論超投資審計

吳聲宏

(武漢鋼鐵(集團)公司 審計部,湖北 武漢 430081)

“十一五”期間,武鋼集團公司共投入數百億元,擴大產能近千萬噸。相關管理部門按照集團公司“投資省,見效快”的要求,以超常規的管理思路,通力合作,基本完成“十一五”規劃重點建設項目,為集團公司的第三次創業奠定了堅實的基礎。

但是,由于工程管理具有專業性強、投資巨大、系統風險難以防范等特點,同時,在“搶工期、抓質量、早投產”的要求下,工程投資控制受到不同程度的削弱,部分工程超過投資計劃。在特殊的建設背景下,因主觀原因造成的增加投資往往被庇護在客觀外衣下,也給少數施工單位、設備材料供應商等提供了獲取不當利益的可乘之機,也給少數項目管理者提供了違規操作的借口,給防范建設領域腐敗行為增加了難度。

為了真實反映工程投資使用情況,嚴格控制投資支出,加強投資監管,武鋼集團公司于2005年下發管理文件,明確規定超投資項目必須經過審計后方可辦理追加投資計劃和固定資產交付、工程結算款支付。

一、超投資審計的概念與審計范圍

工程投資管理主要包括可行性研究、初步設計、工程施工、工程驗收等階段。在各個管理階段,分別形成建設項目的投資估算、初步設計概算、施工圖預算、完工結算、竣工決算。按照集團公司管理的常規,計劃投資即為經過審查和批準的初步設計概算。我們所說的超計劃投資即為工程完工結算額超過計劃投資。

超投資審計就是以批準的計劃投資為檢查評價標準,對比分析工程完工結算額和計劃投資的差異,全面評價實際發生的設備費、建安費和其它費是否合規真實準確。它是以評價投資控制真實性和效果為目的,對建設項目各個管理階段的投資控制過程進行的一種事后審計。

二、開展超投資審計的作用

開展建設項目超投資審計,是落實武鋼集團公司“十一五”規劃的重要舉措,也是進一步加強投資控制的必然要求。通過查找問題,提出修訂和完善制度建議,促進項目管理規范化、制度化、精細化,為集團公司第三次創業提供制度保證。

1.客觀真實反映超投資的原因,為相關管理部門提供調整投資的決策依據。

2.對項目責任人的投資控制成效進行評價,為項目管理者績效考核提供依據。

3.查找投資管理中存在的問題,對因管理不善、內部控制薄弱、把關不嚴等人為因素造成的投資損失給予披露,引起相關部門和責任人的重視,促進進一步完善和修訂管理制度。

4.為以后開展類似工程投資控制和審計積累數據,為開展項目后評估提供依據。

5.審減不當投資支出,為集團公司投資管理提供增值服務。

三、確定投資控制風險,提高審計效率

1.建設項目投資控制風險

2001年,原國家計委、國家外專局、中國項目管理研究會等單位先后通過各種方式,將美國、英國等西方國家現代項目管理知識體系(PMBOK)在國內進行推廣,正式拉開了我國項目管理和項目投資管理由傳統管理范式向現代管理范式轉換的序幕。全面投資管理是現代管理范式的一個重要內容之一,其核心內容是按照基于活動的方法做好投資的確定和控制。全面投資風險控制是做好投資的確定和控制的關鍵技術。按照風險識別方法,引起投資控制風險的主要原因如下：

(1)項目決策風險事件。指在建設項目全過程的各個決策點上,由于決策制訂者的失誤所帶來的項目投資控制風險事件。

(2)項目技術風險事件。指在建設項目的勘探、設計和施工中,所使用的技術方法中所存在的技術成熟性等方面問題所帶來的風險事件。

(3)項目組織管理風險事件。指在建設項目實現過程中,由于項目組織的管理不善或失誤所帶來的項目風險事件。

(4)項目外部環境風險事件。這是由于建設項目的外部環境發生變化所帶來的風險事件。這既包括經濟環境、社會環境、國家政策的變化所造成的項目風險事件,也包括由于項目施工條件與環境等外部情況發生變化所帶來的風險事件,以及由于不可抗力事件帶來的風險事件。

(5)項目全團隊管理風險。指由于項目業主、設計單位、施工單位、監理單位、分包商、供應商等各方面組織構成的建設項目全團隊成員之間的合作關系出現問題所帶來的風險。

(6)交易市場不規范風險事件。主要指工程建設領域市場交易不規范、權錢交易、商業賄賂等腐敗風險事件。

2.武鋼當前工程管理的主要控制風險

通過建設項目超投資審計,促進建設項目投資控制,推廣國外先進管理理念,提升項目管理水平,是開展工程審計的一個重要內容。結合“十一五”期間武鋼工程管理現狀,應用當代先進投資管理方法,我們認真分析超投資項目管理中存在的主要問題,有針對性地確定審計重點,提高審計效率,提升審計水平。投資控制主要風險表現在：

(1)初步設計概算審查風險。設計概算是控制投資規模和工程造價的主要依據,且經過批復后的投資概算作為投資撥款的重要依據。由于審查人員專業力量不夠,以及各種外來干預的原因,造成人為壓低概算等簡單化方式處理,同時,概算編制漏項、數量不足、指標偏低等原因造成建設投資估算失真,給概算批復埋下了超概算的隱患。

(2)超概算開工風險。經批復的概算投資本應該作為建設項目總造價的最高限額,并據此對工程造價進行嚴格的控制,不得任意突破,必須突破時應重新報批。但實際操作中,在概算超估算、預算超概算時,未能對設計圖紙重新修正,其結果必然是超概算。造成超概算的原因,除了客觀的漏項、物價上漲等估計因素不足外,也有前面幾點所帶來的直接后果所致。但在搶工期的要求和管理機制的約束下,一些項目仍然開工建設。

(3)“三邊工程”風險。部分項目在“邊審批、邊設計、邊施工”的條件下,出現前期工作粗糙,論證不充分,導致施工過程設計變更頻繁、設備選型和使用不合理的現象,造成很大浪費。個別項目初步設計審批嚴重滯后,此時項目初步設計審批已完全失去意義。

(4)投資控制意識不強和經驗不足風險。目前,公司重點建設項目基建班子大多數都是由項目使用單位領導負責,部門具體組織實施。很多項目經理既沒有精力全身投入項目管理,也缺乏投資控制經驗,同時也沒有針對項目特性建立一套行之有效的項目造價控制責任制,造成投資增加,具體表現在：在建設內容及標準方面隨意性大,不經批準擅自增加工程內容、擴大建設規模、提高建設標準時有發生;有的設計變更、施工簽證等缺乏依據,手續不完備經常發生。

(5)部門監管力度不夠風險。許多部門往往從各自業務出發,缺乏對工程投資的有效約束。許多問題往往在工程后階段才出現,平時發生的許多超概算問題都未能及時發現與糾正,造成后面工程款無法支付,拖欠人工工資,有的甚至引起社會穩定問題。

(6)造價審查失誤風險。主要表現在信息不對稱、工程造價確定與控制背離市場,工程造價部門與其它環節管理脫節及內部授權不清,造價管理人員工作失職、失誤等。

上述風險因素的控制直接影響投資控制效果,也是開展超投資審計應關注的重點事項。

四、工程超投資審計的主要工作內容

1.收集與投資相關資料文件,系統了解項目投資控制全貌

主要資料有：項目立項批準書;初步設計及概算書、初步設計審查會議紀要、集團公司下發的投資計劃文件;工程管理部門提交的超投資分析報告及結算匯總明細清單;項目總平面布置圖、施工圖設計圖紙目錄、施工圖預算;設備采購清單;建安工程合同清單、施工圖結算清單;其它費支出清單;工程監理會議紀要、工程施工管理會議紀要、施工組織設計等。對引進設備還應了解關稅減免、海關手續費等情況。

2.對比初步設計和超投資分析報告,核實對項目投資有重大影響事項

項目的初步設計在項目建設中起著統攬全局、指導項目管理各階段建設的重要作用。它系統編制了項目的設計依據、產能、工藝布局、設備配置、主要建筑物和構筑物的結構形式、裝修標準、概算指標等,是我們開展超投資審計的重要依據。對比初步設計和超投資分析報告,我們開展以下審計工作：

(1)檢查是否建立了與項目投資控制相適應的管理辦法;機構人員職責、分工是否明確;控制指標是否分解落實到責任人。

(2)檢查是否存在擴大產能,超越集團公司總體規劃的現象。

(3)檢查建設項目功能、利用率和設備檔次、裝飾標準等,關注設計是否嚴格控制在概算之內。

(4)初步設計概算編制是否存在內容不完整,漏列、少列或未細化分項指標等現象。

(5)檢查是否存在因設計不合理、設備選型不當、施工管理失誤等原因,造成的投資損失浪費現象。

(6)檢查新技術、新工藝、新材料應用是否達到預期目的。

(7)檢查以設計總包形式發包的專項承包范圍是否完全實施,各項功能考核指標是否達到合同約定的要求;總包合同價款調整是否合規合理。

(8)檢查重大工藝布局變更是否經過審批。

3.檢查設備費采購控制情況

在冶金工程投資中設備費約占工程造價的50%-70%以上。加強設備費控制是投資控制的關鍵。但因冶金設備特種性較強、產品生產廠家單一、采購時效性明顯、設備種類繁多等多種因素影響,很多項目設備費存在超計劃現象,但因人為因素造成的增加投資時有發生。

(1)檢查是否按規定進行了招投標;不具備招標條件采購事項是否經過審批;招標文件、合同文本等主要條款是否一致。

(2)檢查采購依據是否完整充分,如設備采購清單、招投標資料及技術附件、合同評審、合同文本等。

(3)檢查設備采購合同價格水平是否異常變化。

(4)設備到貨入庫、開箱檢驗記錄是否完整真實。

(5)設備“修配改”責任劃分是否明確,是否發生因現場丟失、毀損、型號不符、質量不合格、數量不足等重復采購現象。

(6)檢查大宗運雜費方案是否合理,費用支付是否經濟。

(7)引進設備是否進行了適當的免稅籌劃,是否發生海關滯報金等。

4.檢查建安費控制情況

(1)檢查工程發包與分包情況。檢查有無未經批準直接發包工程現象;有無超越初步設計范圍發包工程的現象。檢查總包單位是否有違法分包和轉包工程;檢查勞務分包單位是否辦理了備案手續。

(2)檢查施工圖結算情況。檢查招標文件與施工承包合同的主要條款是否一致。施工內容、清單單價、定額套用、費用計取、材料供應、質量標準、工期進度、安全施工、結算方式、質保期限、違約責任等;檢查結算資料是否經過監理、建設方代表審查確認,竣工圖是否與結算審查圖紙一致,是否全部按圖施工完畢等;檢查清單單價套用是否與合同一致、協商確定的單價是否合理。屬套用定額結算的,還須抽查定額套用、費用計取是否準確;檢查鋼材補差計算方式是否合理,電纜、照明燈具等是否嚴格執行招標價格,開口材料定價資料是否完備、價格是否合理,是否重復計算“甲供材”費用;抽查工程量計算是否準確;檢查是否有效降低了“設備轉建安”項目的結算價格。

(3)檢查工程變更的控制情況。檢查是否按照工程變更簽證管理制度、簽證程序以及相關人員的職權和分工嚴格控制變更;檢查變更簽證的手續是否完備,變更要有建設單位、設計單位、施工單位、監理單位共同到現場核實簽名和進行必要的技術分析;檢查變更的必要性和合理性,關注是否存在虛假的、不必要的變更;檢查變更價款是否合理,特別要注意施工單位有無以低價中標,以地形、地貌、地質設計圖或施工圖列示不明等為借口,在施工過程中變更設計高價索賠的行為;檢查因變更造成的施工材料凈損失是否真實。

(4)檢查現場簽證控制情況。檢查是否按隱蔽工程驗收制度、現場簽證程序嚴格執行簽證確認手續;檢查建設方、施工方、監理共同到現場查看驗收確認資料是否完備;對地基處理工程,檢查地基驗槽報告、施工方案和工程結算資料是否一致;檢查地基處理工程量是否存在交叉重疊;檢查是否存在因前期場平標高不到位重復發生土方挖運的現象;檢查是否重復計算大型機械費用和常規方案措施費用。

(5)檢查其它費控制情況。在冶金建設工程中,常見的其它費有拆遷還建費、場平、建設方大臨設施、規定可發放的獎金、開辦費、聯動試車費、勘察設計費、軟件編程費、出國人員培訓費、監理費、檢試驗費、環境評審費、貸款利息等。

在超投資項目的審計中,重點檢查拆遷還建費用是否真實;建設方發生大臨設施費用的可變現殘值是否沖抵工程投資;獎金提取是否合規;勘察設計合同履行是否全面,對因勘察設計失誤造成的損失是否進行了考核和索賠;出國人員培訓是否必須;貸款利息的計算是否合乎財務規定;增值稅退稅是否及時,有無因管理原因造成的少退稅情況;檢查是否存在不應由本工程支付的費用等。

(6)檢查建設資金支付情況。檢查財務部門是否嚴格執行基建財務審批制度,檢查票據管理規范性和嚴肅性,檢查資金支付是否超過限定的進度款撥付總額。引進設備匯率折算是否準確;銀行手續費是否享受優惠政策。

采用正確的超投資審計方法,可以提高審計效率,用更科學合理、更有利于防范風險的方式開展工作。鑒于超投資審計的特點和近年來審計工作新趨勢,超投資審計在審計方法上,應當突出事前、事中、事后審計相結合,真正發揮審計的監督與服務職能。