復合型危機與“四位一體”危機管理模式的構建

宋佳蔓

（長春工業大學 政治與行政學院，吉林 長春 130012）

一、復合型危機的涵義與特征

所謂復合型危機是與傳統危機相對應的一個概念，傳統的危機指的是“能夠對一個社會的秩序、穩定和基本價值體系構成沖擊和威脅，進而需要由以政府為核心的公共管理系統做出決策來加以解決的單一事件。”［1］（P5）隨著人類社會的發展和全球化、信息化的推動，危機不再單一的表現為某種形式或單獨的出現，而是幾種甚至多種危機同時爆發、相互影響。根據風險和危機來源，當前我們面對的危機主要有三種：一是人類認識、能力不足而難以抗拒或不可抗拒的自然災害，包括流行疾病威脅和地質災害，如非典、地震、海嘯等。二是人類自身由于疏忽或故意對社會造成的風險、危機，如地區沖突、恐怖主義等。三是由于人類利用自然失當造成的，包括核安全危機、資源危機、環境污染、生態破壞等。因此，復合型危機，就是各類危機同時存在與發生作用的危機形式，這在近年來世界各國都普遍存在的。作為一種新現象，復合型危機給一國政府的危機管理提出了更多地挑戰，考驗著執政黨和政府的智慧。我國當前處在社會轉型期，同時進入了危機高發期，當前我國危機的形式主要有自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件以及經濟危機。從最近幾年的實踐來看，我國正處于復合型危機的高發期，社會公眾經常會感到道路塌陷、橋梁垮塌的事件剛過，食品添加劑事件又出，繼而網絡輿論事件頻發，接著安全事故又現。復合型危機與傳統危機相比具有突發性與破壞性、持久性與擴散性、傳播性與連鎖性等特征，應對復合型危機難度更大。

二、復合型危機對我國政府危機管理提出新挑戰

（一）面對復合型危機，我國的危機管理必須復合化

目前，我國正處在各類危機易發、多發的時期，政府的危機管理需要常態化、復合化。首先，由于我國幅員遼闊，地理氣候條件復雜，自然災害種類多、頻度高、強度大、影響面積廣，損失嚴重。除火山活動導致的災害外，各種水災、旱災、地震、臺風、風雹、雪災、山體滑坡、泥石流等頻繁發生。加之人為因素增加，近年來我國自然災害呈現出區域性、季節性、階段性、共生性和伴生性等特點。據不完全統計，自然災害給我國造成的直接經濟損失每年約有一千億元。其次，經過30多年的改革開放和20年的市場經濟建設，我國社會逐步轉型，進入發展的關鍵期和矛盾的凸顯期，這導致各類社會群體性事件、安全生產事故、網絡輿論事件頻發，各類危機事件交織在一起，如果處置不當，就會衍生出新的危機，甚至對政府的公信力造成侵蝕。最后，由于我國開放程度日益提高，我國已經深入地融入了國際政治、經濟和文化社會，國際社會的各類危機，如恐怖主義、經濟危機、環境危機都會在一定程度上波及我國，特別是目前我國已經成為世界第二大經濟體，國際社會對中國的關注度顯著提高，各種貿易摩擦、領土爭端集中爆發。所有這些都是過去我國政府沒有面臨過的新境況，總結起來就是一種復合型危機，這要求我國政府必須科學總結把握復合型危機的發生和演變規律，建立完善的危機應急預案，加強各類危機處置的協調性和關聯性，實現危機管理的復合化。

（二）面對復合型危機，我國的危機管理必須常態化

在社會急劇轉型時期，安全事故、突發事件的發生表現為頻繁性、重大特大性等特點，因此學界認為我國正跨入“高風險社會”時期。［2］復合型危機就是風險社會的一大特征和體現，它表明我們正面臨著一個時刻都會發生危機事件的社會，這些危機事件又往往是我們認為制造出的風險所演化而來的。面對復雜的社會風險和復合型的危機，我們必須建立一種常態化的危機管理機制，要時刻監測自然災害、經濟危機、社會事件、食品藥品安全等“非傳統安全”領域。［3］作為一個危機管理體制機制還不完善的國家，我國政府危機管理的重點就是要在充分認識復合型危機的基礎上，建立危機管理的常態化機制，通過建立危機預警監測機制，實現危機管理的主動性，避免對危機事件的被動應對與處置。

（三）面對復合型危機，我國的危機管理必須透明化

隨著傳媒的發展，特別是網絡傳媒的迅速崛起，社會公眾對政府的信息公開程度提出更高的要求。面對復合型危機，政府在危機管理過程中必須堅持與社會公眾以及國際社會的溝通，保證信息的公開透明，唯有如此才能化“危”為“機”，提高政府在危機處置中的公信力。從近年來各類危機事件的管理經驗看，越是公開透明越是能夠取得積極的影響，越是封鎖消息越是會衍生出次生危機。當前，復合型危機波及范圍廣、受社會關注程度高，有些危機事件甚至要求國際社會的介入，我們政府只有敞開胸懷，以開放、公開、透明的姿態應對和處置各類危機事件才能贏得社會認可和國際社會的認同。危機管理的透明化，也能反過來促使政府行政理念、管理方式的創新和轉變。我國政府的信息公開機制、行政問責機制在應對2003年的SARS危機時逐步建立，在面對四川汶川地震、國際經濟危機中，我國政府的開放、透明姿態贏得了廣泛的贊譽。

三、構建應對復合型危機的“四位一體”模式

（一）“四位一體”模式的內容和架構

應對復合型危機，需要整合危機管理資源，建立一種政府主導、社會參與、制度保障、國際合作有機結合的政治動員機制新型模式，這種模式可簡稱為“四位一體”模式。“就是在危機管理過程中有效地組織政府內部各部門之間，政府與社會組織之間的溝通與互補，通過良好的溝通與有效的信息交流，整合資源，共同行動，協調處理危機的規律性運作模式。”［4］“四位一體”模式貫徹在危機生命周期的全過程中，在危機預警、危機識別、危機處置、危機善后等階段時時處處都發揮著不同的作用。

第一，政府主導。應對和處置危機事件，特別是復合型危機需要有足夠的人力物力和各類資源的支持。在一個社會中，只有政府有能力在最短的時間內動員社會的各種力量參與到危機管理中。政府是公共權力的行使者，政府本身就控制著廣泛的社會資源。因此，在應對復合型危機的過程中，必須堅持政府的主導地位。政府主導危機管理，能夠迅速在全社會形成感召力和凝聚力，形成“萬眾一心、眾志成城”的應對危機的共識。無論是危機的監測預警，還是危機的處置應對，亦或是危機的善后恢復，都離不開政府的主導。在過去幾年的危機應對中，我國政府體現出了強大的主導能力，面對突發的重大自然災害、社會事件或經濟危機，我國政府總是能夠發動各種力量、調動各類資源從容應對，這充分顯示了政府主導機制在危機應對中的效能。

第二，社會參與。有效應對公共危機，不僅要依靠政府，還需要非政府組織、企業和公民個人的有序參與。復合型危機管理中政治動員機制在政府主導下，要充分調動非政府組織、企業和公民的積極性，充分利用各種社會力量參與危機的應對與處置。只有社會的積極參與，才能有效應對危機、減少危機的損害，更快地恢復與重建。因此，面對復合型危機，政府的危機管理要建立起暢通的社會參與渠道、建立政府與社會的溝通協作機制，實現社會的廣泛參與。“政府要根據相關法律對各類社會組織、公民和企業進行授權，使社會的參與有法可依，實現社會參與的制度化。同時，政府要充分吸納社會中的各類專業人士，發揮他們在危機管理中的專業特長，使社會力量轉化為危機管理的專業力量，提高危機管理的專業化程度。”［5］隨著我國社會自我組織和自我管理能力的提高，各類非政府組織、志愿者組織、行業協會、社會中介組織等迅速興起，這些社會力量是政府危機管理的寶貴資源，政府危機管理過程中必須尊重社會力量，建立與社會力量的合作機制。從2008年我國處置復合型危機的實踐來看，我國社會正在形成自覺參與危機應對的意識，這是我國社會進步的重要標志。

第三，制度保障。為了在危機時期對政府行使的緊急權力進行嚴格的規范，大多數國家除了在憲法中明確規定政府危機管理的具體制度，危機管理中的政治動員機制必須始終堅持在法制軌道上運行。我國已經建立起以《突發事件應對法》為核心的危機管理法律體系，這其中包括《中華人民共和國國防動員法》、《中華人民共和國防震減災法》、《中華人民共和國氣象法》、《中華人民共和國防洪法》等法律，使危機處理機制納入了法制化的軌道。我國政府在危機管理中不斷加強法制建設，從2003年SARS事件開始，我國政府由頒布《突發公共衛生事件應急條例》到《突發事件應對法》的頒布實施，再到2008年以來的《社會保險法》、《防震減災法》、《國防動員法》，此外制定或修訂了30件行政法規，我國政府還不斷加快危機管理法治化進程。同時，我國加強了對社會治安、社會穩定、恐怖主義等方面的法制建設，使我國在應對社會突發事件方面有了系統的法律依據。目前，我國的危機管理體制已經形成了由國家總體應急預案到各種專項應急預案，再到地方政府的應急預案的應對體系，強化了對危機的常態化管理。可以說，所有這些制度建設都為危機的預警、處置與恢復提供了切實的保障，使政府危機管理具有法律依據和權威性。

第四，國際合作。當今是一個全球化的時代，隨著我國經濟實力的增強和國際交往的增多，國際社會的危機一定會波及到我國的某個領域，而我國國內發生的某些危機也有可能產生國際影響，這種國際化的趨勢增加了危機管理的難度。因此，為適應危機國際化的特征，我國政府的危機管理必須建立國際合作機制。通過積極的國際合作，我國政府可以獲得國際社會的支持和援助，學習到國際社會在危機管理中的先進經驗，引進危機管理的先進方法，逐步完善我國的危機管理體系。同時，國際合作也可以樹立我國政府開放、負責的形象，加強我國政府危機管理理念的傳播，增進我國政府在國際社會中的信譽。面對頻繁發生的危機事件，我國政府積極主動尋求國際合作，動員國際力量參與危機應對。“中華人民共和國政府在突發事件的預防、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等方面，同外國政府和有關國際組織開展合作與交流。”［6］

（二）“四位一體”模式的價值和意義

政府主導＋社會參與＋制度保障＋國際合作的“四位一體”模式，可以促進危機管理中“積極國家”的正當性，可以培育中國公民社會的參與意識，有效阻止危機應對中可能出現的無序狀態。這一復合型危機管理模式的建立，還需要我國政府管理體制改革和民主法治進步的支持，也需要我國市場經濟發展和公民社會成長的推動。“四位一體”危機管理模式的構建，對于提升我國危機管理能力具有重要的價值和意義。

第一，“四位一體”模式能彰顯我國社會主義舉國體制的優越性。舉國體制，也就是我們所說的“全國一盤棋”，是我國政治制度的一大特點，舉國體制最初用于體育事業，后逐步推進到社會、經濟等領域，舉國體制的特點就在于國家利用公共權力為某一特殊事件充分調配各種資源，舉全國之力完成某個（些）特殊目標。我國在應對和處置復合型危機中充分發揮了“四位一體”模式的舉國優勢，特別是在應對自然災害類的危機事件中，我國政府采取“對口支援”的方式，通過給特定地方政府以任務指標的方式，對口援助受災地區，使得災后重建工作高效而快速，這充分顯示了我國社會主義制度的優越性。實際上，這種舉國體制還廣泛的應用于我國發展建設的方方面面，比如中西部地區的開發，比如奧運會、世博會的舉辦等。在我國日益面臨復合型危機的背景下，舉國體制雖帶有明顯的公共權力指令色彩，但卻是可以在最短的時間內聚集全國力量應對和處置危機的最有效方法，正是依據“四位一體”模式，我們才戰勝了一次次重大危機。

第二，“四位一體”模式能培育我國公民社會的參與意識。“一個成熟的公民社會，社會成員對整體的制度、對政治制度的輸入部分和輸出部分均表現出明確的、積極的取向，同時個人在政體中作為一種自我活動者的角色也相當清晰，對這種角色具有積極的認知、情感和價值取向。”［7］面對復合型危機，我國社會的非政府組織、企業和公民積極投入到危機應對、處置和恢復過程中，增強了社會的自我組織和自我服務能力，促進了我國公民社會的成長和發育。可以說“四位一體”模式提高了我國公眾的社會參與意識和參與能力，為促進參與渠道的拓寬和參與機制的完善做出了突出貢獻。在社會的積極參與下，我國政府的危機管理更具合法性，更加富有效率，更加具有秩序。

第三，“四位一體”模式能有效阻止危機應對中可能出現的無序狀態。由于危機的突發性和危害性，危機波及范圍內會造成社會的恐慌，因而可能造成危機應對的無序化，這就需要政府要在危機管理過程中對社會進行引導和規范。“在重大危機的應對中，政府和民眾都要保持組織觀念和規則意識，嚴格依法辦事，都不能超越法律的限定。”［7］通過“四位一體”模式，政府既可以發動社會應對危機的積極性和主動性，引導社會的廣泛參與，同時又可以有效地維持社會秩序，避免公眾行為失范引發的不穩定和衍生危機，使整個危機管理處于可控狀態，發揮政府、公眾和社會組織的不同作用，有效應對和處置各類危機。

［1］〔美〕羅伯特·希斯.危機管理［M］.王成，等譯.北京：中信出版社，2001.

［2］顏燁，韓迪.轉型時期我國安全事故和突發事件曝光的社會效應分析［J］.東北師大學報（哲學社會科學版），2005，（3）.

［3］余瀟楓.冰凍雨雪災害折射我國危機管理之痛［J］.觀察與思考，2008，（3）.

［4］凌學武.公共危機管理中的協調聯動機制建設研究［J］.前沿，2007，（9）.

［5］宗志勇，鄧集林.探索國家應急管理中的社會動員新模式［J］.現代商業，2008，（23）.

［6］中華人民共和國突發事件應對法［EB／OL］.http：／／politics.people.com.cn／GB／1026／6195721.html.2007－8－31.

［7］張曉磊.突發事件應對、政治動員與行政應急法治［J］.中國行政管理，2008，（1）.