論公共危機管理中的公民參與

王少泉，曹冬英

（1.中國社會科學院研究生院，北京 100732；2.廣西民族大學管理學院，廣西 南寧 530006）

論公共危機管理中的公民參與

王少泉1，曹冬英2

（1.中國社會科學院研究生院，北京 100732；2.廣西民族大學管理學院，廣西 南寧 530006）

目前，我國政府公共危機管理中的公民參與處于較低水平、面臨許多困境，因此，應該通過多種途徑擴大公民有序參與公共危機管理的渠道，規范公民有序參與公共危機管理的行為，最終形成政府與公民、媒體、非政府組織等等良性互動的合作模式，最大限度地降低公共危機事件造成的損害。

公共危機管理；公民參與；政府

危機是指“它的出現和爆發嚴重影響社會的正常運作，對生命、財產、環境等造成威脅、損害，超出了政府和社會常態的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應對者。”［1］“所謂的危機管理是一種有組織、有計劃、持續動態的管理過程，政府針對潛在的或者當前的危機，在危機發展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預防、處理和消弭危機。”［2］公共危機管理是指政府及社會對危及環境、社會穩定、人民生命財產安全等等的危機所采取的預防和應對舉措。

一、公民參與公共危機管理的重要性

1.有利于防范和預警公共危機、提高社會自我救助能力。政府構建起應對危機的完善的防范和預警系統，能夠在一定程度上降低危機事件帶來的危害甚至有效阻止危機事件的發生。公民是防范和預警系統中的重要組成部分，他們對公共危機有直接感受，在公共危機即將來臨時可以及時發出預警，這一點能夠促使政府采取措施防范公共危機的發生；公共危機出現之后，公民可以向政府提供有關公共危機的及時、準確的信息，有利于政府采取及時有效的措施應對公共危機；公民在公共危機發生后如果能夠及時參與應急措施的制定和執行過程中，那么就能夠減少其對危機的恐懼感，有利于保持社會穩定并減少公共危機帶來的財產損失。

2.有利于保證政府在危機管理過程中的公共利益取向。公民參與政府的公共危機管理，可以建立起有效的社會監督機制，有利于保證政府在危機管理過程中的公共利益取向。公民參與公共危機管理能夠打破政府組織及其官員在危機管理中對權力的壟斷，促使其克服官僚主義作風；能夠使危機管理透明化，使應急措施更多地體現公民的意愿，從而保證政府所制定的應對公共危機的決策能夠最大限度地維護公共利益。

3.有利于降低危機管理成本。“構建我國公共應急決策參與機制，有利于公共應急決策的信息獲取和處理；有利于提高公共應急決策的質量和增強決策的可執行性。”［3］公民積極、理性地參與公共危機管理，有利于政府充分了解公民的疾苦、利益和愿望，據此做出能夠最大限度維護公共利益的、科學的、合理的、公正的應急方案，并把應急方案的目標、具體實施措施和手段讓公民透徹了解，使應急方案能夠得以迅速實施。這有利于促進公民和政府以合作的姿態共同應對危機事件，降低危機管理成本。

二、公民參與公共危機管理的困境

1.部分地方政府對公民參與公共危機管理的重要性認識不足、公民參與公共危機管理存在諸多問題。

目前，我國政府管理的很多領域（尤其是公共管理中）依然大量存在對公民參與的漠視和排斥現象。當前，公民參與公共危機管理并沒有程序、規則可以遵循，因此，部分政府官員以各種借口排斥公民參與公共危機管理。另一方面，我國政府尚未充分重視公民危機意識的培養和安全技能的訓練，這導致公民參與公共危機管理的主動性不高。公民仍然習慣自視為被管理或救治的對象，沒有意識到自己也是公共危機管理的主體之一。部分主動參與危機管理的公民由于無法遵循程序、規則表達其利益需求，于是尋求通過非常途徑、運用非常手段表達利益需求，甚至因為訴求無門而采取非理性的舉措，最終引發社會沖突事件，使公民利益和政府利益都受到損害。

2.公民在危機管理過程中難以獲得及時、準確的信息。

公民作為公共危機直接作用的對象，他們會對公共危機產生恐懼感，并試圖了解和掌握與危機和危機管理相關的信息。然而，當前我國的信息管理建設還不夠完善，在公共危機事件發生之后，公民很難獲得與危機和危機管理相關的及時、準確的信息。

3.缺乏相應的法律和制度支持公民參與公共危機管理。

當前，我國只是在個別的單行法中有著零散的關于公民參與公共危機管理的規定，尚未制定關于公民及社會組織參與危機治理的明確的法律法規，缺乏完善的法律體系從法律層面對公民參與危機管理的具體途徑、相關權利加以保障（進而保證危機事件治理的有效性），在這種情況下，公民參與公共危機管理的可能性就主要取決于政府官員的意愿。

我國應對公共危機事件的體制存在很多問題：缺乏公共危機事件的防范、預警體制；缺乏政府應急決策的法律依據；缺乏有效的信息支持、溝通機制；缺乏有效的整合、協調機制；政府決策方法單一、陳舊等等，這些問題對公民參與公共危機管理造成阻礙。目前，我國參與公共危機管理的組織主要是官辦組織，這些組織在政府的組織下會參與一些公共危機管理，但往往受到體制約束，在應對公共危機事件時，會出現一些問題：數量、所發揮的作用等等方面難以滿足現實需求；反應遲鈍等等，因此，公民無法通過社會組織有效參與公共危機管理。

三、公共危機管理困境的對策

1.提升政府應對公共危機事件的能力。

公共危機事件發生之后，政府相關職能部門要充分認識到公民參與公共危機管理的必要性，改變官僚主義作風，建立及時有效的信息溝通渠道。政府應該及時了解公共危機發生之后公民所掌握的信息，并把自身所掌握的信息通過媒體等渠道及時向公民公開，增加公民的知曉度。在獲得信息的第一時間，及時制定出有效的應急措施，并在執行應急措施的過程中爭取公民的最大配合與支持。

我國還應該盡快建立起獨立的、常設的應急管理協調機制，并且要以立法的形式授予其他政府部門和外部主體進行協調和調度的權力。

2.加強公共危機事件應急預案體系建設。

實踐證明，通過加強公共危機管理法規建設做到依法處置各類公共危機事件，對減少公共危機事件中的人員傷亡和財產損失、盡快恢復正常社會秩序具有重要意義。《國家突發公共事件總體應急預案》 （2006年）出臺之后，我國的公共危機管理水平明顯上升，政府應對公共危機事件的能力得到加強，但許多地方政府應對公共危機事件時依然存在不足之處，我國盡快制定、完善相應法規，保障在危機事件發生時社會公民參與的相應權利，保證政府能夠依據相關法規從容應對公共危機事件。這就要求各級地方政府制定相應的地方突發公共危機事件總體應急預案，以此作為地方性公共危機事件應急預案體系的總綱。面對某一類型或某幾類型的公共危機事件時，要制定專項應急預案，在公共危機事件應急預案體系中，以這些專項預案作為總體預案的補充，對總體預案進行落實。相關部門及各級政府制定部門專項預案和地方政府專項預案，以此進一步加強公共危機事件應急預案體系建設。

3.增強非政府組織參與公共危機管理的能力。

非政府組織是公民參與公共危機管理的重要渠道，其在應對公共危機事件的過程中發揮著救助服務功能。目前，我國的各類非政府組織已成為社會建設與管理的重要力量，這些組織遍布全國城鄉，涉及社會生活的各個領域，在公共危機管理中開始發揮重要功能。因此，政府應該借助非政府組織進行公共危機管理，將這些組織作為公民參與政府危機管理的通道，這一舉措有利于政府及時、有效地應對公共危機事件。政府部門應該及時調整社會組織的管理機制，加快政府職能轉變，為非政府組織的成長提供更為優越的發展空間和資源條件，在現有的基礎上進一步培育和發展與公共危機管理相關的各類非政府組織，并規范和引導這些組織參與政府危機管理過程，為公民積極、有效地參與公共危機管理提供平臺。

4.提高公民應對公共危機的能力。

首先要提高公民參與公共危機管理的積極性，“廣泛的政治冷漠給那些為所欲為的人提供了更多的控制政府的機會。”［4］我國應該運用各種渠道和機制擴大公民有序參與公共危機管理的行為，盡可能在各級學校開設相關課程，對公民進行應對公共危機事件的基本知識和技能的教育、進行危機應急知識的宣傳和應急能力的教育培訓和演習，以此來不斷提高公民的危機意識和危機應對能力以及參與公共危機管理的積極性。在此基礎上，政府應該在公共危機管理過程中引導公民的理性行為，避免非理性行為的滋生。

5.加強政府與媒體的溝通與合作。

公共危機事件發生時，政府首先應該加強信息披露的透明度，為媒體公正介入公共危機管理提供平臺，做到危機信息公開化。政府要充分重視媒體的作用，利用網絡等等的信息優勢，為應急決策構建有利的外部環境，充分發揮媒體在政府與公民之間的媒介作用，實現危機管理中政府與公民的良性互動，才能夠建立起公共危機管理中政府與媒體的良性關系，充分發揮媒體在政府危機管理中的正面作用。政府應該建立定期、高效、規范的新聞發布制度，成立應急新聞中心，并保持應急決策中心與新聞中心之間的通信網絡暢通，保證新聞中心向社會發布及時、準確的信息。政府還應該采取措施積極應對公民的主動咨詢行為，如：在公共危機管理辦公室設立專門機構接待來訪的公民，為其提供及時、準確的關于公共危機事件的信息。

總之，在公共危機管理過程中，我國政府要充分認識到公民有效參與的必要性，通過一系列途徑提高公民參與公共危機管理的有效性，最終形成政府與公民、媒體、非政府組織等等良性互動的合作模式，調動一切可以調動的力量，最大限度地減少公共危機事件造成的損害。·

［1］［2］張成福，黨秀云.公共管理學［M］.北京:中國人民大學出版社, 2007.302.

［3］胡象明.公共部門決策的理論與方法［M］.北京:高等教育出版社, 2007.314.

［4］楊光斌.政治學導論［M］.北京:中國人民大學出版社,2004.257.

Discussion of Citizen Participation in Public Crisis Management

WANG Shao-quan1，CAO Dong-ying2
（1.The Chines Academy of Social Sicences，Beijing 100732，China；2.Guangxi University for Nationalities，Nanning 530006，China)

At the moment,the citizen participation in government public crisis management of our country is in low level,facing with many difficulties.Therefore,our government should expand the channel for citizens’orderly participation in public crisis management through a variety of ways,make the behavior of citizen orderly participation in public crisis management standard,and finally form the benign interactive cooperation mode among government and citizen,media and non-governmental organizations and so on， so as to minimize the damage caused by the public crisis.

public crisis management;citizen participation;government

D630.8

A

1009-6566（2012）05-0012-03

2012-07-25

1.王少泉（1983—），男（傣族），云南玉溪人，中國社會科學院研究生院政治學系博士研究生，研究方向為公共行政理論。

2.曹冬英（1982—），女，江蘇淮安人，廣西民族大學管理學院碩士研究生，研究方向為城市公共管理。