我國商業(yè)銀行市場退出監(jiān)管法律問題研究

池桂欽

(福建農(nóng)林大學 人文社會科學學院，福州 350002)

金融業(yè)是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的核心，而商業(yè)銀行又是金融業(yè)的核心，在國民經(jīng)濟中占有重要地位。商業(yè)銀行是一種特殊的金融企業(yè)，其是一個高風險行業(yè)，它的經(jīng)營失敗的負面影響往往不會僅僅局限于失敗銀行及其相關利害關系人的范圍之內(nèi)，而是具有極強的傳染性和擴散性。同時它又和其他企業(yè)一樣，會在激烈的市場競爭中遭遇優(yōu)勝劣汰。商業(yè)銀行市場退出是商業(yè)銀行根據(jù)自身經(jīng)營發(fā)展的需要或者因其經(jīng)營管理不善導致資不抵債或嚴重違法違規(guī)經(jīng)營被撤銷等原因，退出金融市場，由此喪失獨立法人資格。商業(yè)銀行市場退出可分為主動性市場退出與強制性市場退出兩類。主動退出是商業(yè)銀行經(jīng)營過程中經(jīng)營選擇，是出于自身的主動意愿，它對于外部的影響比較小，甚至不產(chǎn)生影響。強制性市場退出是商業(yè)銀行在經(jīng)營上出現(xiàn)持續(xù)性中斷，它非商業(yè)銀行自愿選擇的結果，而是由于出現(xiàn)了外部強制力的干預，如由于嚴重違規(guī)違法經(jīng)營被撤銷或因經(jīng)營管理不善，資不抵債而破產(chǎn)。這種退出對外部的影響就比較大，其有可能引發(fā)信用危機，損害存款人利益，破壞銀行體系的穩(wěn)健性［1］。故其通常成為世界各國銀行監(jiān)管當局監(jiān)管的重點和銀行立法的重要內(nèi)容。本文也主要圍繞商業(yè)銀行強制性市場退出的法律問題進行探討和研究。

1 商業(yè)銀行市場退出監(jiān)管的必要性

1.1 商業(yè)銀行市場退出監(jiān)管有助于維護銀行業(yè)的穩(wěn)定性

商業(yè)銀行是一種準公共企業(yè)，一方面它和其他企業(yè)一樣追求利潤最大化，另一方面它又承擔著國民經(jīng)濟宏觀調控機制的傳導職能，商業(yè)銀行市場退出的措施不當可能會引發(fā)銀行的系統(tǒng)性風險，甚至可能引發(fā)經(jīng)濟危機。通過有效的銀行市場退出監(jiān)管讓陷入困境而且難以拯救的銀行退出市場，可以有效阻斷經(jīng)濟危機的傳導機制，遏制危機蔓延到其他健康銀行，穩(wěn)定金融秩序。通過商業(yè)銀行市場退出監(jiān)管法律制度規(guī)定商業(yè)銀行市場退出的原因、方式、標準、程序等制度，規(guī)范商業(yè)銀行的市場退出運作機制，保障商業(yè)銀行穩(wěn)妥、安全地退出市場。

1.2 商業(yè)銀行市場退出監(jiān)管有利于銀行間的公平競爭

優(yōu)勝劣汰是市場競爭的必然結果，而競爭是市場經(jīng)濟的靈魂。充分有效的競爭能使市場充滿活力。對危機銀行盡力救助后仍無法恢復正常經(jīng)營的情況下，若堅持不讓其退出市場，讓其在多方的救助的支撐下與其他健康銀行進行競爭，爭奪市場，顯然有失公允。此時，應讓該問題銀行有序的退出市場。這樣才有利于維護市場正常的競爭秩序，實現(xiàn)銀行業(yè)的公平競爭。而我國對失敗銀行提供過度的保護，認為“太大而不能倒”。這既不符合市場經(jīng)濟規(guī)律要求，也容易造成我國的商業(yè)銀行經(jīng)營者的道德風險問題。在出現(xiàn)危機時，商業(yè)銀行經(jīng)營者為解決困境，鋌而走險，違法違規(guī)經(jīng)營。商業(yè)銀行市場退出法律制度通過構建完善的危機救助制度，加強對問題銀行進行監(jiān)管，為銀行業(yè)創(chuàng)造一個良好的外部競爭環(huán)境。

1.3 商業(yè)銀行市場退出監(jiān)管有益于實現(xiàn)銀行資源的優(yōu)化配置

資源總是稀缺的，而資源的稀缺性決定了我們必須把有限的資源合理分配到社會的各個領域中去，以實現(xiàn)資源的最佳利用。同樣，在特定的時空領域內(nèi)的銀行資源也是稀缺的，我們應當將這有限的資源分配給資源的高效利用者，以實現(xiàn)銀行資源的最佳利用。問題銀行通常是資源的低效利用者。通過市場退出機制，淘汰銀行體系中的資源的低效利用者，使資源向高效利用者流轉，或者吸收更有生命力與活力的新鮮血液到這一行業(yè)中，這樣能使有限的銀行資源得到合理的配置，提高商業(yè)銀行的市場效率。商業(yè)銀行市場退出法律制度通過法律的強制力，淘汰那些低效益、低效率的經(jīng)營者，對銀行資源重新分配與調整，從而實現(xiàn)商業(yè)銀行資源的優(yōu)化配置，提高經(jīng)濟效益，促進銀行業(yè)的健康發(fā)展。

2 我國商業(yè)銀行退出監(jiān)管中存在的問題

2.1 商業(yè)銀行破產(chǎn)法律制度不完善

沒有國家能夠完全避免銀行破產(chǎn)。我們必須面對銀行有可能破產(chǎn)的事實，并且要打破“太大而不能倒”的理念，允許銀行破產(chǎn)。美聯(lián)儲前主席格林斯潘在第2屆銀行結構與競爭年會上指出的:“這些被監(jiān)管對象業(yè)的監(jiān)管，并不是為了防止其不破產(chǎn)，而是為了(銀行)最基本的經(jīng)濟功能就是承擔風險，如果我們試圖使(銀行)破產(chǎn)率為零，就已經(jīng)失去了建立銀行體制的意義?！钡壳?，我國關于商業(yè)銀行破產(chǎn)的法律法規(guī)相當不完善。商業(yè)銀行破產(chǎn)的法律依據(jù)主要有《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《防范和處置金融機構支付風險暫行辦法》和《破產(chǎn)法》等。但這些法律法規(guī)中沒有一部是關于商業(yè)銀行破產(chǎn)的專門法律法規(guī)，其對商業(yè)銀行破產(chǎn)往往只有一些原則性的規(guī)定，過于簡單粗糙，欠缺系統(tǒng)性，缺乏具體可供操作的程序性規(guī)定。

1998年海南發(fā)展銀行兼并28家有問題的城市信用社、托管5家被關閉的信用社而由此導致其經(jīng)營狀況惡化，引發(fā)儲戶擠兌。在海南發(fā)展銀行無力支付存款人的存款情況下，國家緊急調撥了34億元的資金用于救助海南發(fā)展銀行，但此筆資金并沒有取得預想中的效果。為了防止風險的進一步擴散，1998年6月21日，國務院和中國人民銀行宣布關閉海南發(fā)展銀行。在該案中海南發(fā)展銀行出現(xiàn)嚴重危機，已經(jīng)資不抵債、達到了破產(chǎn)界限，許多人認為海南發(fā)展銀行應進入破產(chǎn)程序，不應該在政府的干預下通過撤銷程序退出金融市場。當許多人在指責政府做法不妥的同時，是否意識到在商業(yè)銀行破產(chǎn)制度不完善的情況下，若貿(mào)然讓海南發(fā)展銀行進入破產(chǎn)程序，其所帶來的后果可能比通過撤銷程序退出金融市場付出的代價更大。

2.2 商業(yè)銀行市場退出時對廣大存款人的利益保障機制不健全

當銀行出現(xiàn)危機要面臨市場退出時，存款人對其存款安全擔心達到頂點。若此時不給存款人一顆“定心丸”，就有可能引起“多米諾”骨牌效應，引發(fā)整個銀行業(yè)的系統(tǒng)性風險，危及整個金融業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展，會對整個國民經(jīng)濟造成沖擊。因此，在銀行市場退出時如何保障廣大存款人的利益顯得尤為重要。目前各國比較一致的做法是建立存款保險制度。我國在解決這一問題上的做法與國外通行的顯性存款保險制度不太一樣，我國實行的是隱性存款保險制度，即法律沒有明確規(guī)定，由政府利用國家的信用進行擔保，為存款人提供隱性保證責任。然而相比于顯性存款保險制度而言，這種隱性存款保險制度有著明顯的不足:首先，隱性存款保險制度是一種事后補償制度。沒有確定事前的規(guī)則和程序作保證，沒有專門的機構及人員的設置，而只是在事后進行相機決策，這不利于提供及時有效的救助工作的同時也加大了救助成本。其次，在隱性存款保險制度中，政府利用國家的信用擔保。政府若要挽救整個局勢必要付出巨額的資金，而政府支出的增大又會導致財政負擔加重和通脹壓力增大，增加未來財政成本的不確定性，進而影響財政的穩(wěn)定。再次，隱性存款保險制度中易擴大商業(yè)銀行的道德風險。由于有了國家信用的擔保，銀行沒有了后顧之憂，為獲取高額利潤，盲目投資高風險領域，甚至違法違規(guī)經(jīng)營。最后，在隱性存款保險下，政府以國家信譽對銀行提供擔保，弱化了存款人的風險意識，導致存款人在存款時不會對存款銀行進行甄別選擇，漠視銀行的風險狀況，不關心銀行的經(jīng)營狀況，更沒有動力去促使他們對銀行進行監(jiān)督。

2.3 政府在商業(yè)銀行市場退出中干預過度

由于銀行是一個特殊的高風險行業(yè)，具有金融脆弱性，加之目前我國金融市場欠發(fā)達，運用行政手段進行適度地干預是必要的。我國處于市場經(jīng)濟這樣一個大環(huán)境下，起基礎作用的仍然應是市場機制。我國政府在對商業(yè)銀行市場退出這塊干預可謂是“面面俱到”。不僅對商業(yè)銀行市場退出的方式進行包辦，甚至對商業(yè)銀行的損失“買單”。如前所述海南發(fā)展銀行關閉案就充分體現(xiàn)了政府在銀行退出過程中干預過度。在海南發(fā)展銀行成立之初，自身經(jīng)營狀況尚可。但政府利用行政手段將海南省28家有問題的城市信用社并入海南發(fā)展銀行。這28家信用社的并入，非但沒有解決這28家信用社的問題，反倒拖垮了海南發(fā)展銀行。在海南發(fā)展銀行出現(xiàn)支付危機時，國家又通過財政手段對其進行救助，這雖然一定程度上保障了存款人的利益，但卻讓國家成了替罪羔羊。這種政府的過度干預更多的是轉移、隱藏風險，造成了人們對金融風險認識上的一個印象:即政府總是要兜底承擔的［2］。這樣做非但不能從根本上化解風險，而且還會加劇國家金融風險的積聚，并且在一定程度上還可能助長金融機構經(jīng)理人員的道德風險。這種過度的行政干預行為即不利于市場的公平和效率，也不利于銀行業(yè)長期健康的發(fā)展。

3 完善我國商業(yè)銀行退出監(jiān)管法律制度的建議

3.1 完善銀行破產(chǎn)法律制度

由于銀行業(yè)的特殊性，銀行破產(chǎn)和一般企業(yè)破產(chǎn)存在很大的不同。一家銀行的破產(chǎn)倒閉會破壞公眾對其他銀行的信心，引發(fā)擠兌風潮，給整個銀行系統(tǒng)和社會公眾利益帶來重大災難。因此銀行破產(chǎn)法律制度的目標應該定位于既能夠保證銀行業(yè)的優(yōu)勝劣汰，又能盡量避免個別銀行的破產(chǎn)導致銀行業(yè)系統(tǒng)性風險的發(fā)生，以及在銀行危機發(fā)生后盡量地減少危機處理的成本和盡快恢復銀行業(yè)的生機［3］。為了實現(xiàn)上述立法目標，銀行破產(chǎn)立法特別要注意以下幾點:首先應考慮破產(chǎn)申請人的范圍。鑒于銀行監(jiān)管機構對商業(yè)銀行比較了解，能夠對銀行的資產(chǎn)狀況、償付能力作出較為準確的判斷，并且其作為破產(chǎn)申請人能以中立的身份更好地保護存款人的利益和維護金融的穩(wěn)定。加之我國金融體系還不完善，銀行業(yè)抗風險能力弱，且債權人涉及面廣，若任由債務人或債權人提出無謂的銀行破產(chǎn)申請，如果處理不當，很可能會損害銀行業(yè)的信用體系乃至整個金融體系。因此筆者認為在我國銀行破產(chǎn)宜由銀行監(jiān)管機構提出或者銀行提出破產(chǎn)時必須已經(jīng)獲得銀行監(jiān)管機構的批準。其次應明確破產(chǎn)標準。一般企業(yè)的破產(chǎn)標準是:資產(chǎn)負債標準和流動性標準。但銀行不同一般企業(yè)，銀行是典型的高負債經(jīng)營的企業(yè)，其是依靠吸收公眾資金進行運作的。負債大于資產(chǎn)可以描述銀行經(jīng)營狀況但不能說明該銀行存在或潛在危機。另外，我國商業(yè)銀行遇到流動性風險尤其是流動性不足時，商業(yè)銀行是可以通過同業(yè)拆借或向中央銀行申請再貸款等方式來解決，可見流動性標準也不足已反映我國商業(yè)銀行的危機。為了確保監(jiān)管機構能夠在銀行暴露出支付危機等問題之前采取措施，及時控制和化解金融風險，將銀行倒閉所招致的損失降至最低，維護金融穩(wěn)定，筆者認為只要銀行監(jiān)管者認為銀行達不到監(jiān)管要求的，凈財政地位低于某一特定水平線時，該監(jiān)管者就可據(jù)此判定該銀行已經(jīng)喪失清償能力。因此除了“資產(chǎn)負債標準”和“流動性標準”之外還須建立監(jiān)管性標準。再則，在破產(chǎn)財產(chǎn)的分配中應優(yōu)先保護個人儲蓄存款。一般儲蓄存款人不同于普通的債權人，其涉及面非常廣，加之信息不對稱而處于弱者的地位，如不對其加以特殊保護，有違平等，而且有可能會造成社會的動亂。

3.2 建立存款保險制度

存款保險制度是一種金融保障制度，是銀行等存款類金融機構作為投保人，按規(guī)定向存款保險機構繳納一定比例的保險費，建立存款保險基金，當投保機構出現(xiàn)經(jīng)營危機或面臨破產(chǎn)倒閉時，存款保險機構向其提供流動性資助或直接向存款人支付全部或部分存款的制度。這種制度最早在捷克建立，然而對世界各國產(chǎn)生深遠影響的是1934年美國存款保險制度的建立［4］。建立存款保險制度，有利于增強金融機構、存款人的風險意識，防范道德風險，保護存款人的利益，提高公眾對銀行的信心，防止風險的擴散和轉染，保證銀行安全退出，維護金融體系的安全與穩(wěn)定。其核心在于為金融體系提供一張安全網(wǎng)。同時有助于商業(yè)銀行的市場化改革以及政府職能的轉變。要構建存款保險法律制度，要結合我國實際。筆者認為:①存款保險機構可由政府與商業(yè)銀行共同出資組建。存款保險具有“公共產(chǎn)品”的性質，作為政府有責任保證它的順利進行。但我國財政資金緊張，若完全由政府獨立出資建立也有一定困難。由此可由政府與商業(yè)銀行共同出資組建存款保險機構，一方面，解決了資金的問題;另一方面，有了政府的介入，更能增加公眾的信心，保證存款保險機構的權威性，使存款保險法律制度能真正發(fā)揮效能。②實行強制的存款保險，要求所有經(jīng)營存款業(yè)務的金融機構參加存款保險。考慮到我國銀行業(yè)的自律性較差，風險意識較弱，銀行業(yè)同業(yè)自律的約束力也比較有限，若采取自愿的方式由銀行自由選擇是否參加，可能會有許多銀行因成本上的原因而不愿參加存款保險。只有實施強制的存款保險，才能防止商業(yè)銀行的逆向選擇與道德風險，逐漸淡化政府對存款人的隱性保證責任，使商業(yè)銀行真正走上市場化的運作道路。③對存款的保險限額做出最高限額規(guī)定。對存款者實行100%的保護會導致道德風險泛濫，市場對銀行的約束力也會大大降低。對存款的保險限額做出最高限額規(guī)定，一方面，可以促使存款人存款時選擇信譽好、服務好、實力強的銀行，并且更加關注銀行的經(jīng)營狀況;另一方面，有利于各銀行努力提高自身經(jīng)營水平，更加關注經(jīng)營風險，進而促進銀行的穩(wěn)健經(jīng)營。

3.3 發(fā)揮市場作用，減少行政干預

商業(yè)銀行的退出應該是一種市場行為。以市場方式處理商業(yè)銀行的市場退出問題符合市場經(jīng)濟規(guī)律，通常有著較高的效率，并且政府承擔的損失相對較小。一方面，在商業(yè)銀行經(jīng)營失敗退出市場時應充分發(fā)揮市場的作用，能用市場手段解決的問題盡量用市場手段解決。根據(jù)市場運行規(guī)律來選擇究竟采取哪種市場退出方式效果更好。另一方面，我國商業(yè)銀行賴以運行的市場機制尚未真正形成，加之銀行又屬于高風險行業(yè)，由此政府在商業(yè)銀行的市場退出過程進行適度地干預是必要的，但政府不能盲目過度干預。首先政府的干預必須是建立在市場的基礎之上。其次，應對干預成本與干預收益的進行評估。如果收益大于成本，那么這種干預在經(jīng)濟上是可行的。反之，應選擇不干預。因為這樣的干預非但不能提升提高資源使用效率，而且有可能會對整個銀行系統(tǒng)造成沖擊，不利于銀行業(yè)的健康發(fā)展。再則，在經(jīng)過利益權衡決定實施干預后，在特定時空領域又只能選擇其中的一種方案時，是選擇此種干預方案還是彼種干預方案也需要通過成本與效益的分析來決定。最后，若要減少行政干預，還需要健全銀行市場退出的法律體系及配套制度，界定政府在商業(yè)銀行市場退出中的權限和行為邊界。如前所述的銀行破產(chǎn)法律制度，存款保險制度。

［1］ 陳穎.商業(yè)銀行市場準入與退出問題研究［M］.北京:中國人民大學出版社，2007:126.

［2］ 盛學軍.銀行與客戶的法律關系［J］.現(xiàn)代法學，1999(6):79.

［3］ 唐勉，張正印.我國銀行市場退出機制的缺陷及完善［J］.河南教育學院學報，2007(5):130.

［4］ 羅瀅.存款保險:理論與實踐［M］.北京:社會科學文獻出版社，2005.