新時期我國基層農村公共產品信貸風險及其防范研究

高雄偉，王偉光

(中國社會科學院哲學研究所，北京100732)

新時期我國基層農村公共產品信貸風險及其防范研究

高雄偉，王偉光

(中國社會科學院哲學研究所，北京100732)

文章基于對我國基層農村公共產品信貸風險的內在特征、體制缺陷的實證分析，提出了加強財政對農村公共產品投資支持、加速農業和農村發展、構建風險防范流程的政策思路和建議：農村公共產品信貸風險防范的先決條件是保障資金到位；農村公共產品信貸風險防范的基礎條件是保障民生需求；農村公共產品信貸風險防范的關鍵環節是保障信用和諧。

農村公共產品；縣域金融；信貸風險；政府信用；民生保障

2012年中央一號文件指出，要持續加大“三農”財政支出，改善農業科技創新條件，實現農業持續穩定發展。農村公共產品是農業現代化建設的基礎，改善農業科技創新條件，實現農業持續穩定發展，首先必須優化農村公共產品，提高農村公共產品的質量和服務水平。由于農村公共產品處于國家、集體、個人的中間地段或者說是共同領域的特性，投資風險極大，風險問題處理好了，既利國又利民；處理不當，既損害國家利益，又損害群眾利益。近年來，在新農村建設過程中，縣級政府以下的農村基礎設施等基層農村公共產品一直是制約縣域經濟可持續發展的瓶頸，光靠國家財政資金支持還遠遠不夠，在自身資金不足的情況下，形成了對縣域金融信貸資金的大量需求，但在長期的實踐中，相當部分項目都不能直接形成還款來源，造成了大量的國家利益、集體利益和個人利益的尖銳矛盾。在國家財政支持力度加大的政策背景下，如何選擇共同盈利的信貸支持模式，成為基層政府和縣域金融機構的重要研究課題。

一、新時期基層農村公共產品信貸風險的內在特征

農村公共產品是廣泛分布在農村地區的能夠同時被多人共同消費和使用的產品，包括純公共產品和準公共產品兩類：純公共產品主要是農村公共設施、公共事業和公共福利的公共產品；準公共產品主要是農村基礎教育、農村醫療衛生、農村社會保障、農村科技文化等。在經濟發展的各個時期，我國政府財政對農村公共產品的供給都做出了巨大的貢獻。但由于財力有限，基層農村大量的需求無法實現滿足。因此，除國家財政撥款外，鄉鎮組織、村組織或村民自籌、銀行信貸和社會力量支持等途徑成為融資的重要方式。在新農村建設中，基礎設施建設成為考核縣域經濟的一項硬指標，縣級政府在依靠中央和省級財政下撥量的基礎上，除了充分動員集資的途徑以外，基本上是通過以政府出面的方式（或承包給個人）向縣域金融機構貸款。這種地方政府背景下的貸款模式已成為基層農村公共產品融資的主要方式，成為農村公共產品建設的主渠道。但在用于農村公共產品建設的貸款中，無論是縣級政府貸款、鄉鎮政府貸款，還是村組集體貸款或承包給個人貸款，都隱含著極大的信貸風險。其內在的風險特征主要表現在以下幾個方面：

1.貸款主體的模糊性。目前，農村公共產品主要散布在城區、鄉鎮和村落，貸款承載的主體（借款人）大體上有三種：一是縣城公共產品的貸款主體，現在最流行的是政府組建投資公司，由投資公司出面向銀行貸款，縣級政府用財政收入償還貸款本金和利息；二是鄉鎮公共產品的貸款主體，由鄉政府承包給開發商，開發商向銀行貸款，建成后鄉政府給付開發商合同款；三是村落公共產品的貸款主體，由鄉鎮府承諾給錢，村委會將項目承包給開發商（或村委會沒有通過鄉政府自主建設），開發商向銀行貸款，建成后由村委會向開發商給付合同款。這三種貸款人都不是公共產品的直接貸款主體，貸款主體看似分明，實際模糊不清。第一種貸款主體，涉及到縣政府、城投公司和開發商三個，縣城涉農的公共產品，由城投公司或政府出面承包給開發商，開發商、城投公司和政府三者承擔了銀行貸款，政府是最后的買單人，債務鏈條是銀行追開發商（或城投），開發商追項目人、街道辦或縣政府；第二種貸款主體，涉及到鄉政府、項目主人（比如校方）和開發商三個，債務鏈條變作銀行追開發商，開發商追鄉政府、項目主人進而追縣政府；第三種貸款主體，涉及到村委會、項目主人和開發商三個，債務鏈條變作銀行追開發商，開發商追村委會、村委會又找鄉政府。債務推來推去，責任沒人承擔。

2.貸款客體的公益性。農村公共產品的自身特征是：在農村地域范圍內，供給范圍不同的農村居民消費，在消費和受益上具有鮮明的非排他性和公益性。這種特征決定了農村公共產品貸款不具直接營利性的特點，針對的項目就是公益性項目。從理論上講，在農村地域范圍內的公共工程、公共教育、醫療保障、社會保障等公共產品，應該依靠政府力量供給，但在實踐中，由于它的公益性特點，基層政府一般不愿意投資，即使有政策，下級政府一般觀望上級政府的財政撥款來解決，被動地投入，而不是積極主動地供給，縱然中央財政撥款到位，地方財政配套部分也不一定能夠到位。在基層，一個公共產品，資金往往劃為三部分：中央財政下撥部分，地方政府配套部分，基層自籌部分。一般情況是，政府委托項目開發商先上馬建設，然后等待中央財政、地方財政和鄉村自籌的部分到位。中央財政到位后，地方配套有的姍姍來遲，有的根本不到位或者不完全到位，這就落在了基層自籌的肩上，在自籌非常困難的情況下，建設資金形成了很大的漏洞，開發商在承包之后往往叫苦連天。對基層農村公共產品項目而言，開發商實際變成了承建者或承包人，他們最后得到的實質上是勞務費而不是開發收益，它不同于商品房，因為項目本身大都無利可贏。

3.貸款使用的脆弱性。農村公共產品貸款以銀行為中心的信貸資金運動過程表現為“兩重支付與兩重歸流”的運動：貸款發放給開發商實現第一重支付，開發商購買生產要素實現第二重支付；開發商銷售產品（交付產品變現現金）實現第一重歸流，開發商歸還銀行貸款實現第二重歸流。基層農村公共產品項目，開發商在承建之前和政府往往有言在先，即自己先貸款墊支，政府資金到位后分次返還或項目建好后一次返還開發商的合同款，但這一承諾往往難以兌現，這就致使信貸資金在第一重歸流途中就斷裂，到不了第二重歸流。也就是說，開發商把錢花了后卻收不回所花的錢了。筆者在深入某縣的調研中，從村民蒲某和其他村民口中了解到，蒲某與鄉政府簽訂了修建該鄉鎮中學教學樓的承包合同，按照合同，教學樓竣工驗收后，鄉政府一次性付清修樓款。但教學樓竣工驗收后，工程價款分文未付。蒲某多次索要未果，遂于開學之際，當著學生的面，淚流滿面地將校門鎖住，每鎖一次鄉政府給一部分款項，由于蒲某欠農民工工錢及材料費、信用社和民間貸款本息數額較大，只得東躲西藏不敢回家。這類案例在基層并不鮮見，開發商使用貸款和政府給付開發商墊支款不能同向對等，即開發商貸款制作的產品無法變現，信貸資金第一重歸流無法實現，說明基層農村公共產品在貸款的使用上非常脆弱。

4.貸款償還的扯皮性。在社會調研中，我們從某縣2010年通村公路建設項目計劃來看，全縣計劃建設94條混凝土通村公路，連接（含經過）124個行政村，建設里程227.64公里。總投資4，154.6萬元，其中國家財政補貼3，557.1萬元，缺口597.5萬元需要自籌，自籌的基本辦法是地方政府向縣域金融機構貸款，用地方財政收入償還貸款本金和利息。這里隱含的風險是政府能否積聚足夠的財政收入按期歸還貸款，政府的信譽到底能不能落實，如果財政收入歷年陳欠，入不敷出，加之地方政府要員頻繁流動，會不會出現新官不理舊賬等等。公共產品的公用性質決定了公共產品消費的非排他性和供給的非排他性之間的矛盾，簡單地說，就是人人都想享用，但誰也不想去修建。事情是好事情，但沒人出錢。筆者了解到這樣一個案例：地處窮鄉僻壤的某縣某村，響應上級精神，老書記組織改造修建了一條生產性道路，為付清拖欠工程款，村組織向信用社貸款3，000元予以支付。貸款到期后，由于村子困難，拖欠了5年，在信用社不斷上門催收的壓力下，老書記和新任村支書二人分攤還清了拖欠本利合計共9，000余元。老支書為償還信用社貸款向個人高息貸款5，000元，幾年后本利舉債達1萬余元，老支書找到鄉政府，鄉政府推到縣上，跑到縣上要，縣上說讓鄉里解決，就這樣來回踢皮球。

二、基層農村公共產品信貸風險的體制缺陷

我國基層農村公共產品的信貸風險，從總體上來看是體制的原因。

1.農村公共產品基層集體經濟組織貸款缺乏抗風險保障條件。以鄉村行政組織出面的農村集體經濟組織貸款，其中很大一部分實際上被用于解決農業基本建設、農業綜合開發貸款和鄉村組的債務負擔。由于公共產品的集體使用屬性，在財政吃緊或經費稀缺的縣鄉村，能夠以各種名義從縣域金融機構貸出款來，成為解決燃眉之急和現實問題的重要途徑。從對陜西省某縣的三個鄉鎮信用社的實地調研來看，集體經濟組織貸款被村組用于公共產品建設的貸款大都形成呆賬。雖然經過信用社的清收，但還款的可能性很小，根本原因是還款的主體不明確，沒有確切的借款人。農村集體經濟組織貸款的最后還款人往往落到了村委會或村支書個人的身上。而無論是拿村組集體收入還貸，村組到鄉政府請求兌現鄉政府最初的承諾，還是承包商手持合同到處要賬，都顯得十分乏力。

2.農村公共產品政府轉移建設還款缺乏誠信，形成“政府性陷阱”。農村公共產品的轉移承包建設雖然有地方政府信誓旦旦的保證，但大量舉債建設，造成沉重包袱，有的地方政府連年出現財政赤字，發工資都困難，但為了完成上級政府年度任務考核，不顧自身實際而盲目行之，歸還貸款即使心有余也力不足。盲目借貸，根本未考慮貸款后果，這實際上對承建商和銀行來說形成了“政府性陷阱”。特別是欠發達地區以農業為主的縣域，經濟發展滯后，稅收弱小，財政困難，加之對體制和認識上的偏差及社會信用環境的整體惡化，地方政府的信用危機愈演愈烈，其集中體現在對群眾說話的不算數上。簽了的合同不算數，答應給農戶兌現的錢不兌現，說了不收取農民的費照樣收。政府行為不具穩定性和連續性，一屆政府一屆事，官員調換頻繁，新官不理舊官事。部分地方官員責任心不強，道德觀念淡薄，私欲膨脹，投機取巧，貪圖私利，暗中操作，喪失了人民公仆的理念和全心全意為人民服務的修養。最初的政府出面貸款，政府擔保貸款，政府答應還款，實際上最后變成了政府無法還款或故意不還款的“陷阱”。

3.農村公共產品供給存在著政策性誤導和制度性擠壓。政策傳遞的誤導性往往導致農村公共產品項目一哄而上，總量無法控制。比如，全國基本普及九年義務教育和全國基本掃除文盲是我國20世紀90年代教育改革和發展中提出的提高民族素質的基本工程。“普六”、“普九”的主要目標是提高中小學入學率，減少輟學率，減少青壯年文盲。其根本宗旨是提高全民的素質教育，而不是單純的改善教育設施。但一股風在地方上刮起來造成了盲目效仿，長期積聚的改造校舍的愿望在多年不遇的國家新政策的執行中迸發，遂一哄而上，形成了把普及教育的重點放在改善教育設施和工程的上馬上的誤導。造成項目遍地開花、混亂或無法控制的后果，數以億計的拖欠工程款及教職工工資最后不得不由中央政府和省級政府督促買單。與此同時，上級政府宏觀逐年升級的目標考核制度導致基層政權失去自我決策發展的基礎，一方面整體負債無法克制，另一方面根本無暇顧及農村公共產品的投入，公益項目投資被利益項目投資所擠占，成為邊緣性項目。由于上級政府宏觀預測不夠科學，考核制度一刀切，目標責任制成為地方政府的硬指標，造成了呼應完成目標的統計數字逐年提升。上級政府不能從國家支持力度和地方特色自身“量體定做”、合理計劃，地方政府為了迎合上級任務不能進行科學合理的項目可行性研究，不能根據本地自身實際需要定項目，沒有根據縣鄉政府財力進行項目投資，而是盲目上項目，虛假上項目，甚至以拖欠工程款的方式匆匆上項目。這種為了完成年度目標責任考核的“迎合性投資”，上大項目，引大項目，“先上馬后投資”的盲目決策，造成了假大空的工作習氣，不僅降低了項目的經濟效益和社會效益，浪費了寶貴的財政資源、地方優勢資源、人力資源，而且使長期積累的債務和新舉債務處于混亂和失控狀態。農村公共產品只得由弱勢組織或群體投資建設，導致了貸款難、還款更難的結局。

4.農村公共產品供給資金的使用缺乏嚴格的監督制約機制。如前所述，蒲某承建教學樓的案例，在進一步的調查中，我們了解到，鄉政府不僅收取了省財政撥款、縣撥教育基金，而且在全鄉按人均收取了教育附加費、孩子攤派費和社會集資款，這些錢遠遠超過了蒲某的建校工程款，但就是以財政困難、教師無法發工資等種種借口不予兌現。這說明政府在農村公共產品資金的使用和管理上存在著巨大的漏洞。在欠發達地區，地方政府本身財政困難，陳賬壓力大，而在執行國家政策時又往往走樣，不能真正地從長遠或戰略的角度考慮問題，不愿從軟件上投資，注重立竿見影的形象工程，急功近利，隨意決策，貪圖政績，濫用職權。在建設上也不能切合實際、有計劃地、合理地安排運用人、財、物，以為在國家政策堅強后盾的支持下，就可以放手擴建，大力發展，并借故亂投資，亂貸款。在資金使用上又監管不力，亂挪用，亂揮霍。貸款償還問題形成后束手無策，互相推諉，既不能認真對待，又不能合理解決。對頻繁調動的直接負責官員更沒有責任追究和制度約束，造成無人負責、無人貫徹始終的鏈條中斷和腐敗逍遙。此外，由于地方政府負債被中央政府嚴格禁止，而政府貸款游離于現行財政體系之外，中央政府對地方政府有關情況并不掌握，同時由于相關部門的多頭負債，地方政府有時對自身的負債情況也不清楚，負債形式除了銀行貸款，還有各種資金信托、往來款拖欠等，負債總量難以控制。總之，由于體制上的原因，基層農村公共產品供給資金的被挪用，直接導致了信貸風險。

三、基層農村公共產品信貸風險的防范措施

基層農村公共產品供給要以財政為主，其不足的部分可以實行產業支撐、社會籌措、信貸扶持等方式，但必須有一套嚴格的風險防范流程。

1.農村公共產品信貸風險防范的先決條件是保障資金到位。農村公共產品供給的一切資金都必須用足、用活、用好。首先，中央財政撥款不得挪用。2004年以來，中央一號文件連續以農業、農村、農民為主題，強調“三農”問題在社會主義現代化建設時期“重中之重”的地位。伴隨著我國經濟形勢又好又快發展的大環境，中央對農村基礎設施和服務的財政撥款越來越多，這為我國基層農村特別是欠發達地區農村的發展帶來了千載難逢的好機遇。中央財政下撥后，地方政府一定要用足用活專項資金。地方政府在收到款項之后，必須及時劃撥到具體項目，絕不能挪做它用，更不能高高掛起，必須暢流到位。因為中央的這部分資金往往是基層農村公共產品供給最基本的保障，成為搭建一個公共產品平臺的基礎。其次，地方配套資金必須到位。對上級要求地方配套的資金，地方政府絕不能拖延，如果地方政府不積極支持，不配合中央財政，不僅影響到中央財政撥款的效益，而且會使在建項目無法繼續有效地運作，形成半拉子工程或群體性事件，影響到社會和諧。第三，企業集資、社會集資、個人集資及其各種贊助籌款必須專款專用，是哪個項目的錢就用在哪個項目上，不得擠占挪用，這方面必須有制度的約束。第四，地方政府要建立基層農村公共產品供給資金的風險應急補償儲備。將歷年財政收入剔出少部分，建立基層農村公共產品供給風險應急補償儲備庫，專用于資金突發斷鏈或基層貧困村組公共產品風險的應急保障性補償。

2.農村公共產品信貸風險防范的基礎條件是保障民生需求。農村公共產品的供給要切實從農村的真正需求或迫切需要出發。首先，基層政府要有計劃地通盤考慮，真正從民生出發，關注民生所需，而不是為完成上級年度考核任務應付差事，這是最基本的出發點。縣級政府在制定年度計劃前，首先要征求鄉鎮意見，各鄉鎮要征求各村莊意見，要層層征求，形成匯總。縣級政府計劃部門要在充分考察調研的基礎上形成年度供給計劃。既要科學合理地做好總體安排，又要能夠善于及時發現和優先滿足貧困鄉村農民群眾的迫切需求。新農村建設中，農村公共產品需求很多，缺口很大，不能因個別項目好就一概而論，多多益善，也不能因為有的鄉鎮和村莊偏遠、貧困而不加考慮，不愿供給。既要追求少而精，精而好，不撒胡椒面，注重實際效果，又要從實際出發關心弱勢村落群眾的生存和生活利益，扶急扶貧，真供給，供急需。特別對同類項目，要嚴格審查，制定準入標準，實行總量控制，堅決杜絕一哄而上、總量膨脹、負債過重造成的財政無法歸還貸款債務的惡果。第二，銀行對公共產品貸款的對象、金額和期限，在財政資金到位的基礎上，要多方調研、審查和風險度量。貸款要扶優限劣，扶真扶窮。要加強貸款的期限管理，從短期貸款為主，轉向中長期貸款，甚至超長期貸款為主，切合農村公共產品收益期較長的特點，避免地方政府的流動性風險。同時，要加強貸款的保證措施，設立償債基金，加強擔保抵押，保證第二還款來源。第三，構造農村公共產品貸款的銀團貸款方式。縣域金融機構分開承擔一部分貸款，這樣便于增加縣域金融機構與地方政府的談判力量，便于增強縣域金融機構間的信息溝通和交流，有利于建立利益共享、風險共擔的分攤機制。

3.農村公共產品信貸風險防范的關鍵環節是保障信用和諧。農村公共產品的供給能否順利實現，關鍵是信用問題。首先，要營造良好的政府信用。農村公共產品貸款的“政府性陷阱”是信貸風險的主要成因，因此，必須著力解決政府信用問題，提高政府的信譽。一個地方建設和諧的信用環境至關重要，是首要問題。如果地方政府不講信用，樹了一個黑臉招牌，給老百姓說的話不算數，給老百姓承諾的事不理會，和老百姓簽訂的協議置若罔聞，極易造成惡劣的政風民風，造成惡劣的信用環境，從而造成信用鏈條脆弱，到處斷裂，群體上訪，地方經濟社會動蕩不安。因此，要創造一個守信用的政府，給老百姓辦事的政府，一個高效、廉潔、誠信的政府，把全心全意為人民服務作為一切行為的根本，建設政府誠信機制。第二，要建立轉移建設資金的償還機制。縣鄉政府對公共產品欠款怎么還，何時還，拿什么還，不能用口說，要有制度。縣鄉政府、縣域金融機構、公共產品承建者要搭建聯誼交流平臺，共同研究，要結合當地財政和貸款類別的實際，量身設計、訂做不同公共產品的不同信貸產品、靈活還款方式和靈活的利息政策。比如，對于貧困村小型公共產品貸款，考慮到農民現實需要和還款能力，靈活變通信貸方式，在農民逐步擴大再生產、不斷積累的過程中，分步歸還貸款本息、延長貸款期限或者采取必要的減免貸款利息等辦法。政府要積極守信，及時兌付，財政撥款優先用于支付，集資款專用。第三，要建立農村公共產品資金使用的監督制約機制。專用資金的使用要嚴格監督，誰管理，誰監督，誰使用，都要有嚴格的辦事程序和操作規程，包括嚴格的獎罰制度。資金要逐人、逐級、逐筆夯實到位，做到每一步都有檔案記載，有制度規范，有責任落實，哪個關節出的問題都能夠有人可找，有據可查，有制度可處理。第四，要加強官員離任審計制度。實施責任終身制，徹底清除“官走事了”的惡習以及新官不理舊賬的觀念，鏟除貪污、挪用、亂花專用資金的腐敗毒瘤。努力把財政的錢用在刀刃上，把老百姓抵墊的錢還給老百姓，這樣才能使老百姓及時歸還銀行貸款，實現信用資金鏈暢通，從而有效地兌現政府信用，實現銀行信用和個人信用的和諧，建立全社會和諧的信用環境。

4.陜西省佳縣宋家山村通村公路自救式貸款修建模式介紹。陜西省佳縣宋家山村位于縣城西南38公里的黃土高坡腰帶。這里是典型的紅棗生產基地，樹種好，產值高。多年來制約農民增收的瓶頸因素主要是交通問題。一個是村莊到主要生產基地的生產性道路非常惡劣，條件艱苦，另一個是距鄉政府10公里的村民出行山路被稱為“天路”，車輛不能行走，事故頻發。由于生產道路和通村道路很差，果品運輸困難，棗農在議價上處于劣勢。當地財政吃緊，沒有足夠的資金彌補省撥款缺口，眼巴巴看著產品變現力低毫無辦法，縣域金融機構不愿意支持。但新農村建設又是地方政府的一項硬指標，不能回避。而農戶集資又出現“貧戶出不起，富戶不敢出”的矛盾。在這種情況下，縣域金融機構經過評估，與村組織和村民協商，采取農戶聯保貸款的方式。由全部農戶整體向縣域金融機構貸款修路，農戶在棗果出售后還款。特別困難的農戶由聯保戶負責還款。這種方式可以解決修路集資款無法收齊、道路無法開工的問題。生產道路和通城道路引線修通后，果商可以直接到農戶門上收購。平均每斤紅棗收購價提高0.3元左右，而且及時銷售減少了紅棗損失成本，效益大增。在此基礎上還可以帶動其他農產品的經營效益，減少農民生產和生活成本，增加有效積累。比如，大米在鎮上每袋賣56元，到宋家山村為60元，通村后村民日常米面消費可減少4元，有利于增收致富。這種特困地區農民“自救式”貸款解決農村公共產品資金缺口的模式很值得推廣。

F322

A

1002-7408（2012）04-0061-04

高雄偉（1973－），男，陜西綏德人，中國社會科學院博士后，研究方向：馬克思主義哲學；王偉光（1950－），男，山東海陽人，博士生導師，中國共產黨第十七屆中央委員會候補委員，馬克思主義理論研究和建設首席專家，中國社會科學院常務副院長，研究方向：馬克思主義哲學和馬克思主義基本理論。

［責任編輯：黎峰］