、銀行信貸和社會(huì)力量支持等途徑成為融資的重要方式。在新農(nóng)村建設(shè)中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為考核縣域經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)硬指標(biāo)，縣級(jí)政府在依靠中央和省級(jí)財(cái)政下?lián)芰康幕A(chǔ)上，除了充分動(dòng)員集資的途徑以外，基本上是通過以政府出面的方式（或承包給個(gè)人）向縣域金融機(jī)構(gòu)貸款。這種地方政府背景下的貸款模式已成為基層農(nóng)村公共產(chǎn)品融資的主要方式，成為農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)的主渠道。但在用于農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)的貸款中，無論是縣級(jí)政府貸款、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貸款，還是村組集體貸款或承包給個(gè)人貸款，都隱含著極大的信貸風(fēng)險(xiǎn)。其內(nèi)在的風(fēng)險(xiǎn)特征主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.貸款主體的模糊性。目前，農(nóng)村公共產(chǎn)品主要散布在城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落，貸款承載的主體（借款人）大體上有三種：一是縣城公共產(chǎn)品的貸款主體，現(xiàn)在最流行的是政府組建投資公司，由投資公司出面向銀行貸款，縣級(jí)政府用財(cái)政收入償還貸款本金和利息；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品的貸款主體，由鄉(xiāng)政府承包給開發(fā)商，開發(fā)商向銀行貸款，建成后鄉(xiāng)政府給付開發(fā)商合同款；三是村落公共產(chǎn)品的貸款主體，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府承諾給錢，村委會(huì)將項(xiàng)目承包給開發(fā)商（或村委會(huì)沒有通過鄉(xiāng)政府自主建設(shè)），開發(fā)商向銀行貸款，建成后由村委會(huì)向開發(fā)商給付合同款。這三種貸款人都不是公共產(chǎn)品的直接貸款主體，貸款主體看似分明，實(shí)際模糊不清。第一種貸款主體，涉及到縣政府、城投公司和開發(fā)商三個(gè)，縣城涉農(nóng)的公共產(chǎn)品，由城投公司或政府出面承包給開發(fā)商，開發(fā)商、城投公司和政府三者承擔(dān)了銀行貸款，政府是最后的買單人，債務(wù)鏈條是銀行追開發(fā)商（或城投），開發(fā)商追項(xiàng)目人、街道辦或縣政府；第二種貸款主體，涉及到鄉(xiāng)政府、項(xiàng)目主人（比如校方）和開發(fā)商三個(gè)，債務(wù)鏈條變作銀行追開發(fā)商，開發(fā)商追鄉(xiāng)政府、項(xiàng)目主人進(jìn)而追縣政府；第三種貸款主體，涉及到村委會(huì)、項(xiàng)目主人和開發(fā)商三個(gè)，債務(wù)鏈條變作銀行追開發(fā)商，開發(fā)商追村委會(huì)、村委會(huì)又找鄉(xiāng)政府。債務(wù)推來推去，責(zé)任沒人承擔(dān)。

2.貸款客體的公益性。農(nóng)村公共產(chǎn)品的自身特征是：在農(nóng)村地域范圍內(nèi)，供給范圍不同的農(nóng)村居民消費(fèi)，在消費(fèi)和受益上具有鮮明的非排他性和公益性。這種特征決定了農(nóng)村公共產(chǎn)品貸款不具直接營(yíng)利性的特點(diǎn)，針對(duì)的項(xiàng)目就是公益性項(xiàng)目。從理論上講，在農(nóng)村地域范圍內(nèi)的公共工程、公共教育、醫(yī)療保障、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品，應(yīng)該依靠政府力量供給，但在實(shí)踐中，由于它的公益性特點(diǎn)，基層政府一般不愿意投資，即使有政策，下級(jí)政府一般觀望上級(jí)政府的財(cái)政撥款來解決，被動(dòng)地投入，而不是積極主動(dòng)地供給，縱然中央財(cái)政撥款到位，地方財(cái)政配套部分也不一定能夠到位。在基層，一個(gè)公共產(chǎn)品，資金往往劃為三部分：中央財(cái)政下?lián)懿糠郑胤秸涮撞糠郑鶎幼曰I部分。一般情況是，政府委托項(xiàng)目開發(fā)商先上馬建設(shè)，然后等待中央財(cái)政、地方財(cái)政和鄉(xiāng)村自籌的部分到位。中央財(cái)政到位后，地方配套有的姍姍來遲，有的根本不到位或者不完全到位，這就落在了基層自籌的肩上，在自籌非常困難的情況下，建設(shè)資金形成了很大的漏洞，開發(fā)商在承包之后往往叫苦連天。對(duì)基層農(nóng)村公共產(chǎn)品項(xiàng)目而言，開發(fā)商實(shí)際變成了承建者或承包人，他們最后得到的實(shí)質(zhì)上是勞務(wù)費(fèi)而不是開發(fā)收益，它不同于商品房，因?yàn)轫?xiàng)目本身大都無利可贏。

3.貸款使用的脆弱性。農(nóng)村公共產(chǎn)品貸款以銀行為中心的信貸資金運(yùn)動(dòng)過程表現(xiàn)為“兩重支付與兩重歸流”的運(yùn)動(dòng)：貸款發(fā)放給開發(fā)商實(shí)現(xiàn)第一重支付，開發(fā)商購買生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)第二重支付；開發(fā)商銷售產(chǎn)品（交付產(chǎn)品變現(xiàn)現(xiàn)金）實(shí)現(xiàn)第一重歸流，開發(fā)商歸還銀行貸款實(shí)現(xiàn)第二重歸流。基層農(nóng)村公共產(chǎn)品項(xiàng)目，開發(fā)商在承建之前和政府往往有言在先，即自己先貸款墊支，政府資金到位后分次返還或項(xiàng)目建好后一次返還開發(fā)商的合同款，但這一承諾往往難以兌現(xiàn)，這就致使信貸資金在第一重歸流途中就斷裂，到不了第二重歸流。也就是說，開發(fā)商把錢花了后卻收不回所花的錢了。筆者在深入某縣的調(diào)研中，從村民蒲某和其他村民口中了解到，蒲某與鄉(xiāng)政府簽訂了修建該鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)教學(xué)樓的承包合同，按照合同，教學(xué)樓竣工驗(yàn)收后，鄉(xiāng)政府一次性付清修樓款。但教學(xué)樓竣工驗(yàn)收后，工程價(jià)款分文未付。蒲某多次索要未果，遂于開學(xué)之際，當(dāng)著學(xué)生的面，淚流滿面地將校門鎖住，每鎖一次鄉(xiāng)政府給一部分款項(xiàng)，由于蒲某欠農(nóng)民工工錢及材料費(fèi)、信用社和民間貸款本息數(shù)額較大，只得東躲西藏不敢回家。這類案例在基層并不鮮見，開發(fā)商使用貸款和政府給付開發(fā)商墊支款不能同向?qū)Φ龋撮_發(fā)商貸款制作的產(chǎn)品無法變現(xiàn)，信貸資金第一重歸流無法實(shí)現(xiàn)，說明基層農(nóng)村公共產(chǎn)品在貸款的使用上非常脆弱。

4.貸款償還的扯皮性。在社會(huì)調(diào)研中，我們從某縣2010年通村公路建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃來看，全縣計(jì)劃建設(shè)94條混凝土通村公路，連接（含經(jīng)過）124個(gè)行政村，建設(shè)里程227.64公里。總投資4，154.6萬元，其中國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼3，557.1萬元，缺口597.5萬元需要自籌，自籌的基本辦法是地方政府向縣域金融機(jī)構(gòu)貸款，用地方財(cái)政收入償還貸款本金和利息。這里隱含的風(fēng)險(xiǎn)是政府能否積聚足夠的財(cái)政收入按期歸還貸款，政府的信譽(yù)到底能不能落實(shí)，如果財(cái)政收入歷年陳欠，入不敷出，加之地方政府要員頻繁流動(dòng)，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)新官不理舊賬等等。公共產(chǎn)品的公用性質(zhì)決定了公共產(chǎn)品消費(fèi)的非排他性和供給的非排他性之間的矛盾，簡(jiǎn)單地說，就是人人都想享用，但誰也不想去修建。事情是好事情，但沒人出錢。筆者了解到這樣一個(gè)案例：地處窮鄉(xiāng)僻壤的某縣某村，響應(yīng)上級(jí)精神，老書記組織改造修建了一條生產(chǎn)性道路，為付清拖欠工程款，村組織向信用社貸款3，000元予以支付。貸款到期后，由于村子困難，拖欠了5年，在信用社不斷上門催收的壓力下，老書記和新任村支書二人分?jǐn)傔€清了拖欠本利合計(jì)共9，000余元。老支書為償還信用社貸款向個(gè)人高息貸款5，000元，幾年后本利舉債達(dá)1萬余元，老支書找到鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府推到縣上，跑到縣上要，縣上說讓鄉(xiāng)里解決，就這樣來回踢皮球。

二、基層農(nóng)村公共產(chǎn)品信貸風(fēng)險(xiǎn)的體制缺陷

我國(guó)基層農(nóng)村公共產(chǎn)品的信貸風(fēng)險(xiǎn)，從總體上來看是體制的原因。

1.農(nóng)村公共產(chǎn)品基層集體經(jīng)濟(jì)組織貸款缺乏抗風(fēng)險(xiǎn)保障條件。以鄉(xiāng)村行政組織出面的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織貸款，其中很大一部分實(shí)際上被用于解決農(nóng)業(yè)基本建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款和鄉(xiāng)村組的債務(wù)負(fù)擔(dān)。由于公共產(chǎn)品的集體使用屬性，在財(cái)政吃緊或經(jīng)費(fèi)稀缺的縣鄉(xiāng)村，能夠以各種名義從縣域金融機(jī)構(gòu)貸出款來，成為解決燃眉之急和現(xiàn)實(shí)問題的重要途徑。從對(duì)陜西省某縣的三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社的實(shí)地調(diào)研來看，集體經(jīng)濟(jì)組織貸款被村組用于公共產(chǎn)品建設(shè)的貸款大都形成呆賬。雖然經(jīng)過信用社的清收，但還款的可能性很小，根本原因是還款的主體不明確，沒有確切的借款人。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織貸款的最后還款人往往落到了村委會(huì)或村支書個(gè)人的身上。而無論是拿村組集體收入還貸，村組到鄉(xiāng)政府請(qǐng)求兌現(xiàn)鄉(xiāng)政府最初的承諾，還是承包商手持合同到處要賬，都顯得十分乏力。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品政府轉(zhuǎn)移建設(shè)還款缺乏誠信，形成“政府性陷阱”。農(nóng)村公共產(chǎn)品的轉(zhuǎn)移承包建設(shè)雖然有地方政府信誓旦旦的保證，但大量舉債建設(shè)，造成沉重包袱，有的地方政府連年出現(xiàn)財(cái)政赤字，發(fā)工資都困難，但為了完成上級(jí)政府年度任務(wù)考核，不顧自身實(shí)際而盲目行之，歸還貸款即使心有余也力不足。盲目借貸，根本未考慮貸款后果，這實(shí)際上對(duì)承建商和銀行來說形成了“政府性陷阱”。特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)以農(nóng)業(yè)為主的縣域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，稅收弱小，財(cái)政困難，加之對(duì)體制和認(rèn)識(shí)上的偏差及社會(huì)信用環(huán)境的整體惡化，地方政府的信用危機(jī)愈演愈烈，其集中體現(xiàn)在對(duì)群眾說話的不算數(shù)上。簽了的合同不算數(shù)，答應(yīng)給農(nóng)戶兌現(xiàn)的錢不兌現(xiàn)，說了不收取農(nóng)民的費(fèi)照樣收。政府行為不具穩(wěn)定性和連續(xù)性，一屆政府一屆事，官員調(diào)換頻繁，新官不理舊官事。部分地方官員責(zé)任心不強(qiáng)，道德觀念淡薄，私欲膨脹，投機(jī)取巧，貪圖私利，暗中操作，喪失了人民公仆的理念和全心全意為人民服務(wù)的修養(yǎng)。最初的政府出面貸款，政府擔(dān)保貸款，政府答應(yīng)還款，實(shí)際上最后變成了政府無法還款或故意不還款的“陷阱”。

3.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在著政策性誤導(dǎo)和制度性擠壓。政策傳遞的誤導(dǎo)性往往導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品項(xiàng)目一哄而上，總量無法控制。比如，全國(guó)基本普及九年義務(wù)教育和全國(guó)基本掃除文盲是我國(guó)20世紀(jì)90年代教育改革和發(fā)展中提出的提高民族素質(zhì)的基本工程。“普六”、“普九”的主要目標(biāo)是提高中小學(xué)入學(xué)率，減少輟學(xué)率，減少青壯年文盲。其根本宗旨是提高全民的素質(zhì)教育，而不是單純的改善教育設(shè)施。但一股風(fēng)在地方上刮起來造成了盲目效仿，長(zhǎng)期積聚的改造校舍的愿望在多年不遇的國(guó)家新政策的執(zhí)行中迸發(fā)，遂一哄而上，形成了把普及教育的重點(diǎn)放在改善教育設(shè)施和工程的上馬上的誤導(dǎo)。造成項(xiàng)目遍地開花、混亂或無法控制的后果，數(shù)以億計(jì)的拖欠工程款及教職工工資最后不得不由中央政府和省級(jí)政府督促買單。與此同時(shí)，上級(jí)政府宏觀逐年升級(jí)的目標(biāo)考核制度導(dǎo)致基層政權(quán)失去自我決策發(fā)展的基礎(chǔ)，一方面整體負(fù)債無法克制，另一方面根本無暇顧及農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入，公益項(xiàng)目投資被利益項(xiàng)目投資所擠占，成為邊緣性項(xiàng)目。由于上級(jí)政府宏觀預(yù)測(cè)不夠科學(xué)，考核制度一刀切，目標(biāo)責(zé)任制成為地方政府的硬指標(biāo)，造成了呼應(yīng)完成目標(biāo)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字逐年提升。上級(jí)政府不能從國(guó)家支持力度和地方特色自身“量體定做”、合理計(jì)劃，地方政府為了迎合上級(jí)任務(wù)不能進(jìn)行科學(xué)合理的項(xiàng)目可行性研究，不能根據(jù)本地自身實(shí)際需要定項(xiàng)目，沒有根據(jù)縣鄉(xiāng)政府財(cái)力進(jìn)行項(xiàng)目投資，而是盲目上項(xiàng)目，虛假上項(xiàng)目，甚至以拖欠工程款的方式匆匆上項(xiàng)目。這種為了完成年度目標(biāo)責(zé)任考核的“迎合性投資”，上大項(xiàng)目，引大項(xiàng)目，“先上馬后投資”的盲目決策，造成了假大空的工作習(xí)氣，不僅降低了項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，浪費(fèi)了寶貴的財(cái)政資源、地方優(yōu)勢(shì)資源、人力資源，而且使長(zhǎng)期積累的債務(wù)和新舉債務(wù)處于混亂和失控狀態(tài)。農(nóng)村公共產(chǎn)品只得由弱勢(shì)組織或群體投資建設(shè)，導(dǎo)致了貸款難、還款更難的結(jié)局。

4.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的使用缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督制約機(jī)制。如前所述，蒲某承建教學(xué)樓的案例，在進(jìn)一步的調(diào)查中，我們了解到，鄉(xiāng)政府不僅收取了省財(cái)政撥款、縣撥教育基金，而且在全鄉(xiāng)按人均收取了教育附加費(fèi)、孩子攤派費(fèi)和社會(huì)集資款，這些錢遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了蒲某的建校工程款，但就是以財(cái)政困難、教師無法發(fā)工資等種種借口不予兌現(xiàn)。這說明政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品資金的使用和管理上存在著巨大的漏洞。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府本身財(cái)政困難，陳賬壓力大，而在執(zhí)行國(guó)家政策時(shí)又往往走樣，不能真正地從長(zhǎng)遠(yuǎn)或戰(zhàn)略的角度考慮問題，不愿從軟件上投資，注重立竿見影的形象工程，急功近利，隨意決策，貪圖政績(jī)，濫用職權(quán)。在建設(shè)上也不能切合實(shí)際、有計(jì)劃地、合理地安排運(yùn)用人、財(cái)、物，以為在國(guó)家政策堅(jiān)強(qiáng)后盾的支持下，就可以放手?jǐn)U建，大力發(fā)展，并借故亂投資，亂貸款。在資金使用上又監(jiān)管不力，亂挪用，亂揮霍。貸款償還問題形成后束手無策，互相推諉，既不能認(rèn)真對(duì)待，又不能合理解決。對(duì)頻繁調(diào)動(dòng)的直接負(fù)責(zé)官員更沒有責(zé)任追究和制度約束，造成無人負(fù)責(zé)、無人貫徹始終的鏈條中斷和腐敗逍遙。此外，由于地方政府負(fù)債被中央政府嚴(yán)格禁止，而政府貸款游離于現(xiàn)行財(cái)政體系之外，中央政府對(duì)地方政府有關(guān)情況并不掌握，同時(shí)由于相關(guān)部門的多頭負(fù)債，地方政府有時(shí)對(duì)自身的負(fù)債情況也不清楚，負(fù)債形式除了銀行貸款，還有各種資金信托、往來款拖欠等，負(fù)債總量難以控制。總之，由于體制上的原因，基層農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的被挪用，直接導(dǎo)致了信貸風(fēng)險(xiǎn)。

三、基層農(nóng)村公共產(chǎn)品信貸風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

基層農(nóng)村公共產(chǎn)品供給要以財(cái)政為主，其不足的部分可以實(shí)行產(chǎn)業(yè)支撐、社會(huì)籌措、信貸扶持等方式，但必須有一套嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)防范流程。

1.農(nóng)村公共產(chǎn)品信貸風(fēng)險(xiǎn)防范的先決條件是保障資金到位。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的一切資金都必須用足、用活、用好。首先，中央財(cái)政撥款不得挪用。2004年以來，中央一號(hào)文件連續(xù)以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民為主題，強(qiáng)調(diào)“三農(nóng)”問題在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期“重中之重”的地位。伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)又好又快發(fā)展的大環(huán)境，中央對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的財(cái)政撥款越來越多，這為我國(guó)基層農(nóng)村特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的發(fā)展帶來了千載難逢的好機(jī)遇。中央財(cái)政下?lián)芎螅胤秸欢ㄒ米阌没顚ｍ?xiàng)資金。地方政府在收到款項(xiàng)之后，必須及時(shí)劃撥到具體項(xiàng)目，絕不能挪做它用，更不能高高掛起，必須暢流到位。因?yàn)橹醒氲倪@部分資金往往是基層農(nóng)村公共產(chǎn)品供給最基本的保障，成為搭建一個(gè)公共產(chǎn)品平臺(tái)的基礎(chǔ)。其次，地方配套資金必須到位。對(duì)上級(jí)要求地方配套的資金，地方政府絕不能拖延，如果地方政府不積極支持，不配合中央財(cái)政，不僅影響到中央財(cái)政撥款的效益，而且會(huì)使在建項(xiàng)目無法繼續(xù)有效地運(yùn)作，形成半拉子工程或群體性事件，影響到社會(huì)和諧。第三，企業(yè)集資、社會(huì)集資、個(gè)人集資及其各種贊助籌款必須專款專用，是哪個(gè)項(xiàng)目的錢就用在哪個(gè)項(xiàng)目上，不得擠占挪用，這方面必須有制度的約束。第四，地方政府要建立基層農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急補(bǔ)償儲(chǔ)備。將歷年財(cái)政收入剔出少部分，建立基層農(nóng)村公共產(chǎn)品供給風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急補(bǔ)償儲(chǔ)備庫，專用于資金突發(fā)斷鏈或基層貧困村組公共產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急保障性補(bǔ)償。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品信貸風(fēng)險(xiǎn)防范的基礎(chǔ)條件是保障民生需求。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給要切實(shí)從農(nóng)村的真正需求或迫切需要出發(fā)。首先，基層政府要有計(jì)劃地通盤考慮，真正從民生出發(fā)，關(guān)注民生所需，而不是為完成上級(jí)年度考核任務(wù)應(yīng)付差事，這是最基本的出發(fā)點(diǎn)。縣級(jí)政府在制定年度計(jì)劃前，首先要征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要征求各村莊意見，要層層征求，形成匯總。縣級(jí)政府計(jì)劃部門要在充分考察調(diào)研的基礎(chǔ)上形成年度供給計(jì)劃。既要科學(xué)合理地做好總體安排，又要能夠善于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和優(yōu)先滿足貧困鄉(xiāng)村農(nóng)民群眾的迫切需求。新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)村公共產(chǎn)品需求很多，缺口很大，不能因個(gè)別項(xiàng)目好就一概而論，多多益善，也不能因?yàn)橛械泥l(xiāng)鎮(zhèn)和村莊偏遠(yuǎn)、貧困而不加考慮，不愿供給。既要追求少而精，精而好，不撒胡椒面，注重實(shí)際效果，又要從實(shí)際出發(fā)關(guān)心弱勢(shì)村落群眾的生存和生活利益，扶急扶貧，真供給，供急需。特別對(duì)同類項(xiàng)目，要嚴(yán)格審查，制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行總量控制，堅(jiān)決杜絕一哄而上、總量膨脹、負(fù)債過重造成的財(cái)政無法歸還貸款債務(wù)的惡果。第二，銀行對(duì)公共產(chǎn)品貸款的對(duì)象、金額和期限，在財(cái)政資金到位的基礎(chǔ)上，要多方調(diào)研、審查和風(fēng)險(xiǎn)度量。貸款要扶優(yōu)限劣，扶真扶窮。要加強(qiáng)貸款的期限管理，從短期貸款為主，轉(zhuǎn)向中長(zhǎng)期貸款，甚至超長(zhǎng)期貸款為主，切合農(nóng)村公共產(chǎn)品收益期較長(zhǎng)的特點(diǎn)，避免地方政府的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，要加強(qiáng)貸款的保證措施，設(shè)立償債基金，加強(qiáng)擔(dān)保抵押，保證第二還款來源。第三，構(gòu)造農(nóng)村公共產(chǎn)品貸款的銀團(tuán)貸款方式。縣域金融機(jī)構(gòu)分開承擔(dān)一部分貸款，這樣便于增加縣域金融機(jī)構(gòu)與地方政府的談判力量，便于增強(qiáng)縣域金融機(jī)構(gòu)間的信息溝通和交流，有利于建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的分?jǐn)倷C(jī)制。

3.農(nóng)村公共產(chǎn)品信貸風(fēng)險(xiǎn)防范的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是保障信用和諧。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給能否順利實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵是信用問題。首先，要營(yíng)造良好的政府信用。農(nóng)村公共產(chǎn)品貸款的“政府性陷阱”是信貸風(fēng)險(xiǎn)的主要成因，因此，必須著力解決政府信用問題，提高政府的信譽(yù)。一個(gè)地方建設(shè)和諧的信用環(huán)境至關(guān)重要，是首要問題。如果地方政府不講信用，樹了一個(gè)黑臉招牌，給老百姓說的話不算數(shù)，給老百姓承諾的事不理會(huì)，和老百姓簽訂的協(xié)議置若罔聞，極易造成惡劣的政風(fēng)民風(fēng)，造成惡劣的信用環(huán)境，從而造成信用鏈條脆弱，到處斷裂，群體上訪，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)動(dòng)蕩不安。因此，要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)守信用的政府，給老百姓辦事的政府，一個(gè)高效、廉潔、誠信的政府，把全心全意為人民服務(wù)作為一切行為的根本，建設(shè)政府誠信機(jī)制。第二，要建立轉(zhuǎn)移建設(shè)資金的償還機(jī)制。縣鄉(xiāng)政府對(duì)公共產(chǎn)品欠款怎么還，何時(shí)還，拿什么還，不能用口說，要有制度。縣鄉(xiāng)政府、縣域金融機(jī)構(gòu)、公共產(chǎn)品承建者要搭建聯(lián)誼交流平臺(tái)，共同研究，要結(jié)合當(dāng)?shù)刎?cái)政和貸款類別的實(shí)際，量身設(shè)計(jì)、訂做不同公共產(chǎn)品的不同信貸產(chǎn)品、靈活還款方式和靈活的利息政策。比如，對(duì)于貧困村小型公共產(chǎn)品貸款，考慮到農(nóng)民現(xiàn)實(shí)需要和還款能力，靈活變通信貸方式，在農(nóng)民逐步擴(kuò)大再生產(chǎn)、不斷積累的過程中，分步歸還貸款本息、延長(zhǎng)貸款期限或者采取必要的減免貸款利息等辦法。政府要積極守信，及時(shí)兌付，財(cái)政撥款優(yōu)先用于支付，集資款專用。第三，要建立農(nóng)村公共產(chǎn)品資金使用的監(jiān)督制約機(jī)制。專用資金的使用要嚴(yán)格監(jiān)督，誰管理，誰監(jiān)督，誰使用，都要有嚴(yán)格的辦事程序和操作規(guī)程，包括嚴(yán)格的獎(jiǎng)罰制度。資金要逐人、逐級(jí)、逐筆夯實(shí)到位，做到每一步都有檔案記載，有制度規(guī)范，有責(zé)任落實(shí)，哪個(gè)關(guān)節(jié)出的問題都能夠有人可找，有據(jù)可查，有制度可處理。第四，要加強(qiáng)官員離任審計(jì)制度。實(shí)施責(zé)任終身制，徹底清除“官走事了”的惡習(xí)以及新官不理舊賬的觀念，鏟除貪污、挪用、亂花專用資金的腐敗毒瘤。努力把財(cái)政的錢用在刀刃上，把老百姓抵墊的錢還給老百姓，這樣才能使老百姓及時(shí)歸還銀行貸款，實(shí)現(xiàn)信用資金鏈暢通，從而有效地兌現(xiàn)政府信用，實(shí)現(xiàn)銀行信用和個(gè)人信用的和諧，建立全社會(huì)和諧的信用環(huán)境。

4.陜西省佳縣宋家山村通村公路自救式貸款修建模式介紹。陜西省佳縣宋家山村位于縣城西南38公里的黃土高坡腰帶。這里是典型的紅棗生產(chǎn)基地，樹種好，產(chǎn)值高。多年來制約農(nóng)民增收的瓶頸因素主要是交通問題。一個(gè)是村莊到主要生產(chǎn)基地的生產(chǎn)性道路非常惡劣，條件艱苦，另一個(gè)是距鄉(xiāng)政府10公里的村民出行山路被稱為“天路”，車輛不能行走，事故頻發(fā)。由于生產(chǎn)道路和通村道路很差，果品運(yùn)輸困難，棗農(nóng)在議價(jià)上處于劣勢(shì)。當(dāng)?shù)刎?cái)政吃緊，沒有足夠的資金彌補(bǔ)省撥款缺口，眼巴巴看著產(chǎn)品變現(xiàn)力低毫無辦法，縣域金融機(jī)構(gòu)不愿意支持。但新農(nóng)村建設(shè)又是地方政府的一項(xiàng)硬指標(biāo)，不能回避。而農(nóng)戶集資又出現(xiàn)“貧戶出不起，富戶不敢出”的矛盾。在這種情況下，縣域金融機(jī)構(gòu)經(jīng)過評(píng)估，與村組織和村民協(xié)商，采取農(nóng)戶聯(lián)保貸款的方式。由全部農(nóng)戶整體向縣域金融機(jī)構(gòu)貸款修路，農(nóng)戶在棗果出售后還款。特別困難的農(nóng)戶由聯(lián)保戶負(fù)責(zé)還款。這種方式可以解決修路集資款無法收齊、道路無法開工的問題。生產(chǎn)道路和通城道路引線修通后，果商可以直接到農(nóng)戶門上收購。平均每斤紅棗收購價(jià)提高0.3元左右，而且及時(shí)銷售減少了紅棗損失成本，效益大增。在此基礎(chǔ)上還可以帶動(dòng)其他農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)效益，減少農(nóng)民生產(chǎn)和生活成本，增加有效積累。比如，大米在鎮(zhèn)上每袋賣56元，到宋家山村為60元，通村后村民日常米面消費(fèi)可減少4元，有利于增收致富。這種特困地區(qū)農(nóng)民“自救式”貸款解決農(nóng)村公共產(chǎn)品資金缺口的模式很值得推廣。

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1002-7408（2012）04-0061-04

高雄偉（1973－），男，陜西綏德人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院博士后，研究方向：馬克思主義哲學(xué)；王偉光（1950－），男，山東海陽人，博士生導(dǎo)師，中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)候補(bǔ)委員，馬克思主義理論研究和建設(shè)首席專家，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)，研究方向：馬克思主義哲學(xué)和馬克思主義基本理論。

［責(zé)任編輯：黎峰］