農村社會管理創新問題探究

王 卉

（中共福州市委黨校 公共管理教研部，福建 福州 350014）

農村社會管理創新問題探究

王 卉

（中共福州市委黨校 公共管理教研部，福建 福州 350014）

當前我國農村社會結構和社會形勢變化對傳統的農村社會管理模式提出了創新要求。研究新形勢下農村社會管理的主體、內容、手段和方法的新變化及實現這些變化的保障機制，對于完善農村社會管理體制、維護農村社會穩定、促進農村經濟社會全面發展和推動社會主義新農村建設具有重要的現實意義。

農村社會；管理創新；緣由；內容；保障機制

目前，我國農村社會結構和形勢正在發生著巨大變化，農村社會關系日益復雜化、矛盾日益多樣化、農村公共事務管理日益繁重，形勢的變化對傳統的農村社會管理模式提出了創新要求。研究新形勢下農村社會管理的主體、內容、手段和方法的新變化及實現這些變化的保障機制，對于完善農村社會管理體制，維護農村社會穩定，促進農村經濟社會全面發展，推動社會主義新農村建設具有重要的現實意義。

一、新形勢下創新農村社會管理的迫切性

1、農村社會形勢發生了巨大變化。隨著改革開放及社會主義市場經濟的不斷發展，我國農村社會結構正在發生巨大變化。第一，農村社會結構變得復雜，利益訴求多樣化。由于農村社會成員實現了多元化的轉移和流動，分離出社會資源和機會占有不平等的多重社會階層，農民正在由原來的差別不大的農村干部、一般農民兩個主要階層分化為農業勞動者、農民工、農村管理者、個體戶和私營企業主、農村知識分子等多個階層。同時，各種農村社會組織不斷涌現，如農村合作經濟組織、文化性組織等。由于各個階層在收入、社會地位等方面的差距越來越大，使農村社會結構日益復雜。與此同時，農民的利益訴求也在變化，農民希望有更多的賺錢渠道，更好的水利、村級公路等公共基礎設施，更完善的社會保障制度。農民的主體意識、民主意識也在增強，要求多渠道的暢通的利益表達機制。第二，農村社會矛盾多樣復雜，解決難度大。農村社會結構的復雜化、利益差別的擴大化、利益對立關系的顯性化，使不同利益主體間的矛盾和沖突增多，成為影響我國農村社會穩定的主要因素。這些矛盾主要表現為：農村社會內部矛盾糾紛，如鄰里日常生活矛盾糾紛，親緣關系間的矛盾糾紛，債權債務糾紛，土地、林業等承包經營使用權爭議等；農民與政府、干部的矛盾糾紛，主要有干群關系緊張引發矛盾，政策執行引發的群眾與政府、部門、單位的矛盾糾紛，社會公益事業、社會救濟需求與政府可提供產品、服務承受能力的矛盾，特殊群體信訪日益增加的矛盾；項目建設、公用事業建設、產業化生產經營引發的政府、企業、與農民群眾的矛盾糾紛。這些矛盾如果處置不當，會引發群體性事件，影響農村的穩定。這些變化對傳統的農村社會管理模式產生很大沖擊，農村社會管理面臨許多新的挑戰。

2、傳統的農村社會管理模式存在缺陷。第一，農村社會管理體制不健全。農村基層管理是一項復雜的系統工程，需要一個良性運轉的管理機制系統作保證。然而，目前在我國農村基層管理中，管理機制還不完善，如缺乏鄉村社區發展和管理的參與機制、缺乏重大事項的民主決策機制、缺乏基層社會矛盾和沖突的預警機制與協調機制等；部分農村基層民主流于形式，干群關系緊張，群眾積怨過深，突發事件增多，導致在農村基層管理中矛盾重重、沖突不斷，影響了農村社會的穩定。同時，由于長期以來農村實行的是條塊分割的社會管理體制，多頭管理，分散負責，主體權責不明，管理混亂，政府部門參與具體管理工作不多，有權無責，農村自治組織無權有責，想管也管不了，致使農村社會管理的效率比較低。第二，農村社會管理主體單一。農村社會管理水平的提高離不開農民積極性的發揮。由于歷史和制度的原因，長期以來，我國農村社會管理模式集中體現為政府對農村社會采取的集中化社會管理，在這種模式下，農民參與程度低，組織化程度低。“工人有工會，婦女有婦聯，知識分子有文聯、科協和社聯，個體戶有個體勞動者協會，企業家有企業家協會，唯獨九億農民沒有這種政治或經濟組織”。雖然情況在逐步改善，絕大多數農村已有了社會基層管理組織，如與中小學校、醫療衛生機構等兩種服務相關的組織，紅白理事會、調解委員會、婦女組織等三種協調相關組織，農業合作社，文化技能培訓機構，文化娛樂組織，及與宗教（廟會）組織、治安巡邏隊、老年組織等協調相關組織。但這些組織由于規模小、發展速度慢、穩定性差、博弈能力低，加之受到政府較多的限制，真正能發揮的作用很小。第三，農村社會管理理念落后。長期以來，農村基層社會管理重管制、輕服務，服務理念缺乏是一種較為普遍的現象。由于深受城鄉二元社會結構的影響，政府要么簡單地對農村實行國家社會一體化的社會控制，要么從便于向農村汲取資源出發實行嚴格的社會管理，沒有為農民提供全面、公平和有效的社會管理和服務。由于管理理念落后，政府履行社會管理職能時，管理方式單一、手段簡單粗暴，大多是強迫命令式的，基本以行政手段為主。近年來，農村教育、社會保障等問題已成為政府社會管理的重點，但是，治安、環境保護等影響著農村發展的問題的解決主要還是依靠農村和村民自身，政府相關部門仍處于缺位狀態。

二、新形勢下農村社會管理創新的內容

1、管理主體的創新。現代社會管理是以政府管理與協調為主導、非政府組織為中介、基層自治為基礎以及公眾廣泛參與的互動過程。③因此，農村社會管理過程應該是在農村基層黨組織的領導下，農村基層政府、農村社會組織和廣大農民共同參與的過程。在農村社會管理主體的創新中，以下兩點至關重要：第一，要弄清楚農村社會管理各主體的責任、權利與義務及在管理中所處的地位。一是農村基層黨組織是農村社會管理的政治領導。在農村社會管理中，農村基層黨組織居于政治領導核心的地位，起著號召群眾、凝聚人心、把握航向的作用，但黨組織的領導核心作用并不意味著包辦代替各項社會事務，事無巨細都由黨組織來直接管理。在整個組織網絡體系中黨組織起到的是一個龍頭作用，通過貫徹和執行黨的路線、方針和政策，引導農村各項事業的健康發展，保證農村社會建設的正確的政治方向。二是農村基層政府是農村社會管理的宏觀決策和指揮主體。在農村社會管理中，基層政府有著不可替代的作用，作為公共權力和社會資源的執掌者，它可以利用手中掌握的特殊資源，對農村、社會政治、經濟、文化、教育、科學等各項事業的發展進行計劃、組織、協調和控制，實施宏觀調控。三是農村社會組織是農村社會管理的協同主體。在農村社會發展過程中，基層政府不是萬能的，對于那些政府管不了和管不好的問題，只能交由社會組織去解決。政府作為宏觀決策主體，它所需要解決的是那些帶有全局性的問題，而那些微觀的、基層的工作則應該由各類社會組織去完成。因此，要根據新農村建設的要求，圍繞農民的生產生活實際，培育各類專業合作組織，提高農民的組織化程度。四是農民是農村社會管理的參與主體。農村社會管理創新，必須充分發揮村民的主體作用，為此，必須進一步加強農村基層民主政治建設，完善村民自治，讓農民群眾真正享有知情權、參與權、管理權、監督權；要深入開展農村普法教育，引導農民牢固樹立法制觀念，增強農民依法維護權益的能力和履行義務的自覺性。第二，要理順和解決各管理主體之間的矛盾。農村社會各管理主體間的矛盾主要表現在：一是鄉（鎮）政府與村民自治組織的矛盾。二是村支部與村委會的矛盾。三是村民委員會與村民代表會議的矛盾。四是黨支部、村委會與宗族組織等之間的矛盾。這些矛盾的理順，要通過農村社會管理各主體職能的“進”與“退”、“增”與“減”的調整來加以解決，即原有的龐大的鄉鎮社會管理機構要“減”與“退”，符合農村經濟社會發展需要的社會管理服務組織要“增”與“進”，為此，要發揮人大對政府的制約監督作用，規范政府的指導行為，保障村民自治和村級治理在良性循環中走向完善；轉變村級黨組織的功能，把直接管理生產和全面干預農村社會事務的功能轉變為以農村社會關懷和利益協調為軸心的功能；鼓勵發展村民理事會、農村法律服務等社會組織或團體，并規范其行為；在加快村民自治組織建設和政策扶持合作經濟型組織的同時，重視其它各種非正式組織的影響，依法取締非法組織，規范農村宗族組織，促進農村社會的穩定。

2、管理內容的創新。目前，農村社會事務管理的范圍不斷擴大，任務不斷加重，如果農村管理的內容仍然停留在原來基礎上，將很難滿足群眾對農村社會公共事務的需要。因此，創新農村社會管理模式，必須創新管理內容，拓展管理領域，才能適應我國農村經濟社會發展情況及農民訴求變化的要求。一個健全的農村社會管理機制應包括社會動員機制、順暢的利益表達與溝通機制、多贏的利益綜合機制、人民內部矛盾化解機制、社會治安綜合治理機制、社會有序流動機制、社會穩定工作機制、優化群眾工作機制、新型社會救助機制、社會預警體系和應急救援機制等，其中以下兩個方面應是創新的重點：第一，要強化農村社會公共事務的管理。隨著新農村建設的有力推進和國家對民生的重視，事關民生的許多公共服務職能延伸到了村級組織，農村公共服務的內容在不斷增加，如勞動就業、社會保障、農業科技、村落文化、公共衛生、群眾體育等已成為農村社會管理的重要內容。如果處置不當，管理能力不強，將會引發各種社會矛盾。第二，要強化農村社會矛盾的調處。目前，農村各種社會矛盾頻發，已成為農村社會管理的重點。如何正確處理各種糾紛和矛盾，把問題解決在基層、消滅在萌芽狀態，對維護農村社會穩定至關重要。為此，要把建立和延伸有效的社會管理網絡作為農村社會管理創新的重要內容，從矛盾預警到調處都要做到快速反應，在矛盾出現時努力做到關口前移，把矛盾糾紛控制在初始階段，解決在萌芽狀態。

3、手段和方式的創新。隨著農村社會管理對象的變化以及管理內容的拓展，僅僅依靠幾名村干部運用行政手段進行管理已很難適應，往往會出現“行政方法不能用、經濟方法不好用、法律方法不會用、思想教育不頂用”的局面，原有的農村社會管理的方法和手段面臨重大挑戰。為此，農村社會管理要重視管理手段和方式的創新。第一，要轉變管理理念。由控制型管理向服務型管理轉變，綜合運用經濟、法律、教育等管理手段，堅持堵疏結合，寬嚴并濟，教育為主。第二，嘗試運用現代信息技術手段。建立農村社會管理網絡，使農村社會管理形成一個完整的系統，各個要素之間相互聯系、相互影響。在系統內各種信息能及時有效地傳遞，上下之間能及時溝通，隨時發現情況，及時做出反應，提高農村社會事務管理的效率。

三、實現農村社會管理創新的保障機制

1、培育農村的公民社會。在新型的農村社會管理模式中，廣大農民是主要的參與主體，而農民參與農村社會管理積極性的提高，有賴于農村公民社會的逐漸成熟，因此，培育農村公民社會是實現農村社會管理體制創新的保障機制之一。從政府角度看，農村公民社會的培育：第一，政府適當退出自治民主的領域，充分保障非政府組織在農村公共事務管理中的自治權，增強其獨立性、自治性和社會公益性的特征，使之成為獨立的社會管理主體。第二，發揮政府的制度供給功能，從立法、政策和資金等方面積極支持農村公民社會的發育，增強各類社會組織參與社會管理的能力，承接政府轉移的部分社會管理職能。第三，為農村公民社會的培育提供資源保證，如財政物質資源、網絡化的組織資源、智能化的人力資源與技術化的信息資源等。第四，完善多元化的公民社會監督機制，加強對農村社會組織的管理和監督，強化組織自律，杜絕尋租現象的發生。

2、加快農村社區建設。農村社區是相對于傳統行政村和現代城市社區而言的，是指聚居在一定地域范圍內的農村居民在農業生產方式基礎上所組成的社會生活共同體。它是一個比自然村落、社隊村組體制更具有彈性的制度平臺。在當前村黨支部和村委會之間、鄉鎮政府和村委會之間因權力的分配和使用存在矛盾，村民自治還未真正實現的背景下，農村社區治理為打破農村社會的治理困境，優化農村社會管理提供了一條可行性途徑。借助重建農村社區，進行組織重構，走一條多元主體組織化、制度化參與農村社區管理的道路，激發農民的主體意識，提高農民自我管理、自我教育、自我服務的能力。可以說，農村社區建設是農村社會管理體制的平臺。為此，第一，要創建為農村社區服務的公共組織。第二，要建立健全農村社區建設的相關制度，如社區居民代表會議制度、公共事務公開制度、財務管理制度等。第三，要把社區打造為農民心理歸屬的港灣，增強農民對社區的情感和凝聚力。

3、提高鄉村干部的管理水平。鄉村干部是落實農村社會管理服務的主力軍，是實現農村社會管理模式創新的人力保障機制。第一，要把具有開拓精神的年輕干部充實到農村社會管理工作隊伍中，完善農村工作指導員制度。第二，要重視農村干部隊伍的能力建設，制定科學的考核方式，嚴格考評，促使基層干部提高自身素質。第三，對基層干部要在工作上多指導，政治上多幫助，生活上多關心，為他們開展工作創造良好的條件和氛圍。第四，加強教育培訓，提高村干部思想政治素質和做好群眾工作的能力，同時使村干部掌握一技之長，成為帶領群眾致富的引路人。

C916.1

A

1671-2994（2012）01-0128-03

2011-11-27

王 卉（1962- ），女，福建福州人，中共福州市委黨校公共管理教研部主任、副教授。研究方向：公共管理理論與實踐。

責任編輯：劉建文