行政復議中的調解機制探究

牟文彬

（曲阜師范大學 法學院，山東 日照 276826）

當前，中國正值社會管理創新階段，如何在社會管理中保持社會平穩、和諧有序，是一個重要問題。而我國社會發展所處階段特點，決定了行政復議案件居高不下。如何處理好行政復議案件，事關社會穩定與發展，調解在行政復議案件中作用重大。而如何充分有效地發揮調解的作用，化解社會矛盾，則需要對調解機制進行研究。

2007年《中華人民共和國行政復議法實施條例》頒布，規定行政復議可以調解。該條例第五十條規定，有下列情況之一的，行政機關可以按照自愿、合法的原則進行調解：（一）公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服，申請行政復議的；（二）當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。

當事人經調解達成協議的，行政復議機關應當制作行政復議調解書。調解書應當載明行政復議請求、事實、理由和調解結果，并加蓋行政復議機關印章。行政復議調解書經雙方當事人簽字，即具有法律效力。調解未達成協議或者調解書生效前一方反悔的，行政復議機關應當及時作出行政復議決定。

一、行政復議中調解的重要意義

（一）調解符合中國人的傳統思維

自古以來，無論是官方還是民間，中國人就倡導“無訟”、“禮之用，和為貴”，講究和諧相處，遇到問題、糾紛等盡量爭取調解處理。

（二）調解節約司法資源

調解程序簡潔、靈活，相比行政復議和其它司法活動，可以節省大量人力、物力、財力，有效地節約有限的司法資源。

（三）調解有利于和諧社會建設

在不違背原則的情況下，達成調解協議，利于化解矛盾。行政復議、司法審理等方式有時僅僅可以從表面上解決問題，但當事人可能不服，有怨氣，以至于官司完了，但沒有從本質上解決問題。因此，調解更有利于和諧社會建設。

二、目前調解存在的問題

我國正處社會矛盾凸顯、利益格局變動、思想觀念深刻變化之際。遇到的大都是新問題、新情況，以前沒有過，外國也沒有過，所以好多問題很被動，無章可循，只能摸著石頭過河，行政復議的調解工作不可避免存在諸多問題。

（一）思維滯后，沒有跟上時代步伐

我國的社會發展，日新月異，無論是社會結構、思維形式都更新非常快，而當今之調解思維，沒有緊跟社會發展形勢，表現出滯后性。拿過去的話說給現在的人聽，拿過去的思維辦現在的事情，效果可想而知。

（二）方法簡單，缺乏一套完整的體制

調解方法過于簡單，沒有針對不同的情況制定不同的策略，只是籠統地制定了一些原則，千篇一律，綱目性不強，條理不清晰，沒有一套完整的、分類明確的、富于指導性的體制規定。

（三）流于形式，怠于調解

多數調解流于形式，只是象征性、完成任務式的進行，能推不攬，導致矛盾一步步升級。還有復議雙方沒有意識到調解的可行性，復議機關也就怠于調解，不主動提示是否接受調解，從不論證調解的可行性。

三、如何創新調解機制，充分有效發揮調解的作用

2007年國務院頒布的《中華人民共和國行政復議法實施條例》正式確立了行政復議調解制度，這項制度出臺較晚，所以行政復議調解相對來說是尚未有豐富的實踐檢驗與充實，好多復議機關把握不好，致使調解效果沒有達到預期目標。所以要根據我國現階段情況，深入研究復議事件的特點，把握其實質性的東西，對癥下藥。《實施條例》的出臺從理論上解決了行政復議不能調節的桎梏，所以就不必過于論證調解在理論上的可行性與必要性，而應著重研究行政復議中調解的方式、方法、原則、技巧、指導方針等實務性的東西。

1.觀念要更新，指導思想上要緊跟時代主流，把握時代脈搏，分清時代需求，一切以時代發展、社會進步、人民安居樂業、化解社會矛盾為根本。思路決定出路，如果觀念陳舊、不更新，一直停留在過去，則遇到什么事情就如盲人過河、瞎子摸象，不會分析研究、不會把握規律，發現不了事情的本質，駕馭不了局勢，事情越辦越壞。

2.培養專職調解人員，工作中能分清是非，熟練把握法律的解說與運用，對社會現實有深刻的體會，能深入了解、把握當事人的心理狀況，能解決當事人心中之糾結，在調解過程中既解決了問題，化解了矛盾，又宣傳了法律，做了有效的普法宣傳。良好的法治宣傳的效果是巨大的，有時是無法想象的。

3.政府加大調解的投入，保障調解工作的財力、物力、人力，分類明確，指導性、實用性強，形成可行有效的調解制度，以有效解決問題為準則。我們政府從上到下要高度重視調解，將其作為一種價值取向大為宣傳，作為一項長期性、經常性的工作來抓。要研究調解工作在行政復議中的新動向、新思路，社會形勢發展了，容易出現哪些問題，哪些問題又容易引發社會矛盾和行政復議，這些問題之間有什么區別，又有什么相似之處，是否有內在的本質與聯系。這都是應該深入研究的問題，所以政府一定要加大力量研究社會基本問題，研究解決問題的思路，有效地立足實際又面向未來，踏踏實實的解決根本性的問題，既不要急躁冒進，又要避免以穩定為名、或思維僵化于穩定這一問題而不敢創新解決問題的思維與方法。

4.調解工作與行政復議、司法審理等工作有機銜接，調解不成功而進入復議、司法審理等程序時，調解過程中一些客觀、公正的資料可直接應用，有利于節約司法資源。調解工作中，通過調查了解，事情的本來面目大多會被還原。一些相關的事實、涉及的問題、矛盾的癥結所在，都會有一個宏觀而切實的把握，也就是說事情的本質已經清楚了。這里所說的清楚，是指在調解過程中負責任的工作人員應該能做到的；如果做調解工作的工作人員不負責、工作不認真、不仔細、不踏實，只是疲于應付、敷衍了事、例行公事，不認真立足研究根本問題，追查真相，那么肯定不能發現事情的本質，不能研究出具體應對的思路與方法。所以，基于事情的本來面目，基于事實，基于法律、法規等發現的一些問題，如果在調解無結果的情況下，在行政復議時，或者在行政訴訟時，調解過程中的一些資料，一些掌握了的基本事實，只要不違背法律法規，都可以應用。這樣做的好處是能充分利用既有資源，準確高效地解決問題。當然，這些資料、事實情況要經得住法律、時間的檢驗。

調解機制的創新，直接決定了能不能解決好問題、能不能發現問題根本所在、能不能徹底化解社會矛盾與解決紛爭，所以，立足實況、面向未來的機制創新是必須與必要的、是根本的、是符合時代發展的。

四、行政復議中調解應該注意的問題

行政復議中的調解應該注重公權力的限制與私權利的保護。一個好的政府，最基本的工作就是保護公民的正當權利不受侵害，公權力侵害私權利最易失去民心，行政復議本身就是解決行政行為中可能有失誤的一個比較有效的方式，如果行政復議中的調解不能保持公正，不能有效化解矛盾，那么行政復議這一體制的具體實際效果與立法初衷相違背，就不會達到誠信政府、取信于民的期望。所以行政復議的調解要注意一些問題、把握一些原則，也是對行政行為的一個有效補充。

（一）公開原則

調解應公開進行，加強透明度。一個法治活動若不公開，關在屋子里運作，首先在起點上就不能取信于民。這就是說要遵循最起碼的秩序，秩序是由規則、標準、原則構成的，是在自然進程和社會進程當中形成的一致性、連續性、確定性，是自然規則。公開原則就是秩序中的一大原則。

（二）平等、公正原則

當事雙方地位平等，不能讓申請行政復議人覺得面對行政機關地位不平等，這樣就無法保證調解的繼續進行。調解應公正，不能偏袒任何一方。以一般情況而然，行政復議申請人相對于行政機關是弱者，而法律、法規的平等思想要求無論何方，都要公平對待，不能以公權力壓人，造成告狀、申訴無門，調解又顯失公正之局面。

（三）及時高效原則

調解應該及時，不要久調不解，浪費時間、精力，致使矛盾越來越復雜。及時高效原則始終貫穿于司法活動中，同樣也要貫穿于調解工作當中。“遲來的正義非正義”正是反映了高效的精髓，調解一定要追隨這一原則，如果調解拖拖拉拉、低效運作，甚至假借調解之名拖延時間，則會使矛盾越積越深，總會有爆發那一天。日積月累、久而久之，那將不是一個點，而是一個面、多個面，會引發多重危機，有一天在必然中被偶然點燃，蝴蝶效應發生，后果將十分嚴重。

（四）自愿原則

調解應該秉承自愿，不能強力為之，否則就失去調節的意義。調解雙方必須均為自愿，如有一方不自愿，也不要貿然調解。雙方均有接受調解意向，向復議機關表達，或復議機關征求雙方意見得到明確同意方可。也即是說，調解自始至終都要保持自愿，自愿選擇調解方式解決問題，自愿選擇需要調解的內容，行政機關不得強行規定，自愿選擇履行方式。只有這樣，才能保證調解的公正與貫徹執行力。

（五）合法原則

一個法治社會，社會生活的各個方面都要有效監督，公權力不能濫用，更應該接受自始至終的全方位的監督，調解不能與法律相抵觸，不能損害國家利益、公共利益、第三者利益。調解要按照法定程序，不能強壓意志。所以調解應合法進行，以事實為依據、以法律、法規為準繩，靈活把握，但不能無原則地調解，要分清是非曲直，互諒互讓。調解達成的協議不能損害第三者利益或公共利益，調節的內容與實質都要合法。防止有不足的明顯缺陷，致使雙方出爾反爾。

在現實實踐中，往往僅僅注重調解結果，而不注重調解的過程，不注重創新方法化解矛盾，不注重在調解過程中宣傳法律，不注重在調解過程中弘揚社會美德，僅僅為調解而調解，往往達不到真正的社會效果。

［1］〔美〕博登海默.法理學：法律哲學與法律方法［M］.鄧正來，譯.北京：中國政法大學出版社，1998.

［2］王小紅.論行政復議調解的可能與規范［J］.哈爾濱工業大學學報，2005，（3）.

［3］許玉鎮，林松.論我國行政復議調解制度的目標定位［J］.當代法學，2009，（5）.

［4］盧護鋒，王欣.論行政糾紛的調解解決［J］.理論與現代化，2008，（1）.

［5］葉文同.公安行政復議調解制度的應用與完善［J］.公安研究，2011，（2）.

［6］付子堂.法理學高階［M］.北京：高等教育出版社，2008.

［7］沈宗靈.法理學［M］.北京：北京大學出版社，2009.

［8］孫國華，朱景文.法理學［M］.北京：中國人民大學出版社，2010.