非營利組織參與居家養老服務——日本的經驗及啟示

金艾裙，孫計紅

（安徽工程大學人文學院，安徽蕪湖 241000）

非營利組織參與居家養老服務
——日本的經驗及啟示

金艾裙，孫計紅

（安徽工程大學人文學院，安徽蕪湖 241000）

非營利組織依法通過相應途徑參與居家養老管理并提供相關服務，不僅可以彌補政府在居家養老服務中的失靈問題，而且可以有效整合各種福利資源，提高居家養老服務的供給效率。借鑒日本的經驗，提出了我國非營利組織參與居家養老服務的應對策略。

非營利組織；居家養老；日本；啟示

2010年第六次全國人口普查主要數據公報顯示：我國60歲及以上人口為1.78億，占人中總數的13.3%，已經越過老齡化國際標準，進入老齡化社會行列。隨著人口老齡化進程的加快，養老問題日益凸顯，逐漸成為當今社會關注的熱點。傳統的家庭養老功能隨著現代化進程的加速不斷弱化，而單純的機構養老由于運行成本高等因素難以滿足不同老年群體多方面的養老需要，一種新的符合中國國情的養老模式——居家養老應運而生，已經成為我國解決老齡化問題的重要選擇。

所謂居家養老是指以家庭為核心、以社區為依托、以專業化服務為依靠，為居住在家的老年人提供用以解決日常生活困難和精神慰藉為主要內容的社會化服務，是對傳統家庭養老模式的補充與更新。非營利組織參與居家養老，是指非營利組織依法通過相應途徑，并以多種方式，參與居家養老管理并提供相關服務，從而增加社會和公眾養老服務的行為［1］。非營利組織參與居家養老服務，不僅可以彌補政府在居家養老服務中的失靈問題，而且可以有效整合各種福利資源，提高居家養老服務的供給效率。日本是世界上老齡化進程最快和老齡人口比例最高的國家，在應對人口老齡化進程中，非營利組織發揮了重要的作用。由于日本與中國具有相似的東方文化傳統，學習日本非營利組織參與居家養老服務的經驗，可以為我國提供有益的借鑒。

一、日本非營利組織參與居家養老服務的特點

在亞州國家中，日本非營利組織的發展最為迅猛，約有10萬NPO和行業協會等組織［2］（P37）。具有民間性、自治性、組織性、非贏利性和志愿性等特征，涉及諸如社會福祉、文化教育、環境保護、宗教信仰等各個領域。上世紀七十年代，日本65歲以上老年人口就達到7%，按照世界衛生組織標準，已正式邁入老年齡化國家行列。為此，日本政府開始推行養老福利政策改革，頒布《高齡老人保健福利推進10年戰略計劃》，首次提出依托社區建立多種服務設施、完善社區照顧服務體系的理念，并鼓勵民間組織參與社區養老的實施。二十多年來，日本非營利組織不斷發展完善，形成一套獨具特色的居家養老服務體系，具體表現如下。

（一）法律法規體系化。自上個世紀六十年代以來，日本政府先后出臺有關社區養老及非營利組織發展方面的法律與政策十多部，以推行社會福利政策改革，從而構成日本非營利組織參與居家養老服務的立法保障系統。如1963年頒布的《老人福利法》第一次對社區養老的服務內容做出規定，是日本推行社會化養老的開端。1982年頒布的《老人保健法》又進一步滿足了老年人醫療保健服務的需求。1989年制定的《推進高齡者保健福利10年戰略計劃》（簡稱“黃金計劃”）及其后的新金色計劃等明確規定各級政府、民間組織以及被服務者在為老服務中的具體權利與義務，規定有關非營利組織的管理制度，也規定了非營利組織注冊、經營等方面的法定條件，使得非營利組織參與居家養老服務在規范的環境中開展起來。1998年頒布的《特定非營利活動促進法》，進一步推動NPO的蓬勃發展，并且大部分都集中于對老年人及殘疾人等弱勢群體的服務與幫助。2000年頒布的《護理保險制度》在解決老年人護理照料負擔的同時，構建了社會參與的家庭養老體系。以上這些政策法規都為非營利組織參與居家養老服務體系的構建和完善提供了法律保障。

（二）與政府的合作化。日本非營利組織的發生、發展經歷了一個“由外而內”、“由上而下”的過程。日本最早的非營利組織大都是由外向內植入的，非營利組織的發展主要由中央政府發動，自上而下推行下來，非營利組織與政府的合作化程度高。從組織成立看，很多非營利組織根本上就是政府成立用以避免擴張政府機構及雇員帶來的麻煩，作為政府執行決策的工具而存在。從成員構成來看，許多非營利組織的關鍵人物都是政府機構退休人員，與現任政府聯系密切。從經費來源看，多數非營利組織的經費來自政府補貼。公共部門對非營利組織的財力支持總計占其收入的42.5%，主要集中于衛生保健和社會服務領域［3］。政府在居家養老服務中的功能，主要表現為制定法律政策，為非營利組織提供資金、實施、人員等方面的支持，同時將部分職能與權利轉讓給非營利組織，促進非營利組織工作的獨立性、主動性。

（三）組織形式及服務形式的多樣化。目前，在日本的居家養老服務體系中，非營利組織表現為三種組織形式：一是政府資助下的民間組織，如社會福利協會等。這類組織的資金來源大多數是依靠政府的資助，管理模式先進，組織內部運作效率較高，提供多元化的服務，具有半官方的性質，但缺乏自主性和自發性，不具有完全的決策權利。二是志愿者及其組織，主要由家庭婦女、大學生及健康的老人組成，資金主要來自社會捐助。志愿者通過為老年人提供娛樂項目、健康講座等，豐富老年人的日常生活。三是企業式養老服務。資金來源主要是企業會員所繳納的會費，其服務的對象大都是組織內部成員。

以上這些組織在為老服務的過程中，通常根據老人的不同情況采用不同的為老服務方式，以充分滿足老年人的多種需求。具體表現為入戶服務、日間服務、短期服務、長期服務等多種形式［4］。針對那些體弱多病、沒有生活自理能力且無家人照料的老人，非營利組織委派不同類型工作人員到老人家中提供入戶服務；針對65歲以上行動不便、具有某種身體障礙或者精神障礙、難以進行日常生活的老年人，非營利組織服務人員白天將其接入社區養老機構，晚上送回家中，提供日常的生活服務及其他服務內容；針對65歲以上因病及其他原因暫時無生活自理能力的老年人，由組織服務人員將他們接入社區養老組織，在3個月內為其提供短期的養老服務；而針對65歲以上具有某種疾病或精神障礙的缺乏生活自理能力、需要長期照看的老年人，非營利組織可提供長期的服務。

（四）福利人才的專業化。人力資源是決定組織發展的關鍵因素。上世紀90年代，日本政府擴建眾多社會福利專業人才教育機構，專門培養社會福利專業人才，且形成全國統一的考核制度。社會福利人員通過全國統一的資格考試后，頒發合格證書，獲得從業資格，方可從事福利工作。1987年日本政府制訂《社會福利士及看護福利士法》，規定看護福利士應具備的專業技術知識和工作能力，并推出資格證書制度。1992年修訂《社會福利事業法》和《社會福利設施職員退休法》，并制定《福利人才確保法》，從法律上對福利人才的培養和人才應該享有的經濟和社會地位等予以保障。1998年日本實施《注冊社會工作者法》，對社會工作者特別是對從事老年社會工作服務的工作者提出了素質要求。社會工作專業本科的學生必須完成指定的課程并通過國家的考試。包括短期大學和專業學院在內，日本培訓社會福利專業人才的學校達到473所［5］。

（五）管理與監督的規范化。1998年為促進市民自發地展開各種非營利性組織，日本政府頒布《特定非營利法》，2002年日本政府再次對《特定非營利法》進行修改，不僅簡化了非營利團體登記手續，進一步擴大非營利組織活動領域，而且加強社會對非營利組織的監督管理。以政府購買非營利組織居家養老為例，在具體實施過程中，日本政府從購買項目的申報、執行到監督，從工作人員到志愿者等都有一套完整制度規范。非營利組織要經過項目評估合格后才能承接養老項目，政府在購買非營利組織居家養老項目前要制定具體的服務目標、對服務結果的監督體系以及具體的評估標準。此外，在執行過程中，政府的工作人員定期檢查非營利組織內部的人員培訓和服務價格等。政府與非營利組織之間通過合同建立契約關系，因此，委托提供養老服務的機構必須按合同辦事，否則，就按違反合同處理，承擔相應的法律和民事責任。

二、日本非營利組織居家養老服務對我國的啟示

隨著我國人口老齡化程度的不斷提高，養老問題日益突出，逐漸成為當今社會關注的熱點。居家養老是一種符合中國國情的養老模式，是中國老年人的良好選擇。但是由于我國非營利組織居家養老服務建設還處于起步階段，存在資金不足、內容單調等方面的問題。具有相似文化背景的日本，其非營利組織居家養老服務經過多年的建設逐步完善，借鑒其養老經驗對于我國非營利組織居家養老服務的改進具有十分重要的意義。

（一）完善立法，建立非營利組織參與居家養老的法律法規體系。從日本的經驗中不難發現，非營利組織參與居家養老服務的發展完善離不開政策和法律的支持。當前我國關于非營利組織相關的法律制度建設還很少。1998年頒布的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》以及2004年頒布的《基金會管理條例》等，規定了NPO的設立、管理及財政稅務等政策。1999年民政部頒布的《社會福利機構管理暫行辦法》強調了福利機構的法律責任，2008年民政部等十部委聯合頒布的《關于全面推進居家養老服務工作的意見》不僅規定推進居家養老服務工作的基本任務，而且制定了詳細的保障措施。可見，我國與非營利組織有關的法律制度建設雖然已經起步，現有的法律、法規、規章對非營利組織的登記與組織、管理等多個方面都有所規范，但并不成熟。完善的政策法規是非營利組織規范化、自主化發展的前提條件。要充分發揮非營利組織在居家養老服務中的作用，政府應在國家基本法律的基礎上，結合國內外較為成熟的經驗和當地的實際情況，制定一套以國家法律為基礎、以政府各項規章為配套措施的政策法規系統。不僅要規范參與居家養老服務的非營利組織的設立條件、服務標準、服務流程等具體措施，而且應完善有關非營利組織工作人員工資制度、用人標準、社會保障等方面的政策。

（二）增進合作，構建居家養老服務中非營利組織與政府的伙伴關系。21世紀社會的發展，完全依靠政府的政治組織以及市場的經濟組織都具有一定的局限性，需要在兩者之間的交叉地帶開拓新的組織形式，用多元的組織形式解決多元的社會問題［6］。在居家養老服務中，政府部門與非營利組織之間應當形成一種良好的合作伙伴關系。當前我國非營利組織參與居家養老服務的最大障礙就是養老服務資源缺乏。養老服務資源既包括從事養老服務的管理人力、服務人力資源，也包括養老服務運作資金以及養老服務設施等方面資源。養老服務資源的缺乏嚴重制約非營利組織參與居家養老服務工作的有序開展。因此，政府在制定法律政策、提供法制保障之余，應通過多元化的渠道加強對非營利組織的資源供給，尤其是資金支持。如：政府可直接加強對非營利組織居家養老服務的購買力度，通過財政撥款等方式給予資金扶持；政府為非營利組織的商業化運營提供空間，以充分提高非營利組織的營業收入；繼續完善對非營利組織的稅收優惠政策等。此外，政府還應變革當前非營利組織雙重管理體制，降低準入門檻，鼓勵非營利組織獨立開展工作。

（三）加強非營利組織能力建設，提供多樣化為老服務。由于我國非營利組織的發展還處于起步階段，社會公信度不高，缺少獨立行動的能力，導致非營利組織在自身能力建設上滯后于養老服務的需求。目前，我國非營利組織居家養老服務形式和內容單一，普遍缺乏資金籌集、資源整合、志愿者動員等方面的能力。因而限制了政府與非營利組織在居家養老服務領域合作的廣度和深度。而老年人對養老服務的需求是全方位、多層次的。既有物質生活方面需求，也有健康、親情及社會化方面的需求。調查顯示：當前居家養老服務的提供不能有效滿足老年人的需求；老年人對服務的需求與服務的提供不匹配，難以因人而異提供相關服務［7］。因此有必要加強非營利組織的自身能力建設，通過基層政府和非營利組織的合作，做好居家養老服務調研工作，及時了解老年人需求以及養老服務中存在的問題，以不斷改進服務，進一步提高服務質量。針對老年人在年齡、身體狀況、文化水平等方面存在的差異，構筑一個多層次的服務體系，提供相應的衛生、醫療服務以及精神慰藉。在為老人提供身體和精神上幫助的同時，還應該滿足老年人發揮余熱的需求，設法為有意愿的老年人提供力所能及的工作崗位，讓有能力的老人參與到社區服務中來。

（四）注重教育與培訓，促進人才隊伍的專業化與職業化。從日本的經驗來看，擁有一支數量足夠、素質較高、奉獻精神較強的專業化服務隊伍是提供優質服務的重要保證。目前我國非營利組織人力資源參差不齊。既缺乏經過專業化訓練具有較高專業素養的工作人員，也缺乏具有較高綜合素質的管理人員。雖然醫學、心理學等相關專業的人才能夠充實到非營利組織居家養老服務隊伍中來，但社會工作人才往往更具專業優勢。社會工作專業作為一門新興學科，在我國的發展剛剛起步，缺乏一定的認知度與認可度。我國一方面應重視社會工作專業的建設，吸引更多專業人才加入到居家養老服務隊伍中來，推動我國居家養老服務事業的發展；另一方面，建立老年福利學校，鼓勵沒有經過系統專業訓練的在崗為老服務人員參加繼續教育，學習相關理論與實務知識。此外，有必要通過制定相關法律制度來確保老年福利人才的培養，保障專職工作人員的福利待遇，從而推進非營利組織居家養老服務工作人員的專業化與職業化建設。

（五）多方聯合，建立多元化的管理監督機制。規范的管理制度以及完善的監督機制是任何組織可持續發展的重要保證，非營利組織也不例外。當前我國社會各界對非營利組織的管理和監督動力不足。雖然對非營利組織的管理和監督主體是多元的，有民政部門、業務主管部門、審計部門等，但各類主體無論在監管責任還是程序上都缺乏明確的行為規范，甚至表現出相互推諉現象。因此有必要建立完善的管理監督機制。首先必須改革非營利組織雙重管理體制，當前行政干擾嚴重影響到非營利組織工作的積極性與創造性。可在民政部門設立專門的NPO登記及管理機構，負責非營利組織的設立及管理，變雙重管理體制為單一管理體制。同時，在街道辦事處設立NPO服務中心，通過服務中心將“服務、協調、管理、預警”等多種功能融為一體，積極為非營利組織提供各種服務，及時掌握其發展動態，寓監督管理于服務之中。對非營利組織的監督不能只通過政府組織來進行，還需要擴大居民參與監督的途徑，發揮社會輿論的監督功能。政府加強法律法規的建設，以強制性手段要求NPO向社會公布其服務項目以及資金收支情況，社區居民尤其是老人的家屬可通過考察、訪談等方式對非營利組織的運營情況、服務水平和質量等加以監督。當然，通過倫理道德教育，加強非營利組織的自律也至關重要。

［1］祁峰.非營利組織參與居家養老服務的角色、優勢及對策［J］.中國行政管理，2011，（10）：75－78.

［2］王名，李勇，廖鴻，等.日本非營利組織［M］.北京：北京大學出版社，2007.

［3］潘黎玫，李正龍，陳曼曼.日本為老服務實踐及對我國的啟示［J］.勞動保障世界（理論版），2011，（8）：50－52.

［4］周強.日本非營利組織發展簡史［J］.學會，2007，（3）：13－17.

［5］呂學靜.日本的社會福利及社會福利人才的培養［J］.社會福利，2007，（11）：55－56.

［6］沈潔.福利非營利組織在社區福利供給中的作用——以日本社區福利為例［J］.華中科技大學學報（社會科學版），2004，（2）：76－81.

［7］朱奕臻，侯志陽.城市老年人居家養老服務的需求以及對策研究［J］.重慶科技學院學報（社會科學版），2011，（14）：68－69，92.

Research on the Non－Profit Organizations’Participation in the Service of Aged－care at Home——Experience and Inspiration from Japan

JIN Ai－qun，SUN Ji－hong

（SchoolofHumanities，AnhuiPolytechnicUniversity，Wuhu241000，China）

Non－profit organizations participate in the service of aged－care at home and provide services in legal ways，which not only can compensate for the shortages of the government in the service of aged－care at home，but also can integrate a variety of welfare resources effectively to improve the efficiency of the services supply of aged－care at home.The experience of Japan is offered in the paper，and the corresponding strategies for our non－profit organizations’participating in the service of aged－care at home are proposed.

non－profit organization；aged－care at home；Japan；inspiration

D731.3

A

1009－9735（2012）03－0010－04

2012－03－28

安徽省教育廳人文社科重點項目“非政府組織參與區域養老服務體系建設研究——以安徽省為例”（2011SK189ZD）；安徽省軟科學項目“新農村建設中科技服務民生發展模式研究”（11020503088）。

金艾裙（1970－），女，安徽含山人，副教授，碩士生導師，研究方向：社會心理學。