關于集體林權抵押權實現問題的幾點思考

杜 靜

（六安職業技術學院，安徽 六安237158）

關于集體林權抵押權實現問題的幾點思考

杜 靜

（六安職業技術學院，安徽 六安237158）

有效控制集體林權抵押權實現風險對于推進林權抵押貸款具有重要意義。目前，法律風險、政策風險及配套措施不完善是金融機構實現集體林權抵押權時所面臨的主要障礙。為此，應在法律上明確承認家庭承包方式取得的林地使用權可以抵押，完善森林采伐制度并積極推進森林資產評估制度與林權交易市場建設，有效化解金融機構林權抵押權的實現風險，保障林權抵押融資制度的健康發展。

集體林權改革；林權抵押貸款；抵押權實現；風險控制

一、林權抵押權實現對推進集體林權抵押貸款的意義

抵押權的實現是指抵押權人在債務人不履行到期債務或者發生當事人約定的實現擔保物權的情形時，依法享有處分抵押物并就擔保財產優先受償的行為［1］（P288）。抵押權的作用在于保證主債權得以清償，因此，抵押權的實現是抵押權人最主要的權利，也是林權抵押貸款制度發展的生命線。一般情況下，抵押權實現的方式越便捷、途徑越廣泛，實現抵押權的成本就越低，發生惡意違約的可能性就越小；反之主合同的違約率就會上升，需要實際處分抵押物的可能性就越大。在林權抵押融資中，由于抵押物本身的特殊性、法律和政策的不完善以及相關配套措施的缺位，使得抵押權人在債務人違約時處分抵押物的成本很高，甚至面臨抵押權無法實現的窘境。因此，在實踐中金融機構對林權抵押業務一般是敬而遠之。部分金融機構迫于政策壓力開展了林權抵押貸款業務，但在實務中除了要求貸款人用林權證進行抵押外，還需要第三方提供保證以確保抵押權的實現。貸款程序十分復雜，農戶小額抵押貸款的成本大幅度上升。由此出現了地方政府為促進銀林合作而不遺余力，金融機構面臨風險而消極冷淡，農戶由于貸款成本高及程序復雜而對林權抵押貸款的熱情也不高的奇特現象。課題組在安徽省的調研結果也驗證了這一點。該省林業資源非常豐富，但由于尚未妥善解決林權抵押權實現問題，目前林權抵押融資發展較為緩慢，普通林農融資需求得不到滿足，導致山區農民守著“金飯碗要飯吃”的情況較為嚴重，依山脫貧、靠山致富目前還難以實現。在林權抵押實施較早的浙江、福建、云南等省，雖然尚未完全解決林權抵押權實現難問題，但上述諸省通過完善配套措施建設、林權抵押貸款模式創新以及建立健全政府與金融機構合作機制在一定程度上降低了林權抵押權實現風險，初步解決了林農融資難、林業發展的“資金瓶頸”問題。如在云南，由于林權抵押貸款開展較為順利，2011年該省實現林業產值670億元，同比增長16.5%；與2005年相比，林地面積增加了700萬畝，活立木蓄積增加1.64億立方米，森林覆蓋率增加3.02個百分點［2］，林農林業收入也隨之提高，林業發展資金難問題得到了有效緩解。

總之，降低林權抵押貸款的實現風險以突破林業發展的“資金瓶頸”，促進林農增收脫貧是當前一項十分緊迫的任務。

二、集體林權抵押權實現中的風險分析

（一）集體林權抵押權實現的法律風險

林權抵押權實現的前提是存在合法有效的林權抵押權，而現行法律法規對此問題的規定較為模糊并存在沖突，林權抵押的合法性面臨挑戰。

理論界對于什么是林權目前尚未達成共識，但林權包括林地所有權、林地使用權、林木所有權應該是沒有疑問的。根據《物權法》第184條規定，土地所有權以及耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不能設定抵押。《擔保法》與《物權法》的規定類似。依據該規定，林木所有權一般可以抵押，林地所有權依法不能抵押是沒有疑問的。對于林地使用權是否可以抵押《物權法》未明確規定，但如果是以招標、拍賣、公開協商等方式取得的的林地使用權，應當是屬于《物權法》180條第3款規定之情形，可以設置抵押。但2004年頒行的《森林資源資產抵押登記辦法（試行）》第9條卻規定以家庭承包形式取得的集體林地使用權不得設定抵押。由此，對以家庭承包形式取得的集體林地使用權設定的抵押權是否有效就有疑問了。抵押權無效當然就不存在抵押權實現問題了。可見，法律規定的沖突和不完善必然會影響到林權抵押合同的效力，自然也會對林權抵押權能否順利實現產生重要影響。

（二）林權抵押權實現的政策風險

我國集體林權改革及林權抵押的順利開展得益于國家政策的推動，但毋庸置疑的是，政策的靈活性和不穩定性也在一定程度上增加了林權抵押權實現的風險。

首先，根據《森林法》第8條第1款之規定，國家為保護森林資源、擴大森林覆蓋面積，對森林實行限額采伐制度，嚴格控制森林的年采伐量。另根據該法第15條、29條、31條、32條，國防林、母樹林、環境保護林、風景林等公益林林木只容許進行撫育和更新性質的采伐；對于用材林、薪炭林等商品林的采伐也必須申請采伐許可證，并嚴格按照許可證的要求進行采伐。采伐限額核定及采伐許可證的發放具有較多的政策因素。由此帶來的問題是，假如林權抵押貸款到期后借款人不能償還貸款，按照抵押的一般原理，抵押權人可以通過采伐抵押林木優先受償，但如果此時無采伐指標則無法辦理采伐許可證，抵押權人的合法權益將會受到損害。

其次，國家及地方政府往往會依據政策將商品林劃定為生態公益林。根據《森林法》第31條，公益性林木只能進行撫育和更新性質的采伐，如果該商品林已經設置了林權抵押，則抵押權人也可能無法通過采伐的方式實現抵押權。當然，此時抵押權人可以通過行使物上代位權對生態補償金優先受償，但我國目前的生態補償金很低（多數地區的生態補償金在每畝10元以下），且常常不能到位，此時，如果該抵押森林再無法流轉的話，抵押權人將遭受重大損失。

（三）配套措施缺位增加了林權抵押權的實現風險

我國現有林業資產多地處山區，基礎設施建設滯后，信息閉塞，再加上由于歷史原因我國集體林權在承包到戶時細碎化現象十分嚴重。一山多戶，一戶多山的情況較為普遍，林權資產評估、抵押物的管理和處分存在許多困難。此外，林權的流轉、森林資源的收儲等受現行法律、政策的影響而受到多方限制。因此，林權抵押貸款的開展依賴于配套措施的支持，而目前我國多數地區的配套措施建設遠遠不能滿足林權抵押貸款順利開展的需要，在一定程度上增加了林權抵押權實現風險。

首先，金融機構對抵押林木價值評估存在困難。目前主要由各地林業局的下屬單位進行森林資產評估（如在浙江麗水主要由各縣（市、區）的森林資源調查規劃設計所（院、站）承擔林權抵押貸款的森林資源資產評估工作［3］）。由于中立性及專業性不足，在實踐中出現了評估機構對抵押的林權價值作出過高的評價，導致金融機構在實現抵押權時才發現可處置的資產根本不可能清償貸款的情況。此外，由于工作條件的限制，銀行無法對抵押林木資產進行有效監管。一旦項目貸款被挪作他用或用作抵押擔保的林業資產被林戶擅自消耗［4］，則會給金融機構日后實現抵押權帶來相當的困難。

其次，根據《擔保法》的第53條規定，抵押權人可以通過折價、拍賣、變賣等方式及自主協商或訴訟等途徑處置已抵押的林權。但無論采取何種方式，最終還是要通過林權的流轉或是砍伐林木出售獲得資金用于歸還銀行貸款［5］。如前所述，采伐林木受到許可證及采伐限額的限制。林權作為一種特殊資產，愿意受讓林權并進行林業經營的個人或企業并不多見，再加上林權流轉市場建設的滯后，在實踐中經常會出現抵押林權不能及時流轉，金融機構抵押權無法實現的情況。因此，林權流轉市場建設是促進林權流轉、發展林權抵押融資的必要條件。

三、關于集體林權抵押權實現風險控制的幾點思考

林區多是邊遠山區或革命老區，經濟發展較為落后，因此，解決林業發展融資難問題對于提高林業生產力，促進林農增收，實現林區和諧發展具有重要意義。因此，對待風險和困難我們應“迎難而上”而不是“知難而退”。那種消極不作為和懈怠觀望的態度是極端不可取的，這是其一。其二，林權抵押權實現風險的形成極為復雜，有法律的限制，也有政策不完善的因素，對于如此復雜的問題，單靠金融機構或林農自身很難有效解決，需要地方政府及其他有關部門的積極配合與支持，尤其是地方政府應當有所作為。最后，為有效控制集體林權抵押權實現風險，我們應在實踐中積極創新，保護創新。對于改革中的新事物不能動輒以不符合現行法律法規為由而予以否定。對于那些暫不符合現行法律法規的做法，只要有利于集體林權改革總體目標的實現，有利于廣大人民群眾的根本利益就應該積極支持和保護。

（一）法律風險之消解

林權抵押權實現難的法律障礙主要表現在家庭承包的林地使用權是否可以抵押問題。課題組認為，家庭承包方式取得的林地使用權可以抵押，理由如下：首先，根據《物權法》第133條、180條、184條，通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的承包經營權可以抵押；耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。這里沒有對家庭承包林地使用權抵押作出禁止性規定，所以不能想當然地認為通過家庭承包取得的林地使用權就一定不可以設置抵押。其次，《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》及《中國人民銀行、財政部、銀監會、保監會、林業局關于做好集體林權制度改革與林業發展金融服務工作的指導意見》均明確要求開展林權抵押貸款以支持林業發展。綜上，考慮到目前實踐中集體林權抵押已是大勢所趨，農戶以家庭承包林地使用權進行抵押貸款的情況已大量存在，不宜僅以國家林業局2004年頒布的《森林資源資產抵押登記辦法（試行）》這一部門規章就否認家庭承包林地使用權抵押的有效性。因此，課題組建議應從法律上明確承認家庭承包林地使用權的可抵押性，使家庭承包林地使用權抵押能夠得到法律的保障，這樣既可以降低金融機構林權抵押權的實現風險也可以增強林農的融資能力［6］。至于林農可能因林權抵押而失去林地的問題應通過健全農村社會保障機制來解決。況且，在市場經濟的大環境下，林地對農民的社會保障功能也不宜過分夸大。

（二）政策原因導致的林權抵押權實現難問題的解決途徑

當前，采伐抵押林木以實現林權抵押權往往面臨采伐許可證及采伐限額的限制，因此改革和完善集體林采伐管理制度是一項十分緊迫的任務。首先，針對目前采伐審批程序復雜的現狀，各級林業主管部門應盡快建立程序簡便、公開透明的管理模式。根據2009年國家林業局《關于改革和完善集體林采伐管理的意見》第9條，林業經營者需要采伐林木時，可由林業工作站協助辦理林木采伐許可證，縣級林業局應簡化程序，提供 “一站式”服務。根據此規定，金融機構為實現抵押權而需要采伐林木時林業部門也應參考此精神盡快辦理，并積極配合金融機構做好抵押林物的處置工作，盡可能優先安排砍伐指標，保證金融機構及時實現其合法權益。其次，林業經營者應按規定制定簡易的森林經營方案，各級林業主管部門依據該方案核定年度林木采伐限額，并采取多種方式將該采伐限額以及符合采伐條件的森林情況、本轄區內林木采伐計劃予以公布，建立公開透明的采伐限額管理制度，保障金融機構及林農的知情權，提高森林采伐制度的可預見性，保證金融機構的抵押權得以實現。簡而言之，金融機構與林業主管部門應當建立以信息共享、相互支持與配合為主要內容的長效互動機制，確保林權抵押順利開展。毋庸置疑的是地方政府在該機制的創建過程應承擔更大的責任。

對于已經抵押又被劃為公益林的林權，如果可以進行撫育或更新采伐的，林業主管部門應及時安排，保證金融機構抵押權之實現。此外，金融機構原則上可通過行使物上代位權以生態補償金優先受償。鑒于我國森林生態效益補償制度建設嚴重滯后，目前普遍存在“覆蓋面不全、補助標準偏低、資金來源單一以及缺乏長效的補償機制”等問題［7］，且在實踐中生態補償金被挪用的問題也十分嚴重。為此，應盡快建立以財政撥款為基礎的多元化的生態補償基金資金來源制度［8］，擴大生態補償的覆蓋面，提高生態補償標準，嚴格生態補償金的專款專用制度。

（三）完善配套措施建設以降低林權抵押權實現風險

建立健全林權抵押貸款配套措施建設可有效降低林權抵押權實現風險。因此，完善森林資產評估制度并加強林權交易流轉平臺的建設是當前較為緊迫的任務。

首先，完善森林資產評估制度。目前多數地區由森林資源調查規劃設計所（院、站）承擔森林資源資產評估工作，但這種模式有害于資產評估的專業性和公正性，實踐中已對金融機構抵押權的實現產生了不良影響。為此，應積極推動獨立第三方森林資產評估機構建設，重視林權資產評估專業人才的培養，保證資產評估機構的中立性、專業性與公正性。此外，為解決林農小額貸款的資產評估難問題，可由政府牽頭建立林業資產信息化管理系統。如浙江慶元在當地政府的推動下建立了森林資源資產信息卡系統（林權IC卡），其獨特的“統一評估、一戶一卡”的方式，極大地方便了林農的森林資源資產評估［3］。

其次，林權交易市場的建設。林權流轉是林權抵押權實現的重要方式之一，林權交易市場通過信息共享和規范交易有效地克服了場外交易的弊病并提高了林權交易的效率。目前，浙江、云南、江西等省的林權交易市場對促進林權交易、保證金融機構順利實現抵押權作出了重要貢獻。但課題組的調研也表明，目前仍有很多地區尚未建立林權交易市場或雖已建立但由于多種原因難以發揮其應有功能。即使在浙江、云南等林權抵押開展較為順利的地區，也存在市場交易不規范、交易程序繁瑣以及服務費用高等問題。因此，建立健全林權交易流轉平臺是當前的一項重要任務。課題組認為，多功能林權交易市場的建立有利于簡化程序，提高林權交易的效率。由政府部門牽頭，建成集林權交易、儲備、森林資源資產評估及法律政策咨詢為一身的綜合性、多功能林權市場，“政府每年對市場提供一定數量的林權采伐指標，為抵押的林權進入交易市場公開拍賣和變現提供保證”［9］的建議是可行的。

［1］溫世揚.物權法要義［M］.北京：法律出版社，2007.

［2］國家林業局袁雪蓮.云南推進集體林權抵押貸款釋放林業生產力［EB／OL］.http：／／www.forestry.gov.cn／Zhuanti-Action.do？dispatch＝content＆id＝537512＆name＝lqg，2012-04-15.

［3］毛小榮，陳世通.麗水市林權抵押貸款的調查與思考［J］.林業經濟，2009，（7）：18-22.

［4］張蘭花，楊建州，江家燦.林權抵押貸款信用風險形成機理分析［J］.林業經濟，2012，（2）：6-9.

［5］莊麗梅.福建省林權抵押貸款相關問題探析［J］.發展研究，2011，（8）：49-51.

［6］孫忠.集體林權抵押之客體問題［J］.東方法學，2011，（5）：117-123.

［7］國合會生態補償機制課題組.中國生態補償機制與政策研究［EB／OL］.http：／／www.china.com.cn／tech／zhuanti／wyh／2008-01／11／content＿9518546.htm，2012-04-17.

［8］竺效.我國生態補償基金的法律性質研究——兼論《中華人民共和國生態補償條例》相關框架設計［J］.北京林業大學學報（社會科學版），2011，（1）：2-8.

［9］龔文軍.淺析江西林權抵押貸款發展與對策［J］.企業經濟，2011，（1）：130-132.

Some Thoughts about Implementation Issues of the Collective Forest Right Mortgage

DU Jing
（Lu’an Vocational and Technical College，Lu’an237158，China）

To control the risk of realizing the collective forest right mortgage effe-ctively is very important to propel loan of pledge of forest ownership.At present，leg-al risk，policy risk and imperfection of supporting measures are chief obstacles when financial institution enforces mortgage of collective forest ownership.Therefore，we should admit that woodland access rights got from the household contract responsibil-ity system can be pledged in legal.We can perfect forest logging system and actively promote forest assets evaluation system and the construction of forest right trade market.We also can effectively defuse the risk of the realization of the forest right mortgage of financial institution.So what we do can ensure sound development of forest right mortgage financing system.

revolution of the collective forest right；forestry rights mortgage loans；materialization of right to mortgage；risk control

F326.2

A

1009-9735（2012）03-0098-04

2012-05-04

安徽省教育廳人文項目（2011sk553）；安徽省哲學社會科學規劃項目（AHSK11-12D350）。

杜靜（1983-），女，安徽宿州人，六安職業技術學院講師，研究方向：財政金融、三農問題。