云南參與CAFTA啟動后GMS旅游合作的制度完善①

昆明理工大學法學院 李馨云南藝術學院設計學院 張春明

1 CAFTA的啟動給GMS合作的發展帶來新機遇

2010年1月1日，在歷時8年的籌備和構建之后，CAFTA得以最終啟動，憑借區域內19億人口和接近6萬億美元的GDP，CAFTA成為世界上人口最多的，由發展中國家組成的最大的自由貿易區。GMS的經濟合作是由亞洲開發銀行牽頭的區域內六國的合作機制，旨在改善GMS地區的基礎設施，擴大貿易與投資合作，其主要機構是GMS經濟合作部長會議，自1992年至今已經召開了十七屆部長級會議。在GMS合作的帶動下，該區域成為世界上發展最快和東亞一體化速度最快的地區之一，年平均經濟增長速度超過6%。截至2010年底，GMS經濟合作圍繞基礎設施建設、跨境貿易與投資、私營企業參與、人力資源開發、環境保護五大戰略重點，共開展了包括交通、能源、電信、環境、農業、人力資源開發、旅游、貿易便利化與投資九大領域的合作。在2011年8月召開的第十七屆部長級會議上，參會各國審議了GMS新十年(2012-2022年)戰略框架、旅游合作戰略、信息高速公路諒解備忘錄、核心環境項目二期框架文件和行動計劃、設立GMS鐵路協調辦公室行動計劃及交通與貿易便利化成果文件。

從地域來看，GMS是CAFTA的一個地區，故又得名“次區域”；從成員來看，GMS包括了CAFTA范圍內最大的國家和最貧窮的國家，從機制上看，兩者表現為以下的關系：

1.1 GMS是CAFTA合作優先領域之一

CAFTA確定了五個優先合作的領域，即農業、信息及通訊技術、人力資源開發、投資以及湄公河流域開發。同時，合作領域還將擴展到銀行、金融、旅游、工業合作、交通、電信、知識產權、中小企業、環境、生物技術、漁業、林業及林業產品、礦業、能源以及次區域的開發等。

1.2 GMS是CAFTA的地緣核心區

GMS的地域范圍包括越南、老撾、緬甸、泰國、柬埔寨等GMS國家和中國的云南和廣西。這個擁有2.5億人口，國內生產總值達2000億美元的大市場，在CAFTA啟動后，成了中國與東盟間的通道樞紐和人流、物流、資金流的集散中心，成為CAFTA名副其實的核心地區。

1.3 GMS合作發展需在CAFTA協議范圍內進行

GMS六國均為CAFTA成員國，是CAFTA相關協議的簽訂方，直接承載著CAFTA相關協議的權利義務，所以，GMS的合作機制和內容勢必要在遵守CAFTA相關協議的基礎之上進行。

從CAFTA確定GMS合作為優先發展領域開始，GMS一直作為自貿區重要的合作機制持續地發展，CAFTA啟動后，數種商品零關稅的實現，使得這一區域各類貿易市場空前活躍，GMS更應該依托自身的地緣優勢和區域特色，發揮合作優先地位，抓住這一新的歷史契機，加快各種貿易的發展和合作。

2 云南參與GMS地區合作現狀

2.1 各項合作穩步推進

GMS合作是CAFTA十大重點合作領域之一。云南處于大湄公河上游，是我國參與GMS合作的主體和前沿省區之一。CAFTA的啟動，云南正在積極推進的“中國面向西南開放的橋頭堡”建設，促進云南參與GMS合作取得了新的突破：到目前為止，云南參與GMS各領域的合作取得了明顯成效：基礎設施建設不斷完善；能源礦產開發合作不斷深入；電信、郵政合作積極推進；農林業合作效益明顯；旅游合作進展順利；禁毒和罌粟替代種植合作取得實質進展；生態環境實現良性發展；人力資源開發合作成效明顯；搭建了次區域合作結算平臺等。云南與GMS國家貿易與投資合作正穩步發展。2002～2009年，云南與GMS國家的貿易總額增長了282.35%；2010 年，云南與GMS國家的貿易總額達到 33.80 億美元，是 1992 年的 9.25倍。另外，云南對GMS國家的投資排名依次為緬甸、老撾、越南、柬埔寨和泰國。GMS國家也是云南省對外經濟技術合作業務的主要市場。

2.2 旅游合作發展順利

東盟國家一直是云南旅游業重要的海外客源地，2009年云南省接待海外游客530余萬人次，其中來自東盟國家的游客人數占到65%以上，而來自GMS國家的海外客源也呈現增長的趨勢，已經超過了《云南旅游發展倍增計劃(2004－2010年)》中關于在“十一五”期間，截止至2010年的海外旅游接待人數超過300萬人次，旅游外匯收入12億美元的規劃。隨著CAFTA的啟動，將直接帶來海外旅游人數的增加。云南省廣泛與GMS地區的越、老、泰等國建立了雙邊旅游合作關系，在涉及旅游線路推廣、互為旅游目的地營銷、互送游客、游客流動便利化以及人力資源培訓合作等方面，連接GMS國家主要旅游目的地的旅游線路日趨成熟。

3 云南省參與GMS旅游合作面臨的新問題

3.1 世界經濟政治格局變動與國內、省內經濟規劃協調發展

全球金融危機的全面爆發，自然災害以及政治局勢的動蕩，阻礙了各國經濟的發展。在這樣的形勢下，各個國家紛紛尋求以建立區域經濟組織的形式來應對全球經濟形勢帶來的內外困境。CAFTA是我國加入的首個自由貿易區，與東盟國家的全面經濟合作能降低全球經濟不景氣的沖擊，GMS地區有著共同的水系，相似的文化根源，云南省在GMS地區的合作中擁有不可替代的區位優勢，因此，云南省應充分利用天然的有利條件，積極發展與東盟國家，特別是GMS國家的經貿合作，推動全省經濟實現新的飛躍。

2011年是 我國“十二五”規劃的開局之年，國家將實施新一輪西部大開發，旅游業被列為重點發展的產業之一。云南省GMS經濟合作協調小組辦公室牽頭編制的 《中國參與大湄公河次區域經濟合作框架下云南省行動規劃》(以下簡稱規劃)中的近期合作目標，在2011至2015年間，交通基礎設施建設取得新突破，泛亞鐵路東、中、西線境內外段建成，實現互聯互通；昆曼、昆瑞、昆河高速公路實現暢通；貿易通關條件大幅提高，貿易投資環境大大改善，跨境和邊境經濟合作區建設取得較大突破，在GMS國家形成一批原料基地和加工基地；對GMS國家的外貿進出口總額年均增長20%以上，《規劃》在我國參與GMS合作的框架下，注重云南的發展需要，與云南橋頭堡建設和對外開放緊密結合，其中的目標之一--公路、鐵路等基礎設施的建成通車無疑將給旅游業合作帶來直接的正面效應。

3.2 云南省參與GMS旅游合作現狀要求旅游業發展應由與新形勢相適應的相關制度保駕護航

由于旅游業所涉行業的廣泛性，帶來旅游活動參加者之間各種經濟法律關系具有復雜性和交叉性的特點，旅游產品有別于普通商品，具有其特殊性及行業管理的多樣性，造成制定旅游法律法規的各種因素常常現出活躍和不斷變化的狀態，可以說上述包括在旅游業中的任何一個服務行業的變動都有可能對旅游業發展帶來不可估量的影響，尤其是CAFTA啟動后，云南省交通運輸、物流、貨物貿易等部門都將面臨新的機遇和挑戰，所有這些都使得旅游法律法規及相關制度具有天然的滯后性。

4 云南省旅游制度完善的建議

任何法律在確立相對穩定的社會行為規范的同時，也不可避免的具有了滯后性的特點。當構成法律穩定性因素的整體或部分處于變動的活躍狀態時，便會對法律的變更提出新的要求。面對新的國際經濟形勢，特別是CAFTA啟動后的經濟合作發展，云南省應及時地修訂《云南省旅游條例》，使之能更好地協調國際經濟新形勢下出現的新的旅游問題。

2005年5月27日通過的《云南省旅游條例》是云南省旅游業基本法，要深入發展旅游業，在與GMS國家的旅游合作過程中持續發揮云南省的區位及文化優勢，建立規范的旅游市場，需要對該條例進行適當的修訂，如給予東盟其它國家的旅游組織到云南建立分支機構以更多的優惠，降低市場準入的門檻，通過與東盟國家外交部門、旅游部門等建立協議，采取各種措施便利上述國家的游客來華旅游等。才能最大化地消除法規的滯后性，為云南省旅游業全面發展提供制度性保障。具體來說，本文建議擴展《云南省旅游條例》的適用范圍，如增加“與其他國家在本省行政區域內合作開發旅游資源等相關旅游活動適用本條例”，這樣既能明確云南省內的國際旅游合作究竟應由哪部法規調整，又能體現在頻繁的跨境旅游合作中云南省保護旅游資源，促進旅游業發展的決心。此外，應加大鼓勵外籍投資者投資旅游業，在《條例》中增加明確鼓勵外資的條款，規定政府及旅游主管部門應當積極推進區域旅游經濟合作，努力消除區域間的旅游服務貿易壁壘，體現區域旅游合作和旅游服務貿易是云南省各級政府發展旅游業的重要措施之一。

[1]新華社：CAFTA建成使中國-東盟合作走向縱深. http://www.gov.cn/jrzg/2010-01/03/content_1502032.htm[DB/OL](2010-01-03/2011-5-16).

[2]實施中國參與大湄公河次區域經濟合作框架下云南省行動規劃，云南與GMS合作邁向更高目標[N].云南日報,2011-3-9.

[3]云南省旅游局：GMS旅游合作概況.http://www.ynta.gov.cn/Item/1051.aspx.

[4][DB/OL](2009-11-09/2011-8-05).

[5]張丹.云南東盟旅游合作加快 跨境旅游區呼之欲出[EB/OL].中 國 新 聞 網,http://www.chinanews.com.cn/cj/news/2010/01-20/2080850.shtml,2011-01-20.