推進新生代農民工市民化問題探討

丁靜

（信陽師范學院，河南信陽464000）

推進新生代農民工市民化問題探討

丁靜

（信陽師范學院，河南信陽464000）

新生代農民工具有區別于老一代農民工的顯著特征：年齡輕、文化素質相對較高、市民化意愿及市民化能力相對較強，其市民化將有助于推動經濟結構戰略性調整，有助于促進我國內需可持續增長和勞動者素質的提高，進而推進經濟發展方式轉變。但由于制度障礙，目前我國新生代農民工仍處于“半市民化”狀態。促進新生代農民工市民化，必須加快戶籍制度、住房制度、社會保障制度等制度改革，保證新生代農民工在城市能進得來、留得住、有發展。

新生代農民工；市民化；半市民化；經濟發展方式

黨的十七屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出了加快轉變經濟發展方式的戰略任務，強調促進經濟增長要由主要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協調拉動轉變，由主要依靠第二產業帶動向依靠第一、第二、第三產業協同帶動轉變，由主要依靠增加物質資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新轉變。我國經過改革開放30多年的高速經濟增長，在創造世界經濟發展史上“中國奇跡”的同時，也出現了經濟結構嚴重失衡、資源環境約束空前加劇、風險性和不可持續性日益凸顯等問題，加快轉變經濟發展方式已刻不容緩。在新形勢下，推進新生代農民工市民化乃是撬動經濟發展方式加快轉變的重要杠桿。這是由新生代農民工區別于老一代農民工的顯著特征——年齡輕、文化素質相對較高、市民化意愿及市民化能力相對較強所決定的。

一、新生代農民工市民化對加快經濟發展方式轉變的推動作用

新生代農民工是指1980年以后出生的、16周歲以上的、戶籍在農村的進城務工的農民工。據2011年2月20日中華全國總工會發布的一份新生代農民工調查報告顯示，目前新生代農民工超過1億人，占農民工總數的60.9%，這一比例基本接近國家統計局的數字61.6%，[1]新生代農民工已成為農民工的主體。

1.新生代農民工市民化有助于推動經濟結構戰略性調整。《建議》要求堅持把經濟結構戰略性調整作為加快轉變經濟發展方式的主攻方向。我國當前五大失衡問題之一是一、二、三產業失衡，第三產業發展滯后。在調整產業結構中，我國需要按照經濟發展規律有序推進三次產業的演進升級，積極有效地推動第三產業的快速發展，擴大第三產業對經濟增長的貢獻率。

從橫向看，中國服務業比重依然偏低。據世界銀行統計，2007年服務業增加值占GDP的比重，高收入國家（經濟體）為72%，中等收入國家（經濟體）為59%，我國2007年服務業只占40.1%（第一、二產業各占11.3%、48.6%）,與發達國家第三產業相差30多個百分點。從縱向看，服務業近年比重提升微乎其微，2008年與2000年相比，服務業的比重從39%上升到40.1%，8年上升了1.1個百分點，平均每年只上升0.14個百分點。[2]國務院研究室發布的《中國農民工調研報告》顯示，農民工在我國第二產業人員中占58%，在第三產業從業人員中占52%，已經成為支撐我國工業化、推進城鎮化的重要力量。[3]新生代農民工市民化將有力推動我國服務業的發展，因為人口的聚集是服務業發展的重要基礎。近年來，我國城鎮化率的提高很大程度上主要來源于農民工進城。如果賦予這些進城農民工以真正的市民待遇，釋放其消費潛力，必將大大促進我國服務業的發展。

2.新生代農民工市民化有助于促進我國內需可持續增長。《建議》要求堅持把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點。我國面臨的五大失衡問題之首是投資與消費失衡，消費率太低。到目前為至，我國經濟增長主要依靠投資和出口拉動的現狀依然沒有發生根本轉變，據有關部門統計，我國居民消費率下降尤為明顯，從1978年的48.8%下降到2008年的35.3%。[4]我國的消費率不僅低于處于較高階段的發達國家（東鄰日本和韓國歷史上消費率最低時也在60%—70%），也落后于處于相同階段的發展中國家，如同為“金磚四國”的巴西、俄羅斯和印度，2007年消費率分別為75.7%、67%、64.9%，而我國僅為49%。[2]

據第二次全國農業普查，2006年末全國農村登記住戶人口為87768萬人。依統計資料計算，中國農業以占全社會1/2的勞動資源創造了不到1/5的GNP，比較勞動生產率只有0.35，不到第三產業的1/3，相當于第二產業的1/7，這使得農業遠遠分享不到社會平均利潤。[5]農業人口過多，農民收入偏低，是導致我國居民消費率低的主要原因。

加快推進新生代農民工市民化，是擴大內需的巨大引擎。目前，我國外出務工的農民工接近1.5億人，大部分在城鎮就業。未來20年我國還將有4億左右農村勞動力進入城鎮，加上現有的農民工，會有上億個家庭在城市居住。[6]未來中國的城鎮化基本上就是農民工的市民化。正如經濟學家厲以寧所言，世界上沒有一個國家可以與中國城鎮化的浩大建設工程相比。農民工市民化對城市公共產品產生巨大需求，推動以教育、醫療、社保、就業等為主要內容的公共服務發展，加快城鎮交通、供水、供電、通信、文化娛樂等公用基礎設施建設，帶動多個相關產業的發展。有測算表明，如果政府在教育、醫療等公共服務領域的投入到位，居民消費率至少可以提高4-5個百分點。[7]農民工市民化還有利于農村土地規模經營，提高農業生產率和農民收入，改善農村消費環境，使農村潛在的消費需求變為現實的有效需求。

3.新生代農民工市民化有助于提高勞動者素質。《建議》要求堅持把科技進步和創新作為加快轉變經濟發展方式的重要支撐。國際金融危機對我國經濟的沖擊再一次警示我們，以低勞動力成本支撐的競爭優勢將難以為繼。正如國家勞動和社會保障部副部長步正發指出的：低勞動力成本優勢是中國經濟持續快速發展的原因之一，但是長期單純依靠低成本，將會造成勞動力市場結構性矛盾加劇。轉移就業的農村勞動力長期從事低技能、低技術的簡單勞動，生產技能難以得到提高，一些要求高素質高技能的崗位招不到合適的人才。近年來頻頻出現的“民工荒”，既是勞動力價格長期低位徘徊造成的，也是勞動力結構難以適應產業結構升級造成的。這使得低端勞動力市場供大于求，加大了就業壓力。農民工的低工資降低了勞動力提高自身能力和素質的要求，使勞動力陷入低水平惡性循環。

目前，農民工已經達到我國工人總數的2/3以上，占據了我國建筑業勞動力的90%、煤礦采掘業的80%、紡織服裝業的60%，以及城市一般服務業的50%，是我國產業工人的重要組成部分，其就業崗位多停留在第二產業。[6]而新生代農民工雖然受教育時間較長，但專業技能較欠缺。全國總工會的調查報告顯示：新生代農民工中有高中及以上受教育程度的比例為67.2%，比傳統農民工高18.2個百分點。擁有中專（中技、職高）、大專（或高職）、大學本科及以上受教育經歷的比重分別是過去農民工的1.6倍、2倍與2.3倍。[1]盡管受教育年限普遍更長，但絕大多數仍停留在義務教育和普通高中教育階段。如果讓其中的大部分農民工轉為市民，必將刺激農民工千方百計學習業務知識和參加各種職業培訓，努力提高勞動技能，增強就業能力，以在城鎮實現穩定就業。從而將大大提高農民工自身及其子女的教育水平、文化素質和職業素質，促進全社會勞動者素質的提高。

二、目前新生代農民工仍處于“半市民化”狀態

改革開放以來，我國農村勞動力遷移路徑可用“二階段轉移”來概括：第一階段，從農民到農民工（進入城市，完成職業轉換）；第二階段，從農民工到市民（融入城市，完成身份轉變）。現階段，我國農村勞動力遷移的第一階段已沒有制度障礙，而第二階段則步履維艱，遠沒有完成。確切地說，我國農民工目前的市民化只能是“半市民化”，即農民工“就業在城市、戶籍在農村，勞力在城市、家庭在農村，賺錢在城市、保障在農村”。

目前，處于“半市民化”狀態的主體是新生代農民工，老一代農民工已經或即將退出城市勞動力市場，返回農村。新生代農民工中的絕大多數離開學校后就進城務工，不具有農業生產的基本經驗和技能，土地情結弱化，思想觀念、生活習慣和行為方式已日趨城市化，主觀上決定了他們是市民化意愿最強烈的農民工群體；加上他們較之第一代農民工受教育程度較高，職業技能較高，市民化能力較強，也是市民化成本較小的群體，客觀上決定了新生代農民工是距離市民化最近的農民工群體。

處于“半市民化”狀態的新生代農民工，擺脫不了“兩難”困境：市民化愿望強烈，但市民化能力很弱。表現為融入城市還步履維艱，困難重重，凸顯在體面就業難、社會保障難、子女教育難、定居安居難、隱憂排解難等五個方面，而產生的隱性問題是新生代農民工發展能力弱化、居住邊緣化、生活孤島化和社會認同“內卷化”，相伴而生的負面效應將使“半市民化”結構固化，延緩城市化進程，“三農”問題終難有效解決，進而影響經濟社會的發展和社會的和諧穩定。

“半市民化”的主要根源在于政府管理缺位和城鄉二元制度梗阻。建國初期適應經濟社會發展需要而制定的城市偏向政策導致的城鄉二元制度，將農民工進城人為地分割為農民非農化和農民工市民化兩個過程，不僅弱化了農民工市民化的意愿，而且提高了農民工市民化的門檻，降低了農民工市民化的能力；政府管理又沒能將農民工市民化納入社會發展的宏觀框架中，決策上沒能提供促進農民工市民化的配套政策，從而阻礙并延緩了農民工市民化的進程。

三、新生代農民工市民化需加快配套制度改革

“十二五”乃至今后相當長時期，農民工市民化都將是我國經濟社會發展中面臨的重大課題。推進新生代農民工市民化進程，重點在戶籍制度、住房制度、社會保障制度等方面進行系統化的制度設計，以提高城鎮對新生代農民工定居的承載能力。

1.加快戶籍制度改革步伐，降低農民工市民化門檻，為新生代農民工市民化創造先決條件。“進得來”是農民工市民化的先決條件。我國在建國初期推行重工業優先發展戰略而制定的二元戶籍制度，將戶口與勞動力就業、福利保障等聯系在了一起，為諸多政策措施歧視性對待外來勞動力提供了合法性依據。以城鄉二元戶籍制度為核心的一系列制度安排（人事管理、勞動就業、住房、教育、醫療和養老保險等制度）使進城農民處于弱勢地位，承擔了額外的成本負擔，如生存成本、子女教育成本、社會保障成本、風險成本、行政管理成本、心理成本等。雖然中央政府強調要逐步放寬農民進城落戶的條件，但地方政府出于財政負擔能力的考慮，以及對城市規模過度膨脹和“城市病”的擔心，城市戶籍管理仍然嚴格，特別是大中城市對外來人口限制最多，農民落戶大中城市的制度性成本一級比一級高，人為設置了農民工市民化門檻。

各級政府要順應農民工市民化的要求，進一步改革戶籍制度，提高長期在城市就業和居住的農民工的歸屬感和認同感，把解決符合條件的農民工逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務。今后大城市要根據本地實際情況，積極穩妥地解決符合條件的農民工戶籍問題，對農民工中的勞動模范、先進工作者和高級技工、技師以及其他有突出貢獻者，應優先準予落戶并享有與當地居民同等的權益。加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策，實行以具有穩定就業或生活來源、固定住所（包括租房）和居住期限為基本條件的戶口遷移準入制，鼓勵農民工就地市民化。加強社會管理配套制度改革，將落戶農民工統一納入本地各項社會管理，賦予農民工市民權益。

2.大力推進就業和保障性住房改革力度，降低農民工市民化成本，為新生代農民工市民化創造安居條件。“留得住”是農民工市民化的根本保證。安居才能樂業，但目前還沒有形成適應新生代農民工特點的住房供應保障體系，“居不易”是影響農民工市民化最大的障礙。要多渠道多形式改善農民工居住條件：首先，有條件的城市要將有穩定職業并在城市居住一定年限（如在城市固定務工10年以上）的農民工的住房納入城鎮經濟適用房建設規劃，擴大經濟適用房的建設，允許農民工購買。要允許有條件的縣城和小城鎮，開展宅基地換安居點的試點工作，即允許農民工以農村房屋及宅基地作為抵押物向銀行貸款買房，或改革現行農村土地產權制度，逐步解決農村集體土地制下農民入城后土地權益的變現問題，將變現后的土地收入轉變為其個人的財產性收入，作為購買入市住房的“第一桶金”。這樣既能推動宅基地的流轉，又能實現新生代農民工“有產轉移”。對農民工市民化壓力大的地區，中央政府應該有專項資金，支持地方政府進行經濟適用房的建設，緩解地方政府的財政壓力。其次，加大廉租房建設力度，把符合條件的新生代農民工納入廉租房保障計劃。同時，控制好廉租房的租金，把廉租房租金與最低工資掛鉤，以保證新生代農民工租得起，為農民工安居提供根本保障。

在建立多層次的農民工住房供應體系時，應充分發揮政府的主導作用、企業的社會責任和市場的調節功能，多渠道改善農民工居住條件。鼓勵建設適合農民工租賃的社會化公寓，培育小戶型房屋租賃市場。取消農民工在務工地購房的政策限制，鼓勵農民工在家鄉城鎮購房。逐步建立起“以低端市場租賃房為重點，以保障性住房和商品房為補充”的農民工住房供應體系。

3.加快社會保障制度改革步伐，解除農民工市民化的后顧之憂，為新生代農民工市民化編織“安全網”。國際社會的成功經驗表明，社會保障替代土地保障，是農民實現從農村遷移到城市、從農業轉向非農業的一個不可或缺的基本條件，也是考量農民工市民化程度的重要尺度。改革開放前，中國基本上沒有覆蓋全社會的保障體系，低水平的社會保障（如就業保障、養老保障、醫療保障等）主要局限于有城鎮戶口的黨政機關干部以及國有和集體企業的正式職工，占人口絕大多數的農民沒有基本的社會保障。當大量的農村勞動力流入城鎮后，以下兩方面的社會保障問題凸顯：一是城鎮的新移民與原居民之間在社會保障方面存在著巨大的不平等；二是城鎮的新移民沒有任何社會保障，他們的基本生存權利經常受到威脅，甚至合法的勞動報酬也常常被雇主克扣或拖欠，這些又反過來成為威脅城鎮穩定和安全的重要因素。這種狀況使得建立完善的社會保障體系成為政府的緊迫任務。雖然從上世紀90年代開始，國家相繼頒布并施行了《勞動法》和《失業保險條例》等勞動保障法規，力圖為包括農民工在內的全體職工建立起失業保險、養老保險、醫療保險、生育保險、傷亡保險等基本的社會保障制度，但從實際運行看，各地政府和各用人單位出于經濟壓力或本部門利益考慮，很少將農民工納入社會保障體系。全國政協常委、社會和法制委員會副主任張俊九認為，“對于新生代農民工而言，要想實現在務工城市長期穩定就業、生活的目標，必須至少享有三個層次的社會保障。”其一為解決年老和疾病時后顧之憂的養老保險和醫療保險；其二為解決失業后暫時生活困難的失業保險；其三為防范淪入貧困境地的最后一張保障網——最低生活保障。全國總工會關于新生代農民工問題研究報告顯示，目前新生代農民工享有養老、醫療、失業保險的比例分別為21.3%、34.8%和8.5%。顯然，目前新生代農民工實際享有的社會保障水平，與他們期盼在務工城市穩定就業和生活之間，距離還相當懸殊。[8]根據我國實際，應構建漸進性的農民工社會保障制度。

現階段應建立相對獨立的農民工社會保障制度，即過渡形態的“三元社會保障模式”：農民工社會保障制度不同于城市社會保障制度和農村社會保障制度，向上與城市社會保障制度、向下與農村社會保障制度接軌，是一種適應城鄉整合的新型的、介于二者之間的相對獨立的社會保障制度。其基本目標是：依據農民工的實際狀況，以保障農民工基本生活為出發點，建立包括工傷、醫療、失業、養老保險在內的農民工社會保障，在此基礎上向城鄉統一的社會保障制度過渡并與之接軌。

未來應以“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”為基本方針，加快構建以基本養老、基本醫療、最低生活保障為重點，以慈善事業、商業保險為補充的多層次的社會保障體系。一是要加快社會保障立法，完善社會保障制度。法律保障是社會保障功能發揮的必要條件。應加大對現有法規執行情況的監督檢查，做到社會保障有法可依、執法必嚴。通過立新法、修舊法、強執行，最終形成健全的社會保障法律體系，真正實現以法治保。二是加大財政投入與轉移支付的力度，拓寬其他籌資渠道。

[1]新生代農民工調查報告：1億人8大問題待解決[EB/OL]（2011-02-21）.http://news.cntv,cn/china/20110221/100 799.shtml.

[2]常修澤.以人的發展為導向轉變經濟發展方式的四個著力點[J].理論動態，2010，（21）.

[3]楊世松.堅持走多樣化的城鎮化道路[J].理論動態，2010,(6).

[4]辛鳴.“兩駕馬車”如何拉動中國經濟健康成長——投資與消費應實現良性互動[N].學習時報，2010-03-08.

[5]鄭新立.21世紀初的中國經濟[M].北京:社會科學文獻出版社,2007:1997.

[6]金三林.農民工市民化是加快轉變經濟發展方式的戰略抓手[N].學習時報，2010-05-17.

[7]車文輝.城鎮化：化什么怎么化[N].學習時報，2011-09-12.

[8]潘躍.新生代農民工：如何讓夢想變成現實[N].人民日報，2011-01-12.

F323.6

A

1002-7408（2012）04-0068-03

教育部人文社會科學研究項目“新生代農民工‘半市民化’問題研究”（11YJA790022）的階段性成果；河南省科技計劃項目“新生代農民工邊緣化問題研究”（112400450004）。

丁靜（1966-），女，河南羅山人，信陽師范學院政法學院副教授，碩士生導師，主要從事“三農”問題研究。

[責任編輯：閆生金]