鄉鎮債務形成原因探析

湯奪先，高 朋，張莉曼

鄉鎮債務形成原因探析

湯奪先，高 朋，張莉曼

基于有關研究成果，聯系在安徽省部分鄉鎮的調查情況，從經濟、社會、制度與文化等方面闡述了鄉鎮債務的形成原因。認為鄉鎮經濟發展的需要催生了鄉鎮債務，城鄉二元對立的社會結構是鄉鎮債務出現的深層次原因，體制與制度設置的不合理是鄉鎮債務形成的外在因素，不良文化和社會心理的影響固化和加劇了鄉鎮債務。

鄉鎮債務；鄉鎮經濟；城鄉二元結構；財政體制；小農文化

近些年來，鄉鎮在社會各方面的壓力下，忽視本鄉鎮的經濟實際情況，超過自身承受能力，盲目向銀行等金融機構、農村合作基金會和個人舉債，用于非生產性公益建設或人員經費和公務經費開支，甚至揮霍浪費，致使鄉鎮不良債務大量增加，債務包袱越來越沉重，鄉鎮集體經濟和服務功能不能正常運行，成為影響基層政權建設、制約鄉鎮經濟發展、影響鄉鎮社會穩定的重要因素。搞清楚引發鄉鎮債務的原因，是化解處理鄉鎮債務的關鍵所在。

關于鄉鎮債務的形成原因，國內學術界從不同角度進行了詳細剖析，并取得了一些成果。鄉村債務形成的原因比較復雜，既有內因，也有外因；既有直接原因，又有間接原因；既有主觀的，也有客觀的；既有政策層面的，也有管理層面的；既有思想認識上的偏差，也有平時工作力度的不夠；既有宏觀層面的，也有微觀層面的。有研究者認為，造成鄉村負債的原因主要表現在五個方面：一是體制因素，二是政策因素，三是人為因素，四是管理因素，五是經濟因素［1］。有研究者認為，鄉鎮債務的產生由多方面的原因造成：客觀原因是鄉鎮權威性調配空間的有限和農村經濟發展水平的落后；主觀原因是鄉鎮自利性與借債責任追究的缺位；經濟原因是歷史積淀的沉重和基層收入來源的單一；社會原因在于鄉鎮機構的臃腫與基層工作的龐雜［2］。還有研究者認為，雖然鄉鎮債務的引發原因較多，但歸根結底可分為直接原因和制度性原因［3］。

通過對研究成果的梳理，我們發現學術界已經從體制（制度）視角、經濟視角、法律視角及文化視角等方面對鄉鎮債務成因進行了研究。大部分對鄉鎮債務成因的研究是從經濟學、政治學、管理學、法學等角度來進行的，而把鄉鎮債務作為一種社會文化現象并將其納入我國獨特的鄉鎮社會文化視野中進行分析的研究成果幾乎闕如。現結合學術界已有研究成果，聯系對安徽省若干鄉鎮的調查資料，對鄉鎮債務形成的原因進行系統的分析。

一、急于發展鄉鎮經濟

改革開放以來，鄉鎮經濟得到了一定程度的發展，為鄉鎮財政收入增長提供了基礎。但是，鄉鎮經濟與城市相比仍然有相當大的差距；不同區域之間的鄉鎮之間也有較大的差距，如東部鄉鎮和中西部的鄉鎮就存在著較大的發展差距。為了促進鄉鎮及農村經濟的發展，推動鄉村基礎設施建設，很多鄉鎮走上了依靠借債解決發展所需資金的路子。在這個意義上講，經濟不發達是鄉鎮負債的根本原因［4］，也是鄉鎮債務出現的直接原因。

為了發展地方經濟社會事業，很多鄉鎮想方設法借債，比如為了興辦鄉鎮企業、開展鄉村基礎設施建設等。鄉鎮債務在一定程度上彌補了鄉鎮發展資金的不足，促進了鄉鎮經濟和社會事業的發展。我們在皖西某縣YL鎮調查得知，該鎮在1993年至2000年期間，通過借債發展了一批鄉鎮企業，解決了本地一部分人口的就業問題，促進了本地經濟的發展。然而，由于很多鄉鎮企業是地方政府意志的產物，多與市場體制相背離，在經營的過程中不斷負債，最終破產或改制，但遺留下來的債務構成了鄉鎮負債的主體。皖西某縣YL鎮的一家鄉鎮企業由于經營不善而倒閉，虧欠近千萬元，其中欠金融部門400萬元左右，欠地方鄉鎮政府300萬元，這些支出都構成了鄉鎮債務的組成部分。城鄉經濟發展的差異尤其是鄉鎮經濟發展的滯后，是促生鄉鎮債務的一個重要因素［5］。經濟的落后是鄉鎮債務產生的重要原因，而鄉鎮債務如滾雪球般越滾越大，又成為鄉鎮經濟發展的桎梏。

二、城鄉社會結構的對立

鄉鎮債務和社會結構有著很大的關聯，城鄉分割的二元結構是造成鄉鎮過度負債的社會根源。有研究者認為，城鄉二元制結構和向城市傾斜的政策，導致鄉鎮經濟實力弱化［4］。

建國初期，為了盡早實現工業化，國家選擇了趕超型經濟發展戰略，實行城鄉分治的策略，逐步形成了城鄉分割的二元經濟社會結構。這種社會結構的顯著特征在于：國家對城市和農村、工業和農業、市民和村民實行不同的經濟政策；國家的資源配置和收入分配，長期向工業、城市、市民傾斜；農業、農村、農民的發展要服從于工業、城市、市民的發展［6］。在這種社會結構體系中，城市的發展是以犧牲鄉鎮和農村作為代價的，偏向城市發展的社會結構形式使得鄉鎮和農村的資金和資源不斷流向城市，城市得到快速的發展，而鄉鎮和農村的經濟實力不斷弱化，發展后勁嚴重不足。鄉鎮和農村急需通過發展而改變落后的面貌，但又面臨資金的短缺，因此不得不通過舉債來獲得發展地方經濟的必要資金。

法國人類學大師列維-斯特勞斯的結構主義人類學認為，一切關系最終都可以還原為兩項對立的關系，每個關系中的每個元素都可以根據自己在對立關系中的位置，被賦予其本身的社會價值［7］。城市和鄉鎮的二元對立，城市經濟和鄉鎮經濟的二元對立，城市經濟的發達和鄉鎮經濟的相對落后的二元對立，城市和鄉鎮產業結構的二元對立，市場的調節作用和政府的宏觀調控職能的二元對立，市民和農民的生活水平的二元對立，其中的每一對對立關系在鄉鎮債務的出現過程中都起到了推動作用。國家從鄉鎮汲取了大量的資金，無疑削弱了鄉鎮的自我發展能力，無形中剝奪了鄉鎮群眾的平等發展的權利，使得城鄉差距進一步拉大。

我們在皖西某縣GT鎮調查得知，該鎮每年的地稅任務是132萬元，國稅是60萬元，國稅主要靠鄉鎮企業和增值稅，而鎮上一年的財政收入是500多萬元，這樣近一半的收入都要交給國家，留下的資金很難滿足鄉鎮發展的需要。這就形成了三方博弈的情況，國家與縣以上政府向下面要稅收，鄉鎮政府極力達標完成稅收任務，鄉鎮群眾、企業努力創造財富。鄉鎮政府作為博弈的中心，既要完成上級政府和國家的“達標任務”，又要全面推進鄉鎮經濟的健康快速發展，這樣的雙重任務，使得本來就捉襟見肘的鄉鎮財政難以形成有效的資金支持，只能靠借債來維持，鄉鎮債務就這樣形成和壯大起來。

在鄉鎮的發展過程中，需要正確有效地處理對立雙方的關系，掌握好度。在擁有良好的監督機制和還債實力的前提下，適度的鄉鎮債務，能解燃眉之急，促進當地經濟的發展；而一旦超過了這個度，必將使得鄉鎮債務負擔逐漸加重，最終不利于當地的發展和整個國家的經濟建設，延緩和諧社會建設的步伐，增加社會的不穩定因素。

三、體制和制度設置不合理

龐大的鄉鎮債務之所以長期存在，不完善的體制和制度設置有著較大的影響。不合理的財政體制和稅費改革的推行，缺乏有效的監督和檢查機制，行政機構人員臃腫，不科學的官員任用和考核制度，都是促成鄉鎮債務增長的因素。

首先，財政體制的不合理以及稅費改革的不徹底，導致鄉鎮基層財權與事權的不對稱。事權與財權不對稱是財政體制與行政體制存在缺陷的產物，財權與事權不對稱迫使鄉鎮政府舉債［8］194。1994年實施分稅制以來，中央從地方各級政府中大規模提留稅款，逐級提留，最后導致鄉鎮政府層面稅收收入大大減少。這雖然有利于中央政府進行宏觀調控和管理，但卻給基層政府造成了巨大的經濟壓力。除此以外，財權不斷上聚的同時，事權下移，中央將事權下放給各省級政府，而省級政府又將各類事權下放給縣鄉兩級政府，最后都落到鄉鎮政府層面。國家或上級政府要求鄉鎮政府干部完成一定的任務，如普及九年義務教育、改造鄉鎮教學設施、城鎮居民最低生活保障和失業保險、公費醫療保險等，需要財政增加預算支出，但上級有關部門出臺的專項政策、下達的各種專項資金，都遠遠超過了鄉鎮財政實際可用財力，鄉鎮財政支出的增長速度遠遠高于鄉鎮財政收入的增長速度，鄉鎮財政入不敷出。特別是由于財稅體制改革后，中央和地方的事權劃分不夠明確，中央政府和省一級政府將部分應由上級財政負擔的財政支出全部或部分下放給地方政府，財政收支不平衡在財政體系內不斷地下移，最后便停留在鄉鎮一級政府身上［9］。這樣，必然會導致鄉鎮的債務不斷積累。另外，稅費改革減輕了農民負擔，但同時又導致鄉鎮基層政府用來維持日常工作正常運轉的可用資金減少。稅費改革后盡管有鄉鎮機構、農村教育的配套改革，但財政缺口仍較大，鄉鎮的財力受到不同程度的影響，要解決農村發展問題并維持鄉鎮政權組織的正常運作，還得靠借債。

其次，監督體制與制約機制存在缺陷。縣市上級政府向鄉鎮轉嫁事務的行為未得到監督與制約。農村的義務教育擔子最后其實被縣級政府壓給了鄉鎮政府［10］，甚至形成了“都這樣辦”的潛規則。上級政府向鄉鎮轉嫁事務增加了鄉鎮財政赤字，鄉鎮政府最后不得不借債，導致鄉鎮債務的逐漸龐大。鄉鎮政府的預算制度缺乏群眾的有效監督。現代鄉鎮政府的預算制度應該將收支細化、系統化、透明化、精確化和全面化，不允許有一絲的隱瞞和差錯，防止某些鄉鎮干部私自挪用公款。另外，吃喝招待費、超標準租車、公款旅游屢禁不止，開支隨意性很大。由于管理與監督的缺位，導致鄉鎮不合理的支出不斷增加，這也是鄉鎮債務形成的重要原因［11］。這就需要建立一套系統的監督機制，嚴厲懲罰挪用公款的干部。

最后，鄉鎮機構臃腫，財政供養人口過多。這是我國各級政府都或多或少存在的問題，而在鄉鎮表現得更加嚴重。有研究者認為，行政機構的人員膨脹、工資補貼的剛性增長與預算內財政赤字的矛盾，導致鄉鎮的高額負債［12］。這是導致鄉鎮債務的體制層面的原因。2001年全國共有40 161個鄉鎮，平均每個鄉鎮有財政供養人員200多人。財力匱乏的鄉級財政以占7%左右的財政收入供養著占全國財政供養人口總數20%的人員，結果是鄉級財政的大多數被財政人員“吃”掉了［13］。

我們在皖中某縣TC鎮訪談得知，該鎮共有鄉鎮干部42人，都是在編的。改革前為48人，給的編制有45人，現在實際有42人，還有很多未入編的但卻分配鄉鎮基層的經費。以前是“七站八所”的運作模式，現在實行的是“三辦一中心”（黨政辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室和農村經濟服務中心）。當地干部說，“改了一小部分，實質上沒有多少改變”。隨著鄉鎮綜合改革的進行，可能會因為鄉鎮合并而減少鄉鎮的數量，并隨內部機構改革而減少相關職能部門數量，但從整體上看，鄉鎮數量減少了，鄉鎮內部的辦事機構也減少了，但鄉鎮領導干部與工作人員卻并沒有減少。鄉鎮改革在操作過程中很容易出現失靈的現象。

四、不良文化與社會心理的影響

鄉鎮債務作為我國鄉鎮基層一種普遍存在的現象，已經形成一種具有地方特征的鄉鎮債務文化。其中，鄉鎮干部群體作為鄉鎮債務文化的載體與創造者，受我國傳統小農文化影響，而官本位意識、投機心理、攀比、內耗與從眾心理等均成為其典型特征。

受小農意識影響，某些鄉鎮干部的思想保守，創新性不足，不敢闖，不敢干，沒有進取意識，不求上進，固守鐵飯碗，只想固守求穩，不把心思放在鄉鎮經濟發展上。過于求穩保平，則致使鄉鎮經濟長期發展不起來，使得生產性和非生產性資金嚴重缺乏，在某些外在壓力如“達標”任務等壓力下，則被迫舉債，鄉鎮債務像雪球一樣越滾越大。

與此相反，有些鄉鎮干部受小農文化影響，卻發展了其內心深處的投機心理，不是求穩，而是拼命投機取巧撈取個人利益。鄉鎮地方官員調度頻繁，任期太短，又助長了鄉鎮干部在任期內急于出政績，甚至借款出政績的心理。有研究者認為，小農文化中天生的機會主義等意識是產生鄉鎮負債問題的文化根源。這種重現在、輕長期的心態及愛做表面文章的習慣，皆反映了小農文化的劣根性，從深層次上造成了鄉鎮債務的產生［14］。

某些鄉鎮干部在官本位思想影響下，不顧鄉鎮的實力和現實需要，大量舉借外債，盲目上項目、求政績，大搞面子工程、形象工程，進而獲取自己升遷的資本。雖然滿足了個人的升遷需要，但卻給鄉鎮留下了沉重的債務壓力。我們對皖西某縣GT鎮的調查發現，該鎮有很多工程屬于“面子工程”和形象工程，比如街道路燈和自來水廠建設，是當時干部集資建成的，一共欠了200多萬元。街道路燈建設不是上級要求，也不是為了達標，而且路燈本身就是次品，沒亮幾天。結果是花錢多，效益少。

當然，鄉鎮干部的這種投機心理與投機行為的根子，在于我國基層干部的考核和升遷機制。不科學的官員任用和考核制度，是形成鄉鎮債務的重要因素之一。有研究者認為，鄉鎮干部這種投資動機，源于鄉鎮政府滿足上級政府的達標要求與考核標準。在這一行為中，鄉鎮政府可以從自控項目中索取租金，上級政府也可以從這種機制中榨取制度租金［8］135。有研究者甚至將鄉鎮負債，最終歸因為上級政府即縣(市)一級政府為榨取制度租金［15］。從更寬泛的意義上講，這是我們的官員考核與升遷的制度文化直接導致的惡果。主動或被動的尋租行為，客觀上帶來了鄉鎮債務［16］。

鄉鎮債務文化通過人員的流動以及信息的交流得到傳播。其中，較為典型的是不怕欠賬、不愿還債、新官不理舊債等。一個鄉鎮通過借債發展地方經濟或滿足達標需要，又沒有能力還債或者沒有主動還債，但卻往往不會受到上級有關部門的懲罰。結果使得很多鄉鎮干部紛紛效仿，鄉鎮債務文化從一個地方傳到另外一個地方。有些鄉鎮干部存在攀比和從眾心理，只要不比上屆政府欠債多，或者只要不比同類鄉鎮欠債多，就心安理得。認為別人都能夠欠債，自己也可以，覺得不借債反而吃虧，甚至出現了“誰不負債誰傻瓜”的說法。“虱子多了不怕咬”，債務已經很多了，也不怕再多一點。有研究者認為，部分鄉鎮干部領導普遍存在“新官不理舊賬”思想，對前任留下的債務缺乏償還意愿，往往采取“認賬加賴賬”戰略，繼續借新債、搞建設、出政績，致使鄉鎮舊債未還，又添新債［17］。鄉鎮干部換了一屆又一屆，鄉鎮債務多了一層又一層，下一屆的領導人對于上屆領導人欠下的債務有意回避或無精力處理，導致整個債務難以從根本上減少，反而越發嚴重。

還有，在某些鄉鎮中還存在著主要領導干部之間的內耗。黨政領導都有能力，但工作思路卻常常不一樣，結果不是團結合作，而是相互掣肘；一方能力特別突出，又往往導致一言堂。領導班子中的內耗最終導致鄉鎮在發展地方經濟上存在盲目比拼，使得發展機遇與經費在內耗中流失。

五、結語

鄉鎮債務的形成和不斷積累是多種因素共同作用的結果。其中，鄉鎮經濟基礎薄弱是基礎性的原因，正因為缺乏發展經濟所需要的資金才會借債，也是客觀原因。鄉鎮債務形成的直接性原因，是二元對立的社會結構以及管理體制、制度設置的不合理與某些政策的不適用。城鄉二元對立的社會結構使得鄉鎮和農村處于一種資源和資金欠缺的尷尬境地，而不合理的體制、制度設置與不適用的政策使得鄉鎮債務有了出現的土壤。某些鄉鎮干部受某些社會心理與落后文化的影響，又加劇了鄉鎮債務的形成與增長。

鄉鎮應該把經濟發展放在首位，減少城鄉發展的差異，消減城鄉二元分化趨勢，增強鄉鎮政府本身的償債能力；完善鄉鎮機構改革，建立和完善監督檢查機制和科學的官員考核制度；轉變觀念，批判“負債有益”論，遏制不良鄉鎮債務文化的影響。這樣，多管齊下多措并舉，才能有效化解鄉鎮債務問題。

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F302.6

A

1673-1999（2012）11-0055-04

湯奪先（1977-），男，山東鄒城人，博士，安徽大學（安徽合肥230601）社會與政治學院副教授，碩士生導師，安徽大學農村社會發展研究中心研究人員，中國社會科學院博士后，從事農村社會學與都市人類學研究。

2012-04-03

安徽省教育廳人文社科重點研究基地重大項目 “鄉鎮綜合改革背景下的鄉鎮債務化解及其預警”（2007sk053zd）；安徽大學211三期重點建設項目“經濟學與安徽經濟社會發展”階段性成果之一；安徽大學青年骨干教師培養經費資助項目。