以村級組織設置的改革強化農村社會管理——以溫州市H區為例

余紅燕

（溫州行政學院 行政學部，浙江 溫州 325027）

一、引論：社會管理創新與村級組織設置改革

社會穩定是經濟社會等社會主義事業獲得全面發展的前提和基礎，是將改革開放不斷推向深入的重要保障。我們黨一直以來就非常重視社會穩定問題，早在1978年，改革開放的總設計師鄧小平同志在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的重要講話中就強調：“安定團結十分重要”；［1］1987年，他在接見外賓時再次指出，保持國內安定團結的政治局面，有領導有秩序地進行社會建設，是實現“三步走發展戰略”的重要條件之一。［2］在2002年11月召開的黨的第十六次全國代表大會上，江澤民總書記強調各級黨委和政府要改進社會管理，保持良好的社會秩序，并把社會管理確立為政府的基本職能之一。黨的十六屆四中全會進一步強調加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新，同時提出了整合社會管理資源，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局的新思路。黨的十七大提出的堅持中國特色社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的基本目標和基本政策構成的基本綱領，是我黨首次將社會建設納入黨的基本綱領之中，這反映了新時期加強社會建設具有重要的戰略意義。2011年2月，中央黨校專門針對省部級主要領導開辦了主題為“社會管理及其創新”的專題研討班，胡錦濤總書記在開班式上發表重要講話指出，要提高社會管理科學化水平，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。兩會期間，社會管理也成為代表委員們熱議的重點議題，“社會管理”這一議題最終被寫入《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，并特別強調要按照健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局的要求，加強和創新社會管理。同年5月30日，中央政治局召開會議再次研究加強和創新社會管理問題，會議進一步明確社會管理要堅持以人為本、服務為先，多方參與、共同治理，關口前移、源頭治理，統籌兼顧、協商協調，依法管理、綜合施策，科學管理、提高效能的原則。我們黨始終高度重視社會管理，對形成和發展適應我國國情的社會管理制度進行了長期探索和實踐。特別是改革開放以來，根據國內外形勢發展變化，不斷就加強和改進社會管理制定方針政策、作出工作部署，并形成了在執政條件下加強和創新社會管理的豐富思想和理論體系，標志著我們黨對執政規律、社會建設規律、社會發展規律認識的深化。

改革開放以來特別是黨的十六大以來，浙江省委按照科學發展觀的要求和胡錦濤總書記對浙江提出的“在構建社會主義和諧社會方面走在全國前列”的殷切期望，始終把加強社會管理、維護社會穩定放在省委工作的突出位置。2004年浙江省委十一屆六次全會作出了關于建設“平安浙江”、促進社會和諧穩定的決定，開始了具有符合浙江實際的社會管理創新的實踐探索。十七大以來，在“八八戰略”和“創業富民、創新強省”總戰略的引領下，初步建立了具有浙江特色的社會管理體系。為了進一步深化社會管理工作，推進浙江科學發展再上新臺階，全面建成惠及全省人民的小康社會，2011年6月14日，省委十二屆九次全會又作出關于加強和創新社會管理的決定，全會明確了當前和今后一個時期浙江社會管理創新要實現“五個轉變”的工作目標和努力方向，并提出了加強和完善“一個格局、七大體系、一個能力”的工作任務。加強和創新社會管理，是新形勢下帶有方向性、全局性和戰略性的重大理論和實踐問題。深入研究農村社會管理問題，推進村級組織設置改革，構建社會和諧穩定的長效體制，努力實現社會管理的標準化、普遍化、高效化、精細化和人性化，是順應現階段社會管理面臨的新形勢、新挑戰、新任務的必然選擇。

二、社會矛盾多發的現狀亟待政府創新社會管理

（一）經濟社會轉型伴生社會矛盾是人類社會發展的一般規律

胡錦濤總書記在紀念改革開放30周年大會上曾指出，近一個世紀以來，我國先后發生三次偉大革命：第一次革命是孫中山先生領導的辛亥革命，為中國的進步打開了閘門；第二次革命是中國共產黨領導的新民主主義革命和社會主義革命，建立了新中國，確立了社會主義制度；第三次革命是我們黨領導的改革開放這場新的偉大革命，引領中國人民走上了中國特色社會主義廣闊道路，迎來中華民族偉大復興光明前景。［3］被稱作第三次革命的改革開放源自于30多年前的一場政治改革。1978年12月，十一屆三中全會重新調整了黨的權力結構，確立了黨的政治路線和工作重心，果斷地停止使用“以階級斗爭為綱”的口號，作出把工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的戰略決策。從此以后，改革開放的號角奏響祖國大江南北。經過30多年的飛速發展，“從1978年到2010年，我國國內生產總值由3645億元增長到39.79萬億元，年均實際增長約為10.7%，是同期世界經濟年均增長率的3倍多，我國經濟總量上升為世界第二；全國城鎮居民人均可支配收入從343元增加到19109元，農民人均純收入從134元增加到5919元”。［4］改革開放前長期困擾我們的短缺經濟狀況已經從根本上得到改變。

然而，經濟的迅猛發展解決了經濟短缺的同時，也帶來了社會結構的深刻變革，并由此引發了一系列社會矛盾的產生與顯現。中國社科院發布的《2010年中國社會形勢分析與預測》報告顯示：“在我國國內生產總值中，農業增加值的比重2010年將下降到10%以下，2015年將下降到6%左右；在就業結構中，農業勞動者的比重2010年將下降到38%以下，2015年將下降到33%左右；在城鄉結構中，2010年以城鎮常住人口代表的城市化水平將達到48%左右，2012年或2013年將超過50%的結構轉換臨界點，2015年將達到53%左右”。［5］根據國際經驗，以上數據表明我國總體上正處于工業化中期、經濟結構和社會結構正發生重大轉型的歷史時期。經濟結構和社會結構的轉型必然要求與之相適應的體制機制隨之而運行，由于體制機制的形成尚且需要一定的時間，所以就普遍出現了體制機制等未能適應經濟社會轉型的需求進而觸發大量社會矛盾的現象，更有學者坦言，當前中國因經濟社會的轉型而正處于一個矛盾集中爆發期。誠然，學者們的斷言完全可以在德國著名社會學家、風險社會理論創始人烏爾里希·貝克那里尋找到答案。貝克教授通過研究西方國家工業化、現代化進程發現，現代化導致了社會風險的出現，且伴隨著現代化的深入推進，這種社會風險會逐漸積聚并發展為潛在的更大風險。他指出：“在發達的現代性中，財富的社會生產系統地伴隨著風險的社會生產。相應地，與短缺社會的分配相關的問題和沖突，同科技發展所產生的風險的生產、界定和分配所引起的問題和沖突相互重疊。”［6］在論述現代化過程中財富分配所引發的矛盾與科技風險的分配矛盾相疊加的同時，他還闡述“19世紀的人們因為經濟破產的懲罰而必須學會坐下來使自己從于工業社會和付薪勞動的條件。同樣，他們在今天和未來因為文明劫難的陰影，同樣要學會坐下來去尋找和實施解決跨所有邊界自我施加的威脅的方法。”［6］這似乎剛好解釋了處于工業化中期加速階段的中國為什么會出現大量的社會成員自發形成的抵制行為。事實上，貝克教授對于中國的社會問題在早些時候也給予了較高的關注。2005年薛曉源等在與貝克教授訪談時，他就指出：“當代中國社會因巨大的社會變遷正步入風險社會，甚至將可能進入高風險社會。從西方社會發展的趨勢來看，目前中國可能正處于泛城市化發展階段，表現在城市容納問題、不均衡發展和社會階層分裂，以及城鄉對比度的持續增高，所有這些都集中表現在安全風險問題上。”［7］理論上，社會運行中各種社會矛盾會不斷地涌現尤其是轉型期社會矛盾的集中爆發，是人類社會發展的基本規律，是任何一種社會形態都無法避免的。

（二）當前農村社會矛盾主要源于經濟和社會兩個層面

我國正處于經濟社會轉型發展中社會矛盾多發的特殊歷史時期，不斷提升的工業化、城市化、國際化水平致使各類社會問題與社會矛盾新老摻雜、交織滲透、相互疊加。經濟層面上，在“發展就是硬道理”等理念的指引下，各級政府在發展經濟方面形成了較為強烈的責任意識和趕超意識，在以經濟發展水平為各級領導干部業績考核主要指標的共振效應下，作為衡量經濟發展水平標桿的GDP于是乎在各級政府的目標函數中占據著決定性的權重。一味追求GDP線性增減的沖動決定了我國經濟增長方式主要以粗放型為主導，而且在經濟發展方式的轉變過程中還會長期受到路徑依賴的影響。自從黨的十四屆五中全會提出要實現經濟增長方式從粗放型向集約型轉變的戰略方針以來，歷經15年的發展歷程，經濟增長方式仍然沒有實現根本性轉變，一些結構性、體制性矛盾依然較為突出。例如，粗放的增長方式造成的資源環境壓力越來越大，由環境破壞引起的社會矛盾日益突出，由此引發的群體性事件以年均29%的速度遞增且對抗程度明顯高于其他群體性事件，這些現象足以說明當前社會管理工作所面臨的巨大挑戰；工業發展、城市建設需要大量的土地供應，在土地征用、房屋拆遷過程中往往會產生大量的補償、安置等利益矛盾；城鄉二元制結構導致的城鄉發展差距以及不同階層、群體之間收入分配差距極容易造成社會成員產生“相對剝奪感”，在生存邏輯與風險邏輯之間，人們往往傾向于生存邏輯的選擇而采取行動予以強制性地“糾正”這種“剝奪”行為。在社會層面上，社會主義市場經濟的確立不僅解放了生產力，也大大拓展了社會成員自主擇業的自由空間，大量的社會成員脫離原來的“單位組織”形成新的社會階層。江澤民總書記在慶祝中國共產黨成立八十周年大會上就指出中國出現了民營科技企業的創業人員和技術人員、受聘于外資企業的管理技術人員、個體戶、私營企業主、中介組織的從業人員、自由職業人員等社會階層。具有典型“社會人”特質的社會階層成員，在黨的十五大“允許和鼓勵資本、技術等生產要素參與收益分配”精神的鼓舞下，流動于各地域、階層之間。而原有的社會管理方式和調處機制已遠遠不能滿足這種社會發展的現實需要，并由此引起社會差別因素增多，進而觸發社會矛盾與沖突。

三、村級組織設置改革是強化農村社會管理的主要出路

（一）以村級組織設置改革推進農村社會管理創新

社會管理是人類社會必不可少的一項管理活動，人類文明的發展和進步總離不開一定形式的社會管理。在不同的歷史階段，社會管理的手段方式也會有很大的差異性。當前我國已經進入現代化中期加速階段，社會變革日新月異，社會流動加速，社會成員利益訴求日呈多元化、復雜化，原有的以管控為主要手段的傳統社會管理方式已無法適應現代社會發展的需要。順應時代發展形勢，溫州市H區在充分認識和尊重社會管理基本規律的基礎上，對現有村級組織建制進行大刀闊斧的改革，通過體制革新從根本上實現農村社會管理的最優化，真正達到維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業、為黨和國家事業發展營造良好社會環境的社會管理目的。

H區委區府從去年底就開始謀劃如何實現村級組織順利變革，并于今年初出臺了《關于建立健全農村新社區管理服務體制的實施意見》，以指導落實村級組織設置改革工作。H區以“轉、并、聯”為基本模式，3月底前在景山、新橋、潘橋、瞿溪、澤雅、梧田、南白象、茶山、麗岙、仙巖等10個鎮街建立起15個社區，將60個農村行政村改造為城市社區，并設立了社區黨組織、居委會、人民調解委員會等組織體系，另外還在每個社區專門設立了社區服務中心和7171服務體系，為社區居民提供比如居家、計生、戶口、治安等服務。通過村級組織設置改革，農民轉變為城市居民并享受市民待遇，社區內基礎設施不再由村民自體供給而由區財政統一安排，民間組織的出現將為社區居民提供更為貼心的服務。

（二）村級組織設置改革極大地提高了社會管理的科學化水平

第一，村級組織設置改革將農村改為社區，依托社區便民服務中心和7171服務體系為社區居民提供360°全景式、一站式服務，把社會管理巧妙地寓于服務之中。

社會管理實質上既是管理也是服務，二者相互交融。正如胡錦濤總書記在2011年2月省部級領導干部社會管理及其創新專題研討班上所強調的，社會管理，說到底是對人的管理和服務，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅持以人為本，切實貫徹黨的全心全意為人民服務的根本宗旨，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益。H區在新社區成立便民服務中心和構建7171服務體系，堅持以人為本、服務至上原則，為社區居民提供包括治安、糾紛調解、潔化綠化、再就業、教育、社保、衛生計生、優撫、文體以及日常生活所需的維修、日用品等360°全景式、一站式服務。社區全方位的貼心服務，很好地解決了居民最關心、最直接、最現實的利益問題，溫暖、凝聚了人心，極大地激發了社區居民參與和諧社會建設的積極性和自覺性。

第二，村級組織設置改革將農村改為社區，以公共財政供給基礎設施為途徑成功打破城鄉二元體制，實現城鄉統籌發展，緩解城鄉差距張力。

我國城鄉二元體制始于建國初期的經濟趕超戰略，這種趕超戰略必然形成偏重于城市和工業的城鄉分治的制度安排，直接導致了城鄉發展的巨大反差。根據2009年H區國民經濟和社會發展統計公報顯示，2009年全區城鎮居民可支配收入與農民人均純收入比為2：1；社會保障方面，至2009年末，全區參加養老保險人數為161831人，而占全區總人口82.7%的農村居民僅有62843人參加。此外，在基礎設施、交通、就業支持、文化教育等方面，城鄉也存在巨大的差距。城鄉發展的巨大反差增加了農村居民的相對剝奪感和挫折感，這種相對剝奪感和挫折感極易成為社會矛盾激化的燃點。經過村級組織設置改革，讓公共財政的陽光普照農村大地，從而進一步縮小城鄉差距，消除農村居民的危險心理，鏟除社會矛盾萌發的種芽。

第三，村級組織設置改革將農村改為社區，以外來人口納入城市公共服務范疇突破“族群鴻溝”，消融外來人口與本地人口的對立情緒。

改革開放以來，H區經濟實力大為增強。2009年全區國內生產總值達237億元，財政收入28億元，城鎮居民可支配收入26185元，農民人均收入12732元。2009年全區工業總產值達611.4億元，產值超億元企業達55家，輕工產品產值占全區工業總產值的76%。經濟的飛速發展，引發了外來人口急速膨脹的高潮。2006年登記外來人口約達70萬人，與常住人口比達到1.75：1的比例，甚至個別街鎮、村居出現了本地人口與外來人口倒掛的現象。龐大的外來人口為H區的經濟社會發展做出了巨大貢獻，但他們與本地人口之間存在一定的收入差距、公共福利差距，甚至有些企業對外來人員還存在用工歧視。在經濟地位和社會地位上與本地人之間形成的“族群鴻溝”，往往會成為外來人員萌生對立情緒和沖突的關鍵性因素。村級組織設置改革能夠將外來人員納入公共服務范疇，由社區為他們提供與市民平等的服務，全面給予他們“國民待遇”，從而消除滋生“族群沖突”的土壤。

第四，村級組織設置改革將農村改為社區，通過培育和發展社區民間組織構建社區管理服務的組織網絡，實現社區居民利益訴求渠道的暢通無阻。

濫觴于上世紀90年代的治理理論強調，社會治理的主體既可以是政府，也可以是其他各種類型的團體和組織。治理主體多元化的理論主張為各類社會組織參與社會管理提供了理論基礎。事實上，黨的十六屆四中全會提出的社會管理新格局也為社會組織參與社會管理提供了政治支撐。浙江省委十二屆九次全會在堅持中央關于社會管理基本原則的基礎上，進一步明確在社會管理主體上，從重政府作用、輕多方參與向強化以人為本的政府主導型社會共同治理轉變。村級組織設置改革是社區社會組織產生的必要前提。社會組織在社區治理方面能夠協助政府承擔事務性工作，提供居民生活、社區事務、文體等方面的公益性服務，及時反應社區居民的利益訴求，滿足居民多層次的需求。

第五，村級組織設置改革將農村改為社區，通過擴大居民交流半徑淡化宗族觀念，實現農村社區的長治久安。

改革開放后，國家逐漸減弱了對基層社會的控制，卻為宗族的存在和延續提供了有利空間。在個別區域，宗族成為農村社會不穩定的重要根源。比如，宗族勢力以暴力、威脅、欺騙、賄賂等不正當手段，直接妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉工作；宗族勢力通過互助、調解作用的發揮，直接影響農村基層政權的正常運行；在宗族勢力的作祟下，族群械斗、群毆現象時常發生。村級組織設置改革以后，社區居民的交流半徑變大，逐漸發展成為相對獨立的個體，形成獨立人格和自立意識，進而強烈的宗族觀念也會隨之而淡化，直至消失。

［1］鄧小平.解放思想，實事求是，團結一致向前看［EB／OL］.http：／／cpc.people.com.cn／GB／69112／69113／69684／69695／4949676.html.

［2］林偉.重溫鄧小平的“穩定壓倒一切”［EB／OL］.http：／／cpc.people.com.cn／GB／64093／64103／9858957.html，2009－08－14.

［3］胡錦濤.在紀念黨的十一屆三中全會召開30周年大會上的講話［EB／OL］.http：／／news.xinhuanet.com／newscenter／2008－12／18／content＿10524481.htm，2008－12－18.

［4］郝永平.切實滿足人民基本文化需求［N］.學習時報，2012－02－13.

［5］李培林，等.2010年中國社會形勢分析與預測［C］.北京：社會科學文獻出版社，2009.

［6］〔德〕烏爾里希·貝克.風險社會［M］.何博文，譯.南京：譯林出版社，2003.

［7］薛曉源，等.全球風險世界：現在與未來［J］.馬克思主義與現實，2005，（1）.