新中國憲法發展歷程的簡要回顧與思考

張司洋

(中國人民大學馬克思主義學院 中國北京 100872)

新中國憲法發展歷程的簡要回顧與思考

張司洋

(中國人民大學馬克思主義學院 中國北京 100872)

一、四部憲法的演變過程

（一）中國人民政治協商會議共同綱領

新中國的憲法起自“共同綱領”。1949年9月21日，在北京召開了由中國共產黨和各民主黨派、各人民團體以及愛國人士參加的中國人民政治協商會議第一屆全體會議，代行全國人民大表大會的職權，通過了“中國人民政治協商會議共同綱領”（簡稱“共同綱領”）。“共同綱領”原本是中共與各民主黨派、社會團體進行團結合作的政治基礎，但在國家還沒有憲法的情況下，“共同綱領”實際上起到了臨時憲法的作用。

周恩來在對“共同綱領”起草經過和內容做出的說明中指出，只有當全國人民在自己的實踐中認識到，社會主義是唯一的最好途徑，“才會真心承認它，并愿意全心全意為它而奮斗。所以現在暫時不寫出來，不是否定它，而是更加鄭重地看待它，而且這個綱領的經濟不分離，已經規定要在實際上保證向這個前途走去。”可見，“共同綱領”體現的一系列原則和政策，反映的發展精神，以及在實踐中所產生的鞏固新生的人民政權、迅速恢復國民經濟、穩定社會秩序等作用，都足以讓它成為沒有正是憲法前的臨時憲法。

（二）五四憲法

新中國的第一部正式憲法誕生于1954年，因為當時制定一部憲法的條件已經基本成熟。首先，大陸上的軍事行動已經基本結束，全國出現空前的統一和團結局面；其次，政治上經過了土地改革、三反五反、鎮壓反革命等一系列運動，社會秩序和治安狀況明顯好轉，人民群眾的政治覺悟和組織性大大提高，民主意識和參政意識有所增強；再次，經濟上基本完成了民主革命遺留下來的任務，有了一定經濟基礎。

對比“五四憲法”和“共同綱領”我們可以發現，“共同綱領”由序言、總綱、政權機關、軍事制度、經濟制度、文化教育政策、民族政策和外交政策組成，共60條。而“五四憲法”則改為序言、總綱、國家機構、公民的基本權利和義務，國旗國徽和首都等四章106條。結構上的調整使得正式的憲法結構更加合理、緊湊。同時，“五四憲法”還取消了“共同綱領”中一些過時的規定，并增加了新的內容，在指導原則上“五四憲法”通篇貫穿著人民民主和社會主義兩個原則，而不再是如“共同綱領”一般“暫時不寫出來”。所以如果說“共同綱領”是一部新民主主義的臨時憲法，那么“五四憲法”則是一部對新中國政治、經濟、文化、社會生活產生深遠影響的社會主義憲法。

（三）七五憲法

“五四憲法”與“七五憲法”時隔21年，不能不說是很長的一段歷史時期。但其實，在中國共產黨第八屆全國代表大會上就曾提出過修改憲法的建議。可由于50年代后黨內開始滋長“左”傾思想和個人崇拜，造成民主和法制建設滯后甚至倒退，修憲任務一再拖延。到“文化大革命”時期，“左”的錯誤和個人崇拜發展到登峰造極的地步，憲法實際上被拋棄，民主和法制遭到嚴重破壞，由黨政軍合一的革命委員會取代了地方各級人民政府，成為新的管理機關。

在這一背景下“七五憲法”的出臺不能不說是“文革”的產物，這部憲法基本上放棄了“五四憲法”的民主和法制精神，將“左”的錯誤合法化、定型化，錯誤地將階級斗爭看做是中國共產黨在整個社會主義歷史階段的基本路線，肯定了人民公社、大鳴、大放、大字報、大辯論、黨政不分、以黨代政等領導體制，通過拋棄民主與法制精神給“人治”留下了死灰復燃的空間。這部存在諸多缺陷，不嚴謹甚至指導思想錯誤的憲法，是中國社會畸形發展的產物，反過來也以根本大法的形式助長了“左”的錯誤，造成了錯誤發展的馬太效應，影響深重。

（四）七八憲法

“七五憲法”執行不久，“四人幫”集團覆滅，人民迫切要求恢復社會主義民主和法制，要求社會穩定和發展經濟。“七八憲法”正是在這種要求和呼聲中誕生的。“七八憲法”在承襲“七五憲法”框架結構的基礎上，把原來的30條擴充為60條，對“七五憲法”中具有明顯錯誤的條款作出了部分的修改和刪節，例如取消了諸如備戰、備荒、抓革命、促生產等語錄化條文，將“七五憲法”中的“勞動收入”改為“合法收入”，恢復“五四憲法”中比較好的條款，如人民陪審制度、公開審判制度、被告人獲得辯護制度等，新增了實現四個現代化、人民參與國家和社會事務的管理、監督國家機關和工作人員3等。

“七八憲法”雖然是在粉碎“四人幫”后制定的，但由于當時還來不及全面總結建國近30年來社會主義革命和建設的經驗，尤其是對毛澤東的功過是非未作出客觀、全面、公正的評價，難免仍然帶有“左”的色彩，不僅在指導思想上肯定了“文化大革命”，仍然堅持以階級斗爭為綱，內容上也并未刪去大鳴、大放、大字報、大辯論等“文革”中的特殊運動形式。可見，不進行思想上的解放思想與組織上的撥亂反正，修改憲法會失去根基，從而不能產生出完整有效正確的法律。

（五）八二憲法及修正案

1978年12月中國共產黨第十一屆三中全會的召開，成功實現了工作重心的轉移，使社會、政治、經濟生活出現了巨大的變化。政治上國家政權民主化建設進程有了重大發展，經濟上農村經濟體制改革取得突破性進展，在理論上中共十一屆六中全會通過的“關于建國以來黨的若干歷史問題的決議”以及中共十二大做出的“關于全面開創社會主義現代化建設新局面的決定”，從根本上澄清了被“文革”搞亂的理論和思想，從而為“八二憲法”的制定鋪平了道路。

“八二憲法”繼承了前幾部憲法的部分內容，尤其是“五四憲法”的民主和法制傳統，同時刪除了前幾部憲法中過時和錯誤的東西，并豐富、增加了許多富有時代氣息的新內容。在序言部分明確提出了國家的根本任務是集中力量進行社會主義現代化建設，實現了指導思想的歷史性飛躍，總綱部分增加了個體經濟、精神文明等新詞匯，公民的基本權利和義務部分和國家機構部分更加全面與平衡。

“八二憲法”相繼經過了四次修改，分別是1988年修憲、1993年修憲、1999年修憲和2004年修憲，形成了31條修正案。這些修正案最根本的特點是不斷與時俱進，在大原則不變的情況下加入符合時代要求的內容，使得“八二憲法”能夠不斷反映新中國的發展趨勢，成為真正意義上的國家根本大法。

二、憲法演變帶來的思考

（一）憲法必須保持相對穩定

新中國成立61年，制定了4部憲法，平均15年左右制定一部，可以說憲法的制定較為頻繁。許多學者對此表示擔心，例如學者秦前紅說：“頻繁的全面修憲，只會瓦解憲法的一致性和連續性，動搖憲法的權威，削弱公民薄弱的法治和憲政信仰。”而“八二憲法”之所以被憲法學界專家許崇德老師成為“中國歷史上最好的憲法”，正是因為其通過修正案的方式對憲法進行部分修改，既能保持憲法的穩定性，又能保持憲法的適應性。所以許教授說：“今后如果能夠適當地行使憲法解釋的職權，這將是十分適宜的。”

維護憲法的穩定，首先是由憲法的性質、地位和作用決定的：從地位看，憲法是中國特色社會主義法律體系的核心和基礎；從內容看，憲法規定的是國家的根本制度和根本任務、公民的基本權利和義務；從法律效力看，憲法具有最高的法律效力。正因為憲法是國家的根本法，維護憲法的穩定，就是維護國家根本制度的穩定，維護國家的長治久安。因此，“對憲法的修改也就需要格外嚴肅、慎重，按照不同于制定和修改法律的特別程序來進行。”所以我們正確的態度不是憲法太過重要以至于不能修改，一成不變，而是在國家社會發展的同時，找到修改憲法的正確形式，確定修改憲法的規范程序。只要形式正確、程序規范，相信憲法的修改帶來的必將是進步。

（二）憲法究竟能否發揮作用，關鍵是看其指導思想是否正確

從憲法的發展我們可以看出，我國的“五四憲法”以人民民主和社會主義為指導思想，因此在當時的條件下，這部憲法是有積極作用的。而“七五憲法”以“階級斗爭年年講、月月講、日日講”為指導，“七八憲法”以肯定“文化大革命”的成果和“無產階級專政下繼續革命”為指導思想，因此這兩部憲法并未在法治建設中發揮積極作用。“八二憲法”以黨在社會主義初級階段的基本路線和建設有中國特色社會主義為指導思想，因而能在近二十年的時間里保持穩定、與時俱進。

主持憲法修改工作的彭真在1981年10月3日憲法修改委員會秘書處會議上，專門就如何做好憲法修改工作講了四條意見，第一條就是必須堅持四項基本原則。因為四項基本原則是指導思想，它決定著憲法的生命力。因此彭真打比方說四項基本原則好像蓋房子的四根柱子，沒有柱子，房子就蓋不起來。而堅持四項基本原則作為“八二憲法”的指導思想，體現在國家的根本制度和根本任務、公民的基本權利和義務等方方面面，表現在國家政治和社會生活中帶全局性、長期性、根本性的問題上，都是有利于鞏固和完善社會主義制度的。所以這印證了亞里士多德在《政治學》中的論斷：“法治應該包含兩方面的涵義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”

（三）憲法修改的程序本身更為重要

中國有句古話，叫做“不患貧而患不均”，意在指出事物本身的差異與程序公正相比，后者更勝一籌。這句話對于憲法與法治建設同樣有適用性，中國的法治如何演進，其中誰的利益應該得到保障，誰的利益需要作出讓步，并不是單憑修改結果就能服眾的。真正的法治社會，成功的法律修改，一定是經過嚴密的程序，通過協調而得出公眾認同的結論的。所以對于法治建設而言，合理性或許并不是唯一應當追求的價值，讓獲益者了解緣由，讓受損者口服心服，才是真正的合理性所在。回顧過往，雖然說豐富的實踐活動帶動理論的發展是理論推演，但實際上我國修憲理論發展遲滯，“很大程度是由于我國修憲不是法律自身運動的結果，而是政治制度的產物”8。因此，如何使得我國修憲既具有實體正義，更具有程序正義，是我們值得長期研究的問題。