我國當前房地產新政合理性和適當性的經濟法分析

李俊峰

（甘肅聯合大學經濟管理學院，甘肅蘭州，730000）

一、當前我國房地產新政提出的社會背景

最近幾年我國房地產市場發展迅速，極大地推動了整個國民經濟的快速增長，但是房地產價格特別是特別是京廣滬深等一線城市居住類商品房價格的飛速飆升，卻大大超出了當地居民的經濟承受能力和心理預期，也給外來移民希望入住城市尋找新的發展機遇從而實現人力資源及技術的自由轉移帶來了巨大的阻力。居住問題已讓許多老百姓不堪重負。同時，房地產暴利引發的房地產市場亂象及潛在的房地產泡沫也擾亂了社會主義市場經濟秩序并正在威脅著國民經濟的健康發展。為了保證我國房地產市場穩健有序發展，中央政府多次出臺確保房地產市場良性發展的宏觀調控政策，自2010年以來，國務院先后出臺一系列房地產調控措施，以遏制我國房價過快上漲的勢頭并規制與之相關的房地產市場不正當競爭行為。

中央政府頻頻干預房地產市場的措施符合廣大民眾的切實利益，但同時也引發了一些質疑和憂慮。一部分經濟學者及房地產相關企業認為國家介入商品性房地產市場不符合市場經濟的基本規律；勢必會破壞剛建立起來的來之不易的市場分配機制，從而退回到計劃經濟的老路上去；更多的學者擔憂如果政府過多干預企業普通商品定價權的行為發展成思維慣性將可能會影響到其他商品市場，從而挫傷市場主體的創業積極性。上述疑慮可以歸結為兩個層面的問題，即政府介入房地產市場的合理性和適當性問題。在此筆者試圖在經濟法的框架下論證國家對房地產市場干預的適當性和合理性。

二、經濟法的本質屬性與價值追求分析

從法理學的角度看，任何法律部門的產生并要想得到發展都需要遵循以下的邏輯范式：其一，社會中出現了一種新型的社會關系，已有的法律部門無法將其納入自己的調整范圍，因而需要引入新的法學理念并在其指導下形成新的法律原則和法律制度規范來進行調整。其二，由法學者尋找出這種新的社會關系的規律性因素，并對其所依賴的客觀社會經濟條件進行分析、歸納和總結，形成新的法學理論和學說并制定出相應的法律規范制度，同時在相當程度上被學界和社會所接受。其三，這種新的社會關系具有內容上的紛繁復雜性，結構上的層次多元化，需要多種法律規范加以分別調整，但它們的本質屬性具有同一性，整體上具有一體性。作為一個新興的年輕法律部門和法學學科，現代經濟法真正產生于19世紀末20紀初西方資本主義由自由競爭過渡到壟斷階段，屬于社會轉型和思維轉變的產物。20世紀以前的西方社會崇尚經濟自由，反對國家干預。以亞當.斯密為代表的經濟自由主義思想主導的西方經濟體制普遍強調經濟活動可以不需要政府的干涉而成功地進行，即一個國家最好的經濟政策就是自由放任，政府理應奉行不干預政策，以便提供盡可能寬松的企業活動環境，讓理性經濟人自由地從事其所選擇的各種經濟活動，以追求各自的物質利益，從而才能最大化地促進社會利益。政府對自由競爭的任何干預都幾乎必然有害。［1］國家對經濟生活的干預只會產生負效應。在這種理念倡導和社會背景下，主張國家干預經濟的思想幾乎就是過街老鼠，對資本家而言猶如一場噩夢。主要體現在法律領域中，人與人之間的經濟行為和經濟關系只需要由建立在私權本位，強調個人主義，私法自治，契約自由、平等自愿基礎上的民商法調整即可。但“在現實世界中，還沒有一種經濟能夠完全依照‘看不見的手’的原則來順利運行。相反，每個市場經濟都會遭受其不完備性之苦，它導致了過度的污染、失業、貧富兩極分化等病癥”。［1］隨著市場經濟的不斷發展，經濟自由主義思想所引導的經濟活動日益顯現出其弊端。市場機制自身無法完美解決市場的不完全競爭和不正當競爭，從而致使市場在資源配置方面呈現出低效率運行的非理想狀態。這種狀態具體表現為外部不經濟、信息不對稱、公共性危機及公平性危機等問題的市場缺陷造成某些個體利益的獲利最大化和社會整體利益的嚴重受損。基于此，整個社會開始重新反思過去僅被視為“夜警”，“守夜人”的國家及政府在經濟生活中的作用。這種意識形態上的變化反映在經濟學上強調國家干預經濟生活的凱恩斯主義開始被社會所接受，并為解決20世紀30年代資本主義世界經濟危機起到了決定性的作用。在民主法治國家，一切都必須依法進行的主客觀要求促使配合國家干預主義的經濟法也在此背景下產生。很顯然，誕生之初就以社會本位為本質屬性的經濟法是由社會經濟生活的社會化導致的國家干預與參與經濟之法，其以社會整體利益為價值追求，主張以適當的國家干預之有形之手糾正補充市場機制之無形之手，強調國家對經濟生活的適當干預與管理。它追求實質正義，維護弱勢群體的利益從而達到整個社會的平衡協調。通過宏觀調控和維護市場競爭秩序實現經濟自由與經濟秩序的統一，社會效益與個別經濟效益的統一，公平與效率的統一，經濟民主與經濟集中的統一，國家調控與市場資源配置的統一。［2］

三、經濟法視角下國家干預房地產市場的合理性分析

（一）國家干預房地產市場符合社會整體利益

社會整體利益是指人類社會作為統一的有機整體，促進、滿足它存在和發展的各種客觀需要，主要包括社會進行生產和再生產的條件，人類公共生活的福利事業，人類精神文明發展的條件等，也稱為社會利益或社會公共利益。［3］它具備以下幾個特征。第一，受益主體的非特定性。公共利益的受益主體應該是社會公眾，而不是特定的單個主體；第二，公共利益的設定不應出于個別主體的商業目的，但是公共利益的設定并不排斥整個社會的商業目的，也不排斥旨在促進公共利益的次級群體利益；第三，公共利益具有“公共性”、“群體性”。公共利益的受益者應當是社會公眾，并且能夠增進個人的利益；［4］第四，公共利益的確定應由立法機關通過立法，行政機關通過行政程序，并在廣泛的地吸收公眾和專業人士參與的基礎上進行。

從政治學視角分析，國家是社會發展到一定階段，基于人們的公共需求，實現公共利益的產物。功利學派代表人物霍爾巴赫認為，國家是基于人們的安全需要，建立國家政權的目的是為了謀求共同的幸福，或者至少是大多數公民的幸福。馬克思也認為國家利益是公共利益的形式表達，即使階級社會里國家最主要的功能是為了維護統治階級的利益，但為了實現長治久安的政治目標，它也不得不承擔起諸多龐雜繁復的社會職能。通過維護社會治安，建立公平有序的良好經濟秩序從而促進經濟社會的健康發展；通過建立完善的社會保障制度，運用財政轉移性支出及稅收調節等手段縮小分配不公，消除貧富分化；通過對弱勢群體進行特殊的傾斜性保護，對處于不利地位的人員給予一定的補償或救濟，最終實現實質正義；通過計劃和產業政策平衡協調區域經濟發展；通過宏觀調控實現社會總供給與總需求的基本平衡。

根據古典經濟學的觀點，在市場經濟條件下，房地產做為一種商品本身也應遵循價值規律的基本要求隨供求關系自主調節價格。買賣雙方在平等基礎上進行的交易活動符合理性經濟人的假設前提，只要買賣雙方在交易過程中不存在欺詐，違法違約等行為，房地產市場和房地產價格就應和其他絕大多數商品一樣不應受國家權力過多干預。但房地產商品并非一種普通商品，它關涉人們的“衣食住行”基本生活需求，關涉人們的最低生活保障，如果無法得到圓滿解決將直接危及到整個社會的安定團結。從這個角度考慮房地產市場及交易不能僅由側重追求形式平等的民商法加以調整，也無法任由市場自身配置機制自由調節。當市場這只看不見的手讓某些關鍵性社會資源的基本配置偏離社會整體利益時，必須由政府這只看得見的手及時介入加以糾正。考慮到經濟法的價值追求和本質屬性，國家介入社會經濟生活并予以適當調控干預正是經濟法的基本宗旨和根本任務，也是國家實現其調控目標的合法合理保障。部分學者也提出目前房地產新政中出臺的某些調控措施諸如包括限購令的合理性及戶籍關聯問題和普遍征收房產稅將會加重普通民眾的財政負擔等問題，但過去一段時間內房地產業忽視廣大民眾的基本生存權益謀取超額利潤和惡性競爭的膨脹式發展已產生了更為嚴重的社會整體利益受損困局。在建立社會主義市場經濟體制過程中的以往經驗教訓已表明：“國家的利益絕不是工廠主的利益。”［5］市場這只無形的手不會惠及社會，“普度眾生”。［6］基于此，社會主義市場經濟決不能以犧牲社會整體利益為代價來換取房地產行業的畸形發展和一支獨大，否則將無法實現通過有效地配置社會資源實現公共利益和社會福利最大化的終極目標。

（二）國家干預房地產市場符合宏觀經濟調控目標

宏觀經濟調控是現代經濟學的重要概念，也是經濟法“一體兩翼”調整范疇的重要組成部分。它是指政府為了達到經濟增長、充分就業、穩定物價總水平和保持國際收支平衡的基本目標，保證國民經濟持續、穩定、協調發展而最終實現社會總供給與總需求之間量和結構的平衡，運用經濟的法律的和行政的手段對社會經濟活動及運行所進行的調節與控制。宏觀經濟調控的目的同樣基于市場機制固有的矛盾和缺陷，美國學者帕金斯指出:市場經濟需要干預，在很大程度上不僅是因為市場有缺陷，而且因為社會使其肩負國家的目標，而即使市場作用得以充分發揮，這個目標還是無法實現。所以，即使市場達到帕累托最優，仍存在國家應該介入市場的理由。只有政府特別是中央政府才有能力反映經濟總量運行的要求，并能具備制定克服總量失衡的制度及政策的能力。

房地產業是國民經濟發展的重要支柱性產業之一，在整個社會經濟活動中具有特殊的地位。作為產業鏈較長的行業，房地產業的健康發展對近60個產業有著很強的帶動作用。近年來我國房地產市場的膨脹式發展與各地盲目追求GDP增長速度和地方政府賣地財政政策有著密切聯系。長期以來，各地政府為追求看得見的政績過度依賴固定資產投資發展地方經濟，盲目投資重復建設造成社會資源的嚴重浪費；包括一些地方政府及國有企業在內的商品房投資性投機需求已經使住宅類商品房價格嚴重背離房屋本身的實際價值，不僅使大部分民眾望房興嘆而且也使部分地區的房地產市場出現了較大泡沫；銀行等金融機構對房地產項目貸款的過度偏好不但對推高房價助紂為虐，而且也加劇了呆賬壞賬發生的可能性；另外由于缺乏對房地產市場的準確把握及其他原因，導致高檔別墅與中低端住房，租賃性公寓與銷售住房結構不合理。房地產領域出現的上述問題已嚴重影響到了我國宏觀經濟目標的實現，需要政府通過調整經濟發展策略，改變以往單純追求GDP而忽視整體社會效益的發展路徑以實現房地產市場總供給與總需求的均衡發展，最終保證國民經濟各領域的平衡優化。

（三）國家干預房地產市場有利于維護正常的市場競爭秩序

與傳統的計劃經濟體制相比，在社會化大生產和專業分工的的歷史大趨勢下市場經濟體制能更好地促進生產效率的提高。社會經濟活動中的生產、分配、交換和消費諸環節皆由競爭、價格、供求、風險等市場制約要素構成的市場調節機制支配和制約。但市場經濟也有其自身無法克服的缺陷，競爭本身也孕育著反競爭的因素。因此，從某種意義上說，當人類選擇了市場也就選擇了市場失效。經營者畏懼競爭對手及不正當競爭的低成本和高收益誘使其敢于鋌而走險。不當壟斷，限制競爭和有效制度供給不足和市場規制無力導致制假售假、偷逃稅款、隨意違約、使商譽和信用鏈條斷裂，不僅損害了其他經營者和消費者的正當利益，而且極大地增加了整個社會的投機行為、非生產性活動和交易費用。“建立保護競爭的制度是社會主義市場經濟的首要條件”。“在企業變成一頭壟斷的野豬時，要防止它到處亂撞”。［7］鑒于此，國家制定和實施市場經營規制法，符合市場經濟自身良性健康發展的客觀要求，有利于維護自由企業制度和交易自由，解決“競爭缺陷”衍生的諸如壟斷和不正當競爭等各種危機，這也是經濟法的重要使命。

目前我國房地產領域出現的諸多房地產開發企業“只倒土地不蓋房”囤地倒地牟利的現象，大大加劇了土地市場的價格泡沫，直接導致住房供求關系緊張，助推房價上漲。部分房地產開發商捂盤惜售，極力制造房源緊張的虛假信息以期哄抬房價借此壟斷本地房地產價格的話語權；房地產開發企業弄虛作假，隱瞞有關房地產質量和面積的真實信息，提供虛假材料，或者采用欺騙，賄賂等不正當手段取得房地產預售許可證。另外房地產中介機構的違法違規操作也嚴重擾亂著房地產二手市場的有序競爭和正常運作。這些限制、排擠、破壞公平競爭市場秩序，侵害廣大消費者合法權益的行為無法由市場自身予以消除和禁止，必須由國家通過法律規制的方式實現競爭模式和經營秩序的良性循環，以維護合理的競爭結構和正當的競爭機制。

四、經濟法視角下國家干預房地產市場的適當性分析

政府干預市場活動的正當理由是基于市場失靈和國情需要，然而政府也并非萬能，如果過分強調政府的作用過度依賴政府對經濟活動的干預可能會導致比市場失靈更大的非效率。首先，地方各級政府為了獲取自身利益而極力阻饒中央政策的貫徹執行，出現“上有政策，下有對策”，政令不通的現象；由于存在著自身利益或者為了追求政績和謀求晉升機會政府機構及其工作人員制定一些長遠看弊大于利的政策。其次，政府獲取信息的途徑極易出現政策效應的滯后性，不平衡性及效力的遞減性［8］。第三，過度依賴政府干預市場將造成政府職能的迅速膨脹，導致機構重疊，產生相互推諉扯皮，辦事效率低下或干脆無力應對的現象。第四，由于缺乏同種公共產品的競爭以及政府機構及官員缺乏追求利潤的動機和監管機制的缺失致使政府公共部門的辦事效率低下及公共產品的供給低效。因此，當政府干預超過一定的閥值、限度和自身的承載能力，它不僅不能彌補市場的缺陷，而且還會造成新的市場功能障礙，形成新的政策性市場扭曲，導致經濟狀況更加惡劣。

基于上述理由，產生并服務于國家糾正市場失靈的經濟法必然也需要正確界定自己的調整范圍和作用對象，嚴格遵循介入社會經濟活動的行動準則。正如李昌麟先生所指出，經濟法是“調整需要由國家干預的經濟關系的法律規范的總稱”。它以社會整體利益為本位，以對經濟的宏觀調控和維護市場正常競爭秩序為己任，以平衡協調、維護公平競爭和責權利相統一為自己的基本原則。［9］即經濟法既反對市場過度自由，也防止國家過度干預。當市場失靈時，需要國家運用經濟法的形式主動干預市場，但政府也必須對干預保持克制，尊重私法、私權和市場自由。

正是如此，政府在介入并干預房地產市場的過程中必須確定其活動的適當維度。從維護社會整體利益，實現宏觀調控目標和保持市場公平競爭秩序的角度看，政府干預房地產市場有其合理性；但從政府干預市場的自身缺陷分析得出政府不能無限度干預房地產市場。政府對房地產市場的干預必須尊重市場規律和房地產業自身運行規律，國家在通過貨幣政策，財稅政策抑制房地產市場的過度性投資投機性需求的同時還需要慎重考慮我國普通民眾改善居住條件及外來人口城市安家購置自用住房的合理性剛性需求的現實國情，避免由于外力的過度介入而損傷市場主體的積極性和市場機制的活力，特別要注意防范過度打壓房地產市場而可能導致的對我國經濟整體發展水平的一系列嚴重損傷。

［1］ 保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯.微觀經濟學［M］.蕭琛，等，譯.北京：華夏出版社，1999：23.

［2］ 潘靜成，劉文華.經濟法［M］.北京：中國人民大學出版社，2005：12.

［3］ 李維春.馬克思主義哲學全書［M］.北京：中國人民大學出版社，1996：584.

［4］ 郭富青.社會公共經濟利益的法權形式及實現途徑［EB/OL］.北大法律信息網，2008-08-19.

［5］ 西斯蒙第.政治經濟學新原理［M］.何欽，譯.北京：商務印書館，1983：226.

［6］ 吳玉嶺.遏止市場之惡—美國反壟斷政策解讀［M］.南京大學出版社，2007：1.

［7］ 王紅玲.當代西方政府經濟理論的演變與借鑒［M］.北京：中央編譯出版社，2003：256.

［8］ 厲以寧.非均衡的中國經濟［M］.北京：經濟日報出版社，1991：53-60.

［9］ 史際春.經濟法［M］.北京：中國人民大學出版社，2005：90.