存款保險制度啟幕 利率市場化有戲？

文｜《小康》記者 齊岳峰

在反復研究、討論、醞釀了15年之后，存款保險制度即將啟幕。從金融改革的角度看，建立存款保險制度，為銀行業提供一個公平的競爭環境，民營資本才能夠進入，經營不善的金融機構才能夠退出

一個醞釀了15年的制度，還在等什么？

在央行近日下發的《中國人民銀行對十一屆全國人大五次會議第1013號代表建議的答復意見》中，中國未來將加快構建存款保險制度，繼續擴大存款利率浮動區間，有規劃、有步驟地推動利率市場化等金融改革，目前各方已就存款保險的賠付限額和費率等達成一致。下一步，央行將會同有關部門積極開展工作，抓緊研究完善存款保險制度的實施方案。

中國存款保險制度建設大幕正在徐徐拉開。

從今年年初，金融高層就不斷放風。2012年1月召開的第四次全國金融工作會議上提出：“要抓緊研究完善存款保險制度方案，擇機出臺并組織實施。”3月份，央行行長周小川更在署名文章中表示，“建立這一制度的條件已基本具備”。不僅如此，中國人民銀行在2012年度工作會議上提出，要進一步做好建立保險制度的準備工作。此前的2011年7月份，央行將銀行金存款納入到準備金上繳的范圍中。當時專家稱，此舉相當于提升傳統準備金率1.3%，凍結市場資金近萬億。

一系列的舉動，使關注存款保證金制度的人們似乎看到了曙光。

未雨綢繆15年的等待

銀行業的保護罩，對大眾來說卻相當陌生。

早在1997年，央行就已開始研究存款保險制度。十年后的第三次全國金融工作會議決定推行存款保險制度。但醞釀15年后，該項制度仍未在中國得以推行。

央行的說法是“擇機出臺”，時機的選擇顯然極為重要。

存款保險制度，是指為從事面對公眾的存款性業務的金融機構建立一個保險機構，各機構成員向保險機構交納保險費，當成員金融機構面臨危機或經營破產時，保險機構向其提供流動性資助或者代替破產機構在一定限度內對存款者給予償付的制度。目的在于防止存款者因個別金融機構倒閉而對其它金融機構喪失信心，由此導致擠兌并引發銀行危機。

在長期研究存款保險制度，參與過存款保險法規起草工作的學者劉澄看來，該制度本身是褒義的，是防范銀行風險的，是整個國家金融風險管理網的重要一環。上世紀九十年代，劉澄把自己碩士論文研究的方向確定為存款保險制度。一般來講，納入上繳基數的保證金存款將包含承兌匯票、信用證、保函三部分。此前亦有消息稱，由于被要求上繳存款保證金，銀行將被迫調整資產結構。作為成熟的風險管理制度，存款保險的理念在國際上已是共識。在2008年國際金融危機中，存款保險制度顯示了維護金融穩定的重要作用。

在國務院發展研究中心學者魏加寧的觀察中，從金融改革的角度看，建立存款保險制度，為銀行業提供一個公平的競爭環境，民營資本才能夠進入，經營不善的金融機構才能夠退出。從國際領域來看，眾多國家皆已建立相關的存款保險制度，1934年成立的美國聯邦存款保險公司被公認是存款保險制度在全球范圍內發展的起點。此后，全球陸續有100多個國家和地區建立了這項制度。

52%

中國的國民儲蓄率從20世紀70年代至今一直居世界前列，2009年最高峰時儲蓄率高達52%，全世界排名第一

不過在劉澄的研究中，“所有的國家都認為存款保險并不能防范銀行系統性風險，它防范的是銀行個別風險對整個經濟的影響。因為一個國家防范大的系統風險需要大量的資金，而存款保險具有的保險基金是不容易償付的。”

長期以來，中國在處置有問題銀行的過程中，儲戶損失基本上由國家承擔，實行以國家信用為擔保的隱性存款保險制度。隨著中國金融改革的縱深推進和金融全球化的快速發展，這種隱性存款保險制度的弊端日益顯現。

中國是否需要存款保險制度？

北京科技大學教授劉澄認為，當下中國的金融環境越來越復雜，金融機構破產的案例早已不足為奇。但國家不可能全部為這些行為負責。這就需要金融機構通過合理的保證金方式為自己的企業行為買單。

中國的國民儲蓄率從20世紀70年代至今一直居世界前列，2009年最高峰時儲蓄率高達52%，全世界排名第一。證監會主席郭樹清今年亦曾在陸家嘴論壇上直言，中國經濟中儲蓄和投資結構嚴重失衡。

高儲蓄率支撐下的中國金融體系其實具有先天的不可控性。以商業銀行為代表的存款式金融機構是社會融資體系的一條重要通道，通過吸收存款，發放貸款，充當融資中介，服務于國民經濟。這種融資中介功能成為存款式金融機構經營的最大特點，卻同時使它們具有內在的脆弱性和不穩定性。而銀行在經營過程中要受到宏觀經濟景氣、企業和居民等經濟主體行為變化的影響，面臨信用風險、利率風險等各種各樣的風險，同時要面對激烈的同業競爭，所以其經營具有很大的不確定性，可能陷入危機甚至倒閉。

所以說，存款保險制度實質上是一種心理支持系統。況且隨著金融市場越來越開放，外部沖擊對中國的影響越來越大。劉澄認為，目前來說，存款保險制度必要性更加增大了。

參與過存款保險法規起草工作的劉澄研究了中國金融體制改革的進程，在他的觀察中，中國經濟體制改革有一個基本的危機導線——不到迫不得已，不會行動。

環球同此涼熱

大多數人相信，中國的銀行業不會出現危機。

但是被金融危機襲擊怕了的西方國家則并不這么想。20世紀初的經濟大蕭條，使美國大量銀行倒閉，存款人損失巨大，美國金融體系遭受重創。為應對危機，美國決定成立聯邦存款保險公司。絕大多數銀行存款人的存款接受該公司的保險。

1971年，日本公布了《存款保險法》，設立日本存款保險公司；自上世紀80年代后期，日本泡沫經濟崩潰后，金融機構的經營狀況不斷惡化，破產案件不斷增加，于是日本政府對存款保險制度進行了數次改革，最終使得日本存款保險公司成為穩定日本金融體系的重要機構之一。

目前為止，有超過70個國家建立了明確的存款保險體系。在大多數國家存款保險制度中，均單獨成立相應的保險營運機構。如美國的聯邦存款保險公司、法國的銀行協會、日本的存款保險機構。其共同特點是：不以盈利為目的，有一定的監管權。

為了維護存款人利益，維護金融穩定秩序，西方國家的存款保險制度要求投保銀行必須按存款保險營運主體的要求上交各種經營報告和統計，并隨時準備接受存款保險營運主體對經營風險的檢查或調查。為了確保存款人利益不受損失，西方國家的優質銀行會選擇吸收合并劣勢銀行；或者幫助劣勢銀行調整經營方向，組織資金運用，甚至通過貸款方式進行資金援助。

大多數國家與地區的存款保險體系是在經歷金融危機后才建立起來的。一個頗具代表性的例子是：多年來，香港并未考慮建立存款保險制度。但上世紀末在經歷了金融風暴的沖擊后，驚魂未定的香港迅速將存款保險制度列入議程。

在劉澄看來，如果中國要建設相關制度，首先需要法律支撐，并嚴格依法操作。此外，需要從制度上、框架上擬定存款保險制度的職能，并明確它和主要監管機構的關系等重要問題。同時要賦予存款保險制度的效應范圍。

此外，賠付金額的限度、具體的賠付對象也需要研究確定。“是有限補償、全額補償還是無限補償？是所有人都賠付還是只賠付特定機構？”

在劉澄的了解中，中國需要在整個賠付體系建設上下大力氣建設。當前，仍需要制度上的保證，并需梳理清楚金融機構歸屬權與管理權的問題。

爭議不絕于耳

目前多方已達成共識：存款保險制度是一種強制保險制度，大型銀行必須加入。與中小銀行相比，盡管大銀行的總體經營實力相對較強，但并不能說它沒有風險。

一般來講，因為擔心存款保險制度會削弱其市場競爭力，銀行大多對存款保險制度 “不感冒”。很多小銀行認為，這一制度的推出，即向社會發出一個強烈的信號——政府將不再為商業銀行的破產承擔任何責任。社會各界對中小銀行的信心會因此而受到打擊。況且小銀行的經營管理水平和風險狀況已經備案披露，勢必嚴重地削弱其競爭力，增加其經營成本。

劉澄稱，盡管相關銀行業的組織體系一直有問題，但這與存款保險制度并無直接關聯，“即便組織體系比較完善的國家也有金融風險。但是一個重要的關注點在于，美國1829年就設定出保險制度，但是到1933年在全國推開，這期間沒有經歷大的危機，只有經過大的危機，才能把所有的爭議克服掉。”

坊間不斷有聲音指責，由于存款保險制度的存在，會使存款人過分依賴存款保險機構，而不關心銀行的經營狀況。此外，存款保險制度刺激銀行承受更多的風險，鼓勵銀行的冒險行為。在為銀行套上保護罩的同時，也不利于優勝劣汰。

當然，一個重要的原因還在于，允許銀行破產是實行存款保險制度的前提條件，但當下中國，銀行破產是否有可行性，還有待商議。

況且，緣于中國金融機構私有化程度不高，相關法律基礎不完備，同時，在政府提供隱含擔保的條件下我國國有商業銀行的經營依靠的是國家信用。既然存在國家隱性擔保，存款人普遍認為銀行沒有破產威脅的時候，建立存款保險制度對于國有商業銀行來說就沒有意義。況且存款人在現階段認為國有商業銀行甚至股份制銀行都存在國家隱性擔保，如果引入存款保險制度后，真的出現銀行的經營不善導致破產或清算，國家能不能按照構建的存款保險制度來執行還存在疑問。

此外，中國公眾對銀行體系的信心過高，而直接推行存款保險制度會導致居民存款的成本發生變化。 故此有人說，在現階段，我國目前并不具備引入存款保險制度的條件。

在社科院金融研究學者王國剛的研究顯示，根據現有情況來看，中小型銀行保證金存款占全部存款的比重較高，同時中小型銀行超額存款準備金率相對較低，實行存款保險制度，中小型銀行的資金流動性會變得更加緊張。

劉澄亦表示，當下中國的存款保險制度，在央行政策層面上存在顧慮。緣于國有大銀行并沒有足夠的動力參與這類“防范小銀行風險”的項目，況且大銀行無法看到預期的、對自己有利的賠付前景。

但是存款保險系統如果不包括國有大銀行，那么，由于保險范圍過于狹窄，存款保險基金規模過小則不足以應付金融風險。

況且存款保險制度的監管職能，已引起坊間爭議。在中國的監管生態格局下，如何協調存款保險機構與銀監會、央行間的關系成為相關機制面前的攔路虎。在銀監會、保監會、證監會之外再加一個監管機構，是否多此一舉?央行現在并沒有監管的功能，推行存款保險制度，銀監會是否會樂于見到監管職能被分化？

劉澄的記憶中，1996年中國銀行就在相關報告中期望建立存款保險制度，但直到十五年后的今天，依舊沒有實質進展。或許就像王國剛所想的一樣，在解決金融體系內部重大深層次問題之前，實行存款保險制度，還需要創造一系列條件。