我國環境保護公眾參與制度芻議

馬啟花 于志超

（1.山西大學 商務學院法律系，山西 太原 030031；2.山西晉都律師事務所，山西 臨汾 043403）

一、引言

近年來，公眾參與環境保護作為一項環保領域的民主原則已為越來越多的民眾所知曉，但公眾在參與維護環保權益時，往往面臨很大的困境。因此，如何完善環境保護公眾參與制度，如何使環境保護成為民眾自覺行為而主動參與其中，就成為我們亟待解決的一個問題。

二、公眾參與環境保護的重要意義

（一）公眾參與有利于提高環境決策的科學性

一項環境政策的出臺往往牽動著各方利益群體，所以環境決策應充分考慮民意。長期以來我國的環境決策模式是在計劃經濟時期所形成的，即環境保護的政府部門根據一定的環境狀況直接做出決策，沒有或很少有公眾的參與。這種決策模式沒有考慮公眾的利益訴求，缺乏民主性與科學性。公眾是環境問題的直接受害者，掌握著最確切、真實的環境信息，可以為相關部門的決策提供依據，從而提高決策的科學性。因此，要廣泛的征求公眾的意見，讓民眾充分表達自己的環境訴求，這樣使環境決策更具科學性和民主性。

（二）公眾參與可以對環境保護起到監督作用

公眾參與環境保護不僅可以提高個人的環境保護意識，同時會更好地監督環境污染和破壞生態的行為，包括對環境執法行為的監督和對企業、個人行為的監督。首先，公眾參與環境保護的決策和管理，可以對行政管理人員進行監督，使工作人員切實履行自己的職責；其次，公眾參與還能夠對企業、個人破壞環境的行為起到監督作用。作為環境污染的直接受害者，公眾具有環境信息優勢，能夠及時發現破壞環境的行為和相關信息，及時反映給相關部門，或直接對破壞環境的行為進行制止。

（三）公眾參與將會節約環境保護的成本

環境保護工程僅靠政府的力量來推進，不僅耗時、耗力，最終的功效也并不顯著。公眾廣泛參與到環保中來，不僅提高公眾的環保意識，同時也會改變人們不良的生活方式和污染環境的生產模式，最終使整個社會環境和自然環境得到改變。推動公眾積極參與到環境保護當中，這將更好地優化社會資源，降低保護環境的成本。

（四）公眾參與有利于建立保護環境的良好社會

社會大眾不健康的生活方式、消費方式和行為方式是造成很多環境問題的重要原因。在全社會廣泛宣揚綠色消費，過健康、環保的生活，不僅能夠更好地利用資源，同時改變著人的行為方式。在城市中，越來越多的人注重空氣質量，對擴大綠化面積越來越積極。在廣大的農村地區，也開始推行垃圾分類，人們慢慢養成環保的習慣。很多環保組織舉辦大量的環保公益活動，公眾都能積極的參與進來，這很大程度上改變著公眾的生活方式，也促使整個社會風氣變好。

三、我國環境保護公眾參與的現狀及問題

（一）我國環境保護公眾參與的現狀

隨著我國環境的惡化給社會、經濟、人民的生命健康以及正常生活帶來的不利影響加重，國家和社會開始關注和重視對環境的保護。

1.初步構建了公眾參與法律體系。《中華人民共和國憲法》第2條規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！边@一條明確規定我國公民有管理國家事務、經濟和文化事業和社會事務的權利，這為我國公民參與環境管理提供憲法依據。此外《憲法》中第8條、第9條、第26條也暗含著有關環境權的法律規定。第8條規定：“參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業和飼養自留畜?！边@一條關于自留地、自留山的規定，也反映出公民基于生存需要的環境資源開發利用權。第9條：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！逼渲邪斯裣碛凶匀毁Y源的合理利用權的內容。第26條：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木?！边@條間接規定了公民享有良好環境權。其次，在其他的環境基本法與相應的規章條例中也對公眾參與制度進行了一系列設計。如《環境保護法》第6條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”；《水污染防治法》第10條規定：“任何單位和個人都有義務保護水環境，并有權對污染損害水環境的行為進行檢舉”；《環境噪聲污染防治法》第13條規定：“環境影響報告書中，應當有該建設項目所在地單位和居民的意見”。此外《建設項目環境保護管理條例》、《環境信息公開辦法》、《環境影響評價法》等都有著環境保護公眾參與的相關規定。

2.公眾參與已涉及到較為廣泛的污染防治領域。目前，在我國六部污染防治法中，在有關水、氣、噪聲、固體廢棄物、放射性、海洋等這六大領域的防止污染方面都詳細規定了公眾參與的事項。這表明了我國環境保護公眾參與已經涉及了較為廣闊的領域，環境保護公眾參與的立法工作有了較大的進展。

3.公眾參與在一定程度上與國際接軌。中國當代的法律大多是立足國情，借鑒外國立法經驗，逐步建立我國的立法體系，對于我國環保立法同樣受到國際很大的影響。首先，為了保障公眾環境權的實現，開始了一些程序上的環境立法，如我國21世紀初施行的《環境影響評價法》。在《環境影響評價法》第11條、第21條對公眾參與環境保護的方式、程序及參與意見的有效性，做出了明確規定。其次，對保障環境權的子權利也有了更具體的法律規定。2002年《清潔生產促進法》第17條、第31條明確規定了公眾的知情權。再有，重視公眾的參與，對公眾的預案參與、行為參與有十分具體的規定?！董h境影響評價法》明確規定了預案參與中的規劃和建設項目環境影響評價參與；《清潔生產促進法》、以及2004年重新修訂的《固體廢物污染環境防治法》中有幾處明確規定了行為參與要求。

（二）我國環境保護公眾參與存在的問題

1.環保參與公眾地位的弱化。我國公眾參與環境保護地位處于弱化的狀態，環境保護依賴于政府的推動。當政府進行環境決策時，公眾就會被組織起來集體參與；在政府沒有環保政策時，便很少有公眾參與。由于這種參與是在政府倡導下進行的，公眾并不能完全表達自己的立場。不能有效地監督政府權力。

2.環保公眾參與法律制度的欠缺。環保公眾參與法律制度還不完善，目前公眾保護環境的參與基本上也屬于末端參與，也就是說在參與中居于次要地位，公眾往往在造成環境侵害以后才介入監督之中，對環境保護的事前參與缺乏有效地監督，這種參與模式就顯得比較被動。我國《憲法》中明確規定了人民享有管理國家事務和社會事務的權利，《憲法》、《立法法》、《環境保護法》以及在一些單行環境法律、法規、規章都有著概括性規定或細化了公眾環境監督權、環境知情權、環境立法參與權和環境影響評價參與權。關于環境知情權和環境立法參與權的規定比較具體明確，而關于環境監督權的規定卻不夠徹底，還沒有涉及司法監督。公眾環境影響評價參與權礙于企業環境信息公開有關自愿的規定，導致公眾參與環境保護有了諸多限制。我國公眾環境決策參與權只能從立法對有關建設單位、環境影響評價機構以及環境保護部門的法律義務規定中間接推導出來，這更顯現了應當重視公眾參與決策的影響。目前，我國關于環境訴訟的法規也比較欠缺，公眾在維護環境權益所依的救濟手段有待進一步完善。

3.公眾的環保意識薄弱。隨著經濟的發展，人們也更加注重生活質量，公眾的環保意識也有了一定的提高，但對于不斷發生的環境污染和生態破壞的現象，我國公眾的環保意識依然不強。公眾在面對環境問題時，往往缺乏社會責任感，參與環境保護的積極性不高，這也導致我國環保項目開展的成效也打了一定的折扣。

四、完善我國環境保護公眾參與制度的思考

（一）完善環境保護訴訟制度

首先，逐步改進傳統的訴訟制度，放松對原告資格的限制，承認和推廣環境公益訴訟。中國人有畏訟的傳統心理，因此傾向于采取其他措施來維權，走司法救濟途徑的比較少。一方面這是由于中國人的傳統思想所造成的，公民個人在政府和企業面前感覺處于弱勢地位；另一方面，這與我國環保的相關法律制度的不完善有關。一般的環境侵權案的受害者很分散，但是人數眾多，僅憑一個人或幾個人的力量去維權肯定一無所獲或者收效甚微，在這樣的情況下，公益訴訟和集團訴訟的優勢就體現出來了。但現行立法對公益訴訟的主體資格等限定得過死，抑制了公益訴訟的發展。因此完善相關立法，為環境公益訴訟提供明確的法律支撐；行政機關，特別是環保部門應對環境公益訴訟采取支持和扶持的態度。讓較少有條件獲取信息的當事人提供信息，既不經濟，又不公平，環境訴訟中，公眾很難獲取相關信息，所以環境損害賠償確定舉證責任倒置，由被告承擔，原告僅僅承擔由被告造成的具體損失的證明責任。

其次，積極推動環保團體成為公益訴訟的主體，這將大大提高環境公益訴訟的水平。在發展民間環保組織方面，政府應當放松民間環保組織的設立條件，為民間環保組織創造有利的物質條件和發展空間，為環保組織的活動和能力建設提供資金保障和人員培訓，提升其政治意識、管理水平、業務能力和專業化程度。2006年國務院發布的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出：“發揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟。”“完善對污染受害者的法律援助機制，研究建立環境民事和行政公訴制度?！蓖晟莆覈沫h境保護訴訟制度，不僅使得民眾作為弱勢群體在對抗政府機關和強勢的企業集團時有了法律保障，同時更好地維護公眾的環境權益。

（二）完善環境信息公開制度

依法獲取環境信息，是公民、法人和其他組織的一項重要權利，是公眾參與環境保護、監督環境法律實施的一項重要手段。為了保障公民、法人和其他組織的這一權利，相關法律法規對環境信息公開的范圍、信息公開的程序和方式、監督和保障都作了詳細的規定。環境信息應以“公開為原則，不公開為例外”。如何讓公眾更好地獲取環境信息，現提出以下對策：

第一，制定《國家政務信息公開法》。確定各級政府機關、相關組織機構的環保信息公開法律義務及法律責任。當前《政府信息公開條例》已于2008年5月1日起施行，但從法律效力上看，行政法規效力級別較低，與目前環保的嚴峻形勢相比，不能滿足現實需要。應通過立法來建立環境信息公開機制并確定政府、相關環保部門、組織機構違反該法律義務的法律責任，對主要責任人從民事、行政、刑事等方面追究其法律責任。

第二，建立企業環保信息公開制度。企業的生產和污染處理往往對周邊環境產生重大的影響，企業應當及時公布有關環保的生產狀況和污水處理信息。這樣讓公眾能夠更好的監督企業的生產經營行為，保障公眾的環境權益。

（三）提高公眾的環保意識

第一，要加強教育宣傳。加強學校教育和社會宣傳，推動社會環保組織的發展，開展更多具有重要意義的社會環保活動。第二，加強輿論宣傳和監督。要充分利用新聞媒體，廣泛宣傳環境保護的知識和政策，及時關注社會上的環境問題，加大對破壞環境行為的監督。第三，培養環境保護的專業人才，提高普通大眾參與環境保護的一般技能和應具有的社會環保常識。第四，建立環保獎勵機制，調動公眾參與的積極性、持續性、有效性。這樣將更好地維護環境權益，增強公眾的環保意識。

（四）完善環境保護公眾參與決策制度

我國要建立完備的環境影響評價體系，完善環境保護公眾參與決策制度。1979年，《環境保護法（試行）》首次將環境影響評價制度引人我國立法。2002年制定的《環境影響評價法》第5條規定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價?！痹摲ù_立了公眾參與建設項目環境影響評價和專項規劃環境影響評價的具體規則。實踐中，政府應切實履行法律規定的義務，保障公眾享有的權利。第一，召開聽證會、座談會。對涉及公眾重大利益的環境決策時，政府應當組織專家對規劃進行論證，并召開聽證會和座談會等聽取公眾意見。第二，制作環評報告書。我國《規劃環評條例》中便做出了相關規定，對公眾的意見采納與否應當作出解釋回復。這使得政府決策必須考慮公眾的意見，公眾在參與環境保護便有了實質的地位，依法保障了自己的環保權益。第三，進一步完善立法，使公眾在參與環境保護的具體行為上更具操作性，加大對政府權力的規制，以實現對政府更好地監督。

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［3］李志杰.滇池保護公眾參與機制研究［A］.2009－2010昆明市社會科學院成果選［C］.大家文學雜志社，2011.

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