基層政府應對群體性事件網絡輿情引導策略

許小美

（福建師范大學公共管理學院，福建福州，350007）

基層政府應對群體性事件網絡輿情引導策略

許小美

（福建師范大學公共管理學院，福建福州，350007）

隨著互聯網事業的快速發展，以網絡為代表的新技術已成為群體性事件發展演變的一個重要因素，網絡輿情正成為一塊正在加速膨脹的思想陣地。在此分析了群體性事件網絡輿情的特征，解讀了基層政府應對群體事件網絡輿情中存在干部理念偏差、法律法規的不完善、網絡輿論預警機制的缺失及信息不透明等問題，并在此基礎上提出基層政府應轉變社會管理理念，重視對網絡輿情的預警研判，加強網絡規制的建設以及健全信息公開和官員問責制度等網絡輿情引導策略，以期提高虛擬社會的管理水平。

基層政府；群體性事件；網絡輿情

隨著改革不斷深化和社會轉型進入關鍵時期，我國社會復雜多變、各種利益性矛盾突出，群體性事件不斷增多，極大地危害了社會的和諧發展。群體性事件是各種社會矛盾和熱點問題積聚的突出反映，是社會輿情的一種特殊表現形式，在互聯網普及的情況下，網絡在公眾輿情表達和傳播方面已取得了舉足輕重的地位，尤其是突發敏感的群體性事件極易在網絡上引起網民的強烈反響和激烈辯論。網絡輿情已成為群體性事件發展演變的一個重要因素，但我國基層政府對群體性事件網絡輿情的引導工作仍然存在諸多問題。因此，厘清群體性事件網絡輿情的引導思路是當前基層政府面臨的一項挑戰性任務。

一、群體性事件網絡輿情的特征分析

關于輿情的定義比較多，國內最早對輿情進行系統性定義的研究者王來華認為：“輿情是指在一定的社會空間內，圍繞中介性社會事項的發生、發展和變化，作為主體的民眾對作為客體的國家管理者產生和持有的社會政治態度。”［1］網絡輿情是輿情的一個重要組成部分，筆者認為群體性事件網絡輿情是民眾以網絡為平臺，借助論壇、空間、博客、電子郵件、微博及網絡新聞組等網絡工具，圍繞即將發生或已經發生的群體性事件發布信息，所體現出來的情緒、態度、意見等相互交錯的總和。網絡輿情作為網絡時代的新事物，與其他輿論形態相比，除了具有交互性、實時性、輻射性等特點外，群體性事件網絡輿情的特點還體現在以下幾個方面：

第一，網絡輿情來源的廣泛性。網絡的開放和便捷使得越來越多的人們愿意通過網絡表達自己的想法。“中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發布的《第28次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2011年6月，中國網民規模達到4.85億，較2010年底增加2770萬人；互聯網普及率攀升至36.2%，較2010年提高1.9個百分點。我國手機網民規模為3.18億，較2010年底增加了1494萬人。手機網民在總體網民中的比例達65.5%，成為中國網民的重要組成部分”。“截至2011年6月底，中國的網站數，即域名注冊者在中國境內的網站數為183萬個”。［2］互聯網中存在各種性質的網站，國內的、國外的；政府網站、企業網站以及個人網站等。從輿情來源看，輿情既出自于以上各類網站，還來自于論壇、博客、QQ群以及微博等。特別是當突發群體性事件發生時，政府官方網站的主流信息如果沒有及時發布，公眾出于利益、安全的需要，就會通過微博、新聞組等其他方式尋求信息。

第二，網絡輿情主體的隱匿性和非理性化。網絡是一個虛擬世界，人們可以擺脫現實社會中的身份和社會關系，暢所欲言、自由表達利益訴求。但是，公眾對現實的不滿在現實中往往缺乏適當的排解渠道，于是借助網絡平臺不受控制、不受約束地將身邊的話題放在網上予以討論，眾人之間發表意見，互相評論，呼喚聲援。加之網民往往缺乏理性思考，對某個現象容易產生偏激化情緒，形成“一呼百應”效果，大家逐漸產生普遍性認識與共鳴，推動輿情朝著非理性方向發展。

第三，網絡輿情形成的速度之快和傳播范圍之廣。網絡輿情的產生、傳播速度非常迅速，一個熱點事件與一種情緒化意見的交加，便能點燃一片輿論的導火線。一方面，當一個事件發生時，網民可以立即在網絡中進行意見表達，網民個體意見可以迅速地匯聚起來形成公共意見 ；另一方面，借助于網絡的快速傳播、超時空性、資源共享性等自身優勢，各種渠道的意見可以迅速地進行互動，網上與網下互相呼應，從而迅速形成強大意見聲勢，在極短的時間內積聚起大量的人氣，速度之快令傳統媒體望塵莫及。

第四，網絡輿情傳播的個性化與群體極化并存。輿情的表達總是傾注了個人的情感、意志和認知等主觀性因素。當群體性事件處于潛伏期時，網絡輿情只是網民個人對社會現實問題的情緒化意見。但當那些一開始即有某些偏向性觀點的網民群集在網絡和新的傳播技術領域里時，這些“志同道合”的集群成員往往會圍繞某一社會熱點問題進行交流討論。誠如美國法哲學家桑斯坦所言的網絡中的群體極化現象，即，“團體成員一開始即有某些偏向，在商議后人們朝偏向的方向繼續移動，最后形成極端的觀點”。［3］一些網絡群體性暴力事件就是源于這一群體極化的心理基礎。

二、基層政府應對群體性事件網絡輿情存在的問題

由于正處于急劇的社會變革時期和矛盾凸顯期，作為社會矛盾和社會利益沖突表現形式的群體性事件近年在我國基層社會頻頻發生。互聯網作為一種便利而有效的工具，與各類突發事件密切聯系在一起，形成一個強大的網絡輿情場，網絡輿情的出現給基層政府應對危機管理帶來了前所未有的挑戰。雖然我國各級政府均在主動適應網絡環境，正確應對網絡輿情，尋求管理網絡輿情的新思路，以促進政府與民眾的良好溝通，實現對社會的善治。但一些基層政府應對群體性事件運用網絡輿情的消極做法和落后方式仍暴露出干部理念偏差、法律法規的不完善、網絡輿論預警機制的缺失及信息不公開等問題，需要引起重視并加以改進。

（一）基層干部思想理念上存在偏差

近年來，我國網絡輿情熱點事件持續增加，而且網絡輿論事件的發源地大都在基層，但解決路徑卻依賴著高層，網民對基層則持失望和不信任態度，這就反映了大量矛盾沖突未能在基層很好化解。主要原因有：一是大部分基層干部的思想觀念落后，解決問題的方式仍舊停留在傳統的被動接受已發事故或上訪者的信息，沒有充分重視互聯網在執政中的重要作用。現在還有一部分基層干部不懂網、不會上網、不會看論壇甚至不會打字的情況，網絡的運用技術和駕馭能力亟待提高。二是責任態度的缺位，有的基層干部本著多一事不如少一事的心態來看待網絡，對網絡輿情認識不到位，忽視網上的涉市或涉縣輿情。在有些突發性重大事件中，官方聲音的失語和缺位，直接致使黨委政府喪失了應有的輿論制高點和話語先機權，并造成了嚴重后果。

（二）現行有關網絡政策法律的缺失

雖然目前我國基本建立起了自上而下的以《突發事件應對法》為代表的突發事件應對法律體系，但是在有關網絡輿情，尤其是關于政府與網絡輿情的關系方面，我國的法律明顯涉及不足，對網絡立法管理上確實存在諸多漏洞。正如尼葛洛龐帝所言：“我覺得我們的法律就仿佛在甲板上吧噠吧噠掙扎的魚一樣。這些垂死掙扎的魚拼命喘著氣，因為數字世界是個截然不同的地方。大多數的法律都是為了原子的世界、而不是比特的世界而制定。”［4］由于相關網絡政策、法律、倫理規范的缺失，網民的匿名性和非理性化等特點，容易造成一些誤導性、煽動性的信息瞬間在網絡上傳播，若失真信息一經傳播，就將對基層政府的信息管理帶來嚴峻挑戰。

（三）網絡輿情預警機制的缺陷

在信息技術和網絡普及的背景下，現代社會公共管理要求政府在行使公共權力管理公共事務時工作要高效，要與“網”俱進，但是各級政府處置事務卻跟不上網絡輿情發展的進程。基層政府對于群體性事件等公共危機的管理僅依賴于各級政府的現有行政設置，多以地方領導的經驗性行為為主，缺乏處理和預防群體性事件的常態應急處理機制，對于群體性事件網絡輿情的應對更是沒有相關的規范性操作辦法與流程。由于缺乏對網絡輿情的預警、應對機制，未得到及時發現、采集、研判的混雜信息將對政府處理群體性事件帶來巨大挑戰。而面對這些即將嚴重危害社會正常管理秩序的危機性網絡輿情時，基層組織常常會束手無策，用行政命令的手段盲目應對，導致矛盾不斷積累，使事件的應對陷入更加被動的境地。

（四）信息公開機制不健全

政府傳統的績效觀以政績和穩定作為重點的考核指標，不少地方誤認為只要基層“不出事，不發生群體事件，無大規模上訪，無人進京上訪”就叫“穩定”。在傳統政績觀的指導下，群體性事件一旦發生，基層無人敢主動向上暴露問題，頑固地封閉負面消息，采取各種辦法把上訪的人攔住，事情鬧大了才向上級報告。甚至，有些政府職能部門抱著怕丟官位、怕給當地抹黑的心理，對主流媒體管得太死，認為媒體的報道是添亂，擴大事態的影響，對群體性事件的報道采取回避的態度。政府信息不透明的這種做法往往促成不良網絡輿情的形成。由于政府與網絡輿情之間沒有形成良性互動，一旦不良網絡輿情出現時，政府官員便措手不及，不利于事件的快速處置和地方的安定團結。

三、基層政府應對群體性事件網絡輿情引導策略

2011年2月19日在中央黨校舉行的“省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式”會議上，胡錦濤書記就當前要重點抓好的工作提出：“要進一步加強和完善信息網絡管理，提高對虛擬社會的管理水平，健全網上輿論引導機制。”［5］網絡虛擬社會的管理，對于基層政府來說是一個新的挑戰，這就要求基層管理者必須轉變社會管理理念，高度重視網絡輿情，加強網絡輿情監管，及時掌握輿情動態，完善網絡法律及相應的規章制度以及健全信息公開和官員問責制度等。通過制定和完善網絡輿情引導策略，在面對即將發生或已經發生的群體性事件前能化被動應對為主動引導，掌握話語權，運用正確方法，注重形成合力，切實提高網絡輿情的引導能力，提高虛擬社會的管理水平。

（一）基層干部應轉變社會管理理念

網絡輿情正在日益成為民意的晴雨表，面對網絡輿情發展態勢的不斷擴大。改變行為最好的方法就是先改變觀念，領導干部應轉變社會管理理念，重視網絡虛擬社會的管理，自覺地把“高度重視互聯網，駕馭互聯網”作為政治覺悟，加強自身網絡知識和技能的培訓，切實掌握好網絡發展的基本態勢，消除網絡恐懼癥。對互聯網的使用不能僅僅停留在打字辦文、瀏覽信息等對網絡的一知半解上，還應具備網絡運行規律的掌控能力、網上信息的甄別能力、網上輿情的研判能力。要善于利用網絡搜集和把握社情民意，做到主動迎擊問題，事前化解一些容易產生矛盾的問題，防患于未然，未雨綢繆。另外，在突發事件中，要善于運用網絡快速獲得輿論制高點和話語先機權，有效地做到“情緒疏導”和“情緒管理”，以貼近的感情疏導民情，安定人心，穩定社會。

（二）加強網絡規制建設

目前，我國網絡法制建設落后于互聯網飛速發展的現實，“一些超越了倫理道德范疇的問題一時還難以界定算不算違法犯罪，有的即使造成了現實損害和不良后果也難以得到及時有效的處理”。［6］因此，在互聯網超速發展的情況下，基層政府應該：一要針對網絡法規的漏洞之處或網絡信息傳播過程中的不規范行為，制定適用的具體可操作性的法律法規及相關的政策。二要在法律手段監管中控制與引導并重，使個人和機構的網絡行為得到有效監管，從而加強政府在危機管理過程中對網絡輿情的掌控。三要加強法律法規的執行力度，堅持多方參與、綜合治理，相關管理部門建立包括互聯網服務商、行業協會在內的監管體系，使網絡的法律法規得到有效執行，從而構建一個和諧的網絡環境，促進社會穩定。

（三）建立敏感政策領域的預判預警制度

作為化解、處理群眾矛盾的基層政府要認真研究以網絡為依托的群體性事件的發生、生發機制和發展趨勢，應委派專業人員采用科學的統計方法實時掌握網絡熱點議題，確定網絡敏感領域的問題。“建立網絡敏感領域的預判預警制度是對網群事件可能造成負面影響進行的一種監控，及時反映、及早預防，做出科學判斷。對于敏感和爭議較大的話題，政府應迅速收集信息，引入預警系統，建立應急處置機制，隨時掌握議題發展方向，在預判預警的過程中及時做出調整，降低由網群事件引發危機的概率”。［7］通過科學設置網絡輿論引導程序，重視網絡維穩信息的收集與研判，努力推動事態平息和社會穩定。

（四）健全信息公開和官員問責制度

隨著社會的進步和公民政治民主意識的提升，民眾對公共事務信息的需求也與日俱增，這就要求政府對信息的控制應當滿足民眾對信息的需求，建立透明的信息公開制度和健全官員問責制。首先，要改變封閉觀念，樹立開放意識，把群眾滿意作為開展工作的出發點和落腳點，把尊重公民的知情權、參與權、監督權內化為政府的自覺意識。其次，通過關注網絡輿情，及時發現群體性事件苗頭，引導網絡輿情，掌握處置群體性事件的主動權。在處置群體性事件過程中，要發揮網絡媒體的闡釋功能，及時公開信息，正確引導輿論，保持信息渠道的暢通，及時、公開、透明、負責地向公眾公布事件的真實信息。最后，改進官員問責方式，不應過度追究“一把手”的責任，問責的關鍵是把責任落實到直接負責人。加強對那些緩報 、漏報、謊報或應對不力的官員的問責，充分發揮問責制的實效，從而促進事件及時解決。

群體性事件的發生、發展過程深深地被烙下了網絡時代的腳印，政府應當在充分了解網絡時代特點的前提下，審視自身在應對群體性事件網絡輿情引導的不足之處，掌握應急管理原則的基礎上，積極探尋符合網絡特點的應對方案，并在實踐中不斷充實和完善，盡可能地避免群體性事件的發生，最大限度地降低已發生群體性事件的危害，努力創造有利于政府部門進行社會管理和公共服務的社會環境。

［1］ 王來華.輿情研究概論、理論、方法和現實熱點［M］.天津社會科學院出版社,2003.

［2］ 第28次中國互聯網絡發展狀況統計報告［EB/OL］.（2011-07-19）.http：//www.cnnic.net.cn/dtygg/dtgg/201107/ t20110719_22132.html.

［3］ 凱斯·桑斯坦.網絡共和國［M］.黃維明，譯.上海世紀出版社，2003：47.

［4］ 尼葛洛龐帝.數字化生存［M］.海口：海南出版社，1996：278.

［5］ 胡錦濤.扎扎實實提高社會管理科學化水平［EB/OL］.（2011-02-19）.http：//politics.people.com.cn/GB/1024/1395-8409.html.

［6］ 王天意.網絡輿論引導與和諧論壇建設［M］.北京：人民出版社，2008：252.

［7］ 李金龍，黃嶠.挑戰與應對：網絡群體性事件下的政府信息管理［J］.湖南師范大學學報：社會科學版，2010（1）：41.

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許小美（1985-），女，碩士研究生，研究方向為公共管理理論。