試論村莊合并的路徑選擇

張秀玲

（河南師范大學法學院，河南新鄉，453007）

試論村莊合并的路徑選擇

張秀玲

（河南師范大學法學院，河南新鄉，453007）

村莊合并首先應是一項改善民居的惠民舉措，因此建議應當首先從最需要改善的貧困地區開始。科學選擇實施地、多渠道籌集資金，嚴格過程管理，以防政策執行沒有落到實處。對于那些已經住上自建小樓的村莊，村民們大多不愿接受合并，應尊重民意待時機成熟時再做考慮。

村莊合并；益處；現狀；路徑選擇

眼下無數村莊正在從中國大地上消失，取而代之的是一個個熱火朝天正在建設中的社區，看似農民即將有望住上樓房甚至別墅。“村莊合并”這個被廣大學者、專家稱道的決策實施現狀如何呢？在此擬從村莊合并的益處談起，分析正在實施地區的執行情況，并提出一些具體的建議，以期為我國以后的村莊合并工作提供一些有益的指導。

一、村莊合并的益處

（一）改善人居環境，縮小城鄉差距

2007年的中央一號文件明確提出：“治理農村人居環境，搞好村莊治理規劃和試點，節約農村建設用地。繼續發展小城鎮和縣域經濟，充分發揮輻射周邊農村的功能，帶動現代農業發展，促進基礎設施和公共服務向農村延伸。”從該文件可以看出，改善農民的居住環境也是現階段中央農村工作的一個重要目標，實施村莊合并后村莊內的居住密度增大，便于基礎設施的建設，同時節約基礎設施的投入，利于實現規模效益，提高基礎設施的利用效率。［1］屆時農民的生活、交通、就學、就醫、購物等方方面面將會有很大的改善，城鄉差別將進一步縮小。

（二）整合土地資源，增加耕地面積

通過這種聚居可以提高土地單位面積內的居住密度節約土地。我國人口眾多，意味著糧食問題是一個不得不面對的嚴峻問題。而充足的耕地面積是保證糧食生產的前提，我國目前進入到工業化大發展時期，工業用地需求量大增，而土地面積有減無增（水土流失、沙漠化等原因），如何能夠保證工業用地的同時又不危及糧食安全。那就要整合土地，合理利用每一寸土地，提高土地的利用水平。一方面開發荒地、荒灘、荒涂、荒山；一方面減少土地的奢侈、浪費使用，比如禁建高爾夫球場、別墅等措施。①2006年年底，國土資源部、發改委共同發布了《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》，別墅類房地產開發項目、高爾夫球場項目、賽馬場項目被明令禁止。兩部委通知同時規定，此目錄適用于新建、擴建和改建的建設項目。而對農村實施的大村莊制就是整合農村土地資源，消除空心村，提高土地利用水平的一個舉措。

（三）減少資源浪費，便于財富積累

在近二十多年中，中國很多地方的農村房屋經歷了土房變瓦房，瓦房變平房，平房變樓房，甚至兩層變三層的變化。翻蓋自家房屋三次的農戶不在少數，兩次屬于正常現象，一次沒拆的實屬罕見。房屋變遷一方面是農民收入提高的表現，另一方面是互相攀比所致，就現在的農村狀態而言并無蓋樓房的必要，君不見大多數農戶的房子樓上是空的，并沒有被利用。房屋是村民們攀比的主要對象，有些從房屋外看夠氣派走進去可能是四角空空，沒一件像樣的家具。近年來農民收入確實提高了，衣食住行也有很大改善。但生活壓力也更大了，別人家都是樓房自己沒有，矮人一等，兒子也會因此娶不上媳婦。每一家的目標就是勒緊腰帶傾其所有蓋棟比別人好的房子。實行大村莊制后，房屋的質量與城市房屋無異，各家房屋沒有好壞之分，不需要為攀比而不停地拆建，甚至和城鎮房屋一樣能夠保值增值。這樣農民手中有了錢就可以更多地用來教育孩子、享受生活，避免了不必要的資源浪費。

（四）減少留守兒童，利于子女成長

農村從此少了一些留守兒童，受教育方面也會有所改善。因為很多家庭為了掙錢蓋房，全家出去打工，孩子的成長教育都放在了其次，大大的房子里可能找不到一張寫字的書桌。等孩子長到十幾歲也被帶出去打工。如此一代一代導致農村人口素質提高緩慢。實施大村莊制后，保障各戶都有房住，土地利用也會規模化，不出門就可以解決生計問題。同時房子問題解決之后，生活壓力會大大減輕。父母們會有更多的精力照顧教育孩子，給孩子一個幸福的童年和完整的人格，一家人共享天倫之樂。另外幾個村合在一起后相應的一些公共機構如學校也因此集中了，師資力量就會得以整合，教學設施和教學質量都會有明顯改善。

二、當前已實施地區的現狀

全國范圍內來看，那些已經或正在實施合并的地區情況大有不同，有人歡喜，有人憂；有人高歌、有人罵。事實上在一些地區，村民意見很大的有之，制度被曲解的有之，甚至有些地方借機搞起了小產權房賣給了城里人。為什么同樣是在執行黨中央的政策，效果卻有如此大的反差呢？筆者通過調查研究發現之所以在一些地方民眾的意見很大，抵觸情緒較高，主要源于以下幾個方面：

（一）時機選擇不當，引起民眾抵觸

實施地的選擇不是任意的，不是說既然中央都講了合并村莊有好處，那么大家遲早都要合并的，隨便從哪里開始都可以，有些地方甚至采取抓鬮的方式決定。這絕對是認識上的一個錯誤。中央講改善人居環境，搞好村莊規劃，并不是必然要合并村莊，合并村莊只是實現的途徑之一。有些適合合并，有些是不適合合并的，要搞清楚再做選擇，并且要在尊重民意的基礎上再做決定。許多地方當地農民對現有住房很滿意，不想折騰，而且折騰后發現使自己背上了沉重的債務。所以實行大村莊制的首要問題是選擇實施地問題。這是實施的第一個關鍵環節，若選擇不當，一開始就會招致抵觸，民怨沸騰，接下來的工作當然棘手。

（二）曲解中央意圖，方式簡單粗暴

一些地方政府為了撈取政績，借機做面子工程，把它作為一項必須完成的政治任務來抓，“強拆民房，強迫農民上樓，使新農村建設嚴重變味”，［2］把好經給念歪了。如某縣通過政治動員、行政強迫和經濟優惠的措施，要求群眾到社區居住。政治動員方式就是宣揚搬遷是必須的，是大趨勢不可阻擋的。行政命令就是鎮政府給政府工作人員和村干部層層下達任務，確定目標責任。經濟優惠就是讓積極搬遷的居民具有優先選擇房屋戶型、位置的權利，越早在規定期限內完成舊房拆遷的給予的補償越多，超過規定期限拆遷的不予補償，拒不拆遷的強行拆遷。［3］

（三）拆遷補償過低，農戶無力購房

如前提到的某縣對積極配合者每平方米最高才補償300元，稍有懈怠就可能一分沒有。而建設的新社區每戶面積100平方米。且規定“所有樓房，不論哪個位置，價格都是每平方米1000元”。［3］某村民家原是樓房的話按200平方米計算，最高獲六萬補償款，平房按100平方米計算，最高獲3萬元補償款。只相當于該房原造價的一半不到，用這筆補償款去購新房顯然是遠遠不夠的，“很多地方農民對并村上樓消極甚至抵制，表示無力承擔購買、搬遷、裝修樓房費用，必須借貸，不能承受這樣的經濟壓力”。［4］

（四）新增土地被圈，損害農民利益

有些地方的農村社區建設，其實是醉翁之意不在酒，而是在想方設法打土地的主意。在一些博客上、論壇中我們可以看到一些當事人諸如《村莊合并，看似是為農民好，但那卻是掠奪》的怨言和對該制度“勞民傷財、瞎折騰”的批判。認為讓農民住樓、改善居住環境的背后是經濟利益的驅動。“很多地方的新農村建設實際上是在強制和脅迫下進行的，是一場掠奪性的圈地運動”。正如一位退休干部所說：“建社區是幌子，占老百姓的地進行商業開發、為招商引資找落腳的地方才是真正目的。”［5］

這些問題的出現提醒我們該制度的實施并非一個簡單的問題，他牽涉到多方的利益，處理不好反倒引起民怨沸騰、社會不穩。必須在保障農民合法權益不受損害的前提下從初始到結束全程細致安排，周全考慮、嚴格監管才能實現該制度真正造福于民、有利于國家的美好初衷。

三、實施對策

鑒于上述情況，在實施過程中就應該汲取經驗，正確領悟貫徹中央指導思想，科學選擇實施地、不可盲目地推行“大村莊制”。［6］

（一）科學地選擇實施地

由于我國各地經濟發展不均衡，農村房屋建設有明顯差異。對那些以平房、瓦房為主的村莊，可以作為村莊合并的重點實施地，這些地方房屋破舊接近該翻新的程度，拆了重新不會造成資源浪費，而且這些老房子也方便拆除，拆遷后的建筑垃圾也比較少。拆房時會有補助，購新房時國家也要補助，對農戶來說沒有損失，只有利益，當然會支持配合。

對于那些以樓房為主的村莊，暫時不適合合并，一是房屋壽命還長，拆了造成資源浪費；二是農戶對現狀比較滿意不愿折騰。對這些地方可以通過禁止外遷蓋房、重新分配規劃村內閑置的宅基地，進一步完善基礎設施等措施，來提高農民的生活便利。

（二）合理確定房屋類型

房屋類型根據具體情況具體規劃，完全可以是一村一景。若當地村民工業生產為主，就以多層樓房為主，設計多種戶型供村民選擇，配以地下室。若以農業為生，則以三層聯排別墅為主，一樓放置糧食和生產工具，二、三樓用于生活起居，每戶占地250平方米左右，院落要在100平方米左右，如此不僅糧食、農機、農具有了方便的安放之處，同時也滿足了養殖少量家禽的空間需要，避免了一些地方讓農民一律上樓而遇到的尷尬。另外根據情況房屋外形可以與當地的一些傳統建筑風格相融合，同時房屋建設要做到節能環保。

（三）分步建設配套設施

新農村建設是一個漸進的過程，不太可能一步到位。如果非要強行做面子工程，不但不會改善農民生活，反而使農戶和政府陷入困境。所以對村內配套設施的建設要分步驟進行。一些必備設施如水、電、沼氣、道路、通訊、學校、衛生機構等要與住宅同時建設。至于商店超市可以先在新村附近規劃出空地進行簡單建造用于村民的貿易和其他集體活動。社區不需要圍墻，幾步之遙就可走出村莊觀賞綠色，所以也不需要專門的綠化廣場，其他相關設施可以慢慢配置。

（四）多方籌措建設資金

資金缺口是必然的，既然是一項惠民工程，就不能全壓在農民身上。建議以政府投入、農民自籌為主，以鼓勵各行業大戶微利或無利參與為輔的方式，多方籌措資金，同時給予他們在諸如稅收或貸款的優惠。這樣既確保各承建單位的資質沒有問題，又降低了建設成本，同時也避免了尋租行為一舉三得。村內的基礎設施由政府和各相關單位出資建設。農戶只需按房屋的建筑成本購買即可，資金不足者為其提供低息或貼息貸款。在新鄉對建設資金這塊采取農民自建型、集體代建型、招商建設型、社會援建型幾種途徑效果較好，可以進行推廣。［7］

（五）嚴格監管實施過程

沒有監督的權力必然產生腐敗，在擬實施的地方通過各種途徑向村民進行宣傳，并充分聽取他們的意見和建議，使其充分了解相關事宜以便群眾監督。除此之外還要有專職監管人員，建議選調一批能力強、素質高、擬被提拔重用的干部去領導、監管一方的合并事宜。如有任何違規失職事宜，取消提拔資格，并嚴懲不貸。這些選調人員為了個人的仕途，即使有心違規謀利，也會暫時約束自己，不會因小失大。

（六）新村的后續管理

由于很多人擔心合并之后農民勞作會很不方便，原來耕地就在家門口，現在要托著農具走好久。所以建議政府扶持或引進一些從事現代農業的公司企業落戶當地，讓村民把地轉包給它們。要求企業必須以該村農民為主要勞務人員，條件允許可以的單位可以用班車專門接送村民上下班。村民除了獲得承包費外還可以通過提供勞務賺取工資，而且也不用置備生產工具。這樣既解決了農民下地難問題，又實現了土地的集約化經營規模化效益，同時避免了盲目種植帶來的不良后果。

［1］ 李保坤.社會主義新農村建設中幾件不可忽視的事［EB/OL］.（2012-01-12）.http：//blog.stnn.cc/qylbk/Efp_Bl_1002059542. aspx.

［2］ 月陽的清水齋.警惕新農村建設變味［EB/OL］.（2012-01-12）. http：//blog.voc.com.cn/blog_showone_type_blog_id_7818_p_ 1.html.

［3］ 鐘慶君.謹防農村社區建設背后的“圈地”風潮［J］.理論學習，2012（12）：45.

［4］ 讓農民住樓，農民干什么去？三農致富經［EB/OL］.http：// www.zhifujing.org/zhifuxinxi/snwt/201109/12850.html.

［5］ 鐘慶君.謹防農村社區建設背后的“圈地”風潮［J］.理論學習，2012（12）：46.

［6］ 黨國英.不可盲目推行“大村莊制”［J］.村委主任，2009（12）.

［7］ 謝登科，秦亞洲.建設新型農村住宅社區，加快推進城鄉統籌發展［EB/OL］.（2009-03-10）［2012-01-12］.http：//www.ha. xinhuanet.com.

D669.3

A

河南省教育廳人文社會科學研究項目專項任務“我省大村莊制實施的障礙及對策研究”（2010-ZX-101）

張秀玲（1977-），女，碩士，講師，研究方向為經濟法學。