推進潼南城鄉一體化發展路徑探析

王凡偉

推進潼南城鄉一體化發展路徑探析

王凡偉

城鄉一體化發展是社會經濟發展到一定階段的必然選擇。但推進城鄉一體化發展路徑因經濟基礎、資源稟賦、地域特征、交通條件、區位優勢等不同而具有顯著差異，是一個十分復雜的、綜合的系統工程。就潼南而言，“工業小縣、農業大縣、財政窮縣”，使工業反哺農業難度大、城市帶動農村能力弱，推進城鄉一體化發展難度是可想而知的。我們深刻分析制約潼南經濟社會發展因素，按照輿論引導、領導謀劃、政策跟進、制度創新、有所為有所不為、分步實施、整體推進的思路，科學謀劃潼南城鄉一體化發展藍圖。

一、潼南推進城鄉一體化發展的制約因素分析

(一)城鄉二元結構對城鄉一體化發展的制約

潼南城鄉之間的二元結構特征表現在經濟、政治、文化、社會等諸多方面。改革開放30多年來，潼南城鄉經濟社會得到了長足發展，城鄉二元結構矛盾有所緩解，但長期形成的城鄉二元結構難題非一朝一夕就能解決。就目前而言，潼南城鄉二元結構矛盾還十分突出，導致城鄉四大資本存在巨大差距。在經濟資本方面，城鄉人均擁有資本具有較大差別。以城鄉收入為例，潼南2009年城鎮居民人均可支配收入14130元，農民人均純收入5140元；在政治資本方面，無論是政治資本的數量還是質量，農村遠遠落后于城市；在文化資本方面，農村擁有文化資本也大大落后于城市；在社會資本方面，城鄉擁有社會資本差距大，主要表現在社會組織化程度無論在數量、規模、類型、程度上城市都具有較大的比較優勢。

（二）城鄉一體化發展的經濟支撐較為薄弱

近年來，潼南縣在實施趕超跨越戰略推動下，縣域經濟發展迅速，但潼南尚未全面進入工業化發展階段，以工促農、以城帶鄉條件還不完全具備，其經濟支撐仍有待提高。在產業空間分布上，縣城產業過度集聚削弱了鄉鎮及鄉村的增長動力；從三次產業構成及內生發展看，2009年，潼南三次產業比重為25:32:43，三次產業有機融合度不高，內生發展動力不足，經濟發展質量較低，是對城鄉一體化發展的最大制約。

（三）政策與制度供給滯后對城鄉一體化發展的制約

潼南還未系統的對城鄉一體化發展進行制度安排，缺乏推進城鄉一體化發展機制體制保障，城鄉一體化發展將涉及產業建設、經濟結構調整、城鄉布局規劃、基礎設施建設以及其它方面的很多內容，各項活動的有序進行與加速推進，都需要有相應的政策引導和激勵，正由于當前政策供給的相對不足，對潼南城鄉一體化發展產生了一定制約。另外，潼南城鄉一體化發展的順利推進，也需要在制度上進一步完善，特別是對于當前最為突出的農村土地流轉、戶籍改革、社會保障等問題迫切需要制度創新。

（四）認識上的“誤區”對城鄉一體化發展有一定制約

一些干部群眾對城鄉一體化的內涵和推進城鄉一體化發展的重大意義缺乏充分的認識，有的認為城鄉一體化發展就是農村土地集中、農村住房集中、農村人口轉移城市中；也有的認為城鄉一體化發展就是幫助農村修修路、栽栽樹、種糧給補助。特別是部分群眾“小富即安”的思想觀念根深蒂固，不愿意離土、也不愿意離鄉。由于認識的片面性和政府的主導作用發揮不夠，部分群眾對推進城鄉一體化發展的政策不理解、不支持甚至進行阻礙，在一定程度上制約潼南城鄉一體化的發展。

二、潼南城鄉一體化發展推進路徑構想

城鄉一體化發展推進路徑是綜合考慮一定地域背景多因素作用而做出的戰略選擇，現實條件的可變性決定了推進路徑的差異性。就潼南而言，潼南尚處在工業化初期社會發展階段，受社會經濟基礎、制度與自然環境等多種因素制約，其推進路徑復雜艱難。從總體上分析，潼南未來城鄉一體化發展推進路徑應采取以培育提升內生力與政策引導推動為助推動力、以工業化拉動與農業產業化聯動工業與農業有機融合為產業支撐、以城鎮化帶動與農村村莊化促動城鄉協調發展為引擎、以創新體制機制為保障的推進路徑。這一推進路徑應著眼于以下幾點。

（一）以經濟協調發展為先導

當前潼南城鄉經濟發展已形成一定經濟基礎，但與城鄉一體化發展要求的經濟支撐相差甚遠。國內外城鄉一體化發展實踐表明，經濟發展是促進城鄉一體化的主要推動性因素。經濟發展到一定水平，加大以工促農、以城帶鄉的力度，注重城鄉經濟協調發展，從而實現城鄉一體化發展。所以，潼南城鄉一體化推進路徑應立足于以工業化、農業產業化和城市化相協調的經濟發展，并以其作為縣域經濟發展的先導，進一步強化經濟支撐，逐步帶動城鄉經濟社會與城鄉空間布局的一體化。

（二）內生力培育提升與政府外力推動為助推動力

目前，潼南無論在市場機制發育程度、還是在經濟基礎、財力支撐等方面，采取單純依靠市場化力量促進鄉村內部自下而上的內生發展來逐步縮小城鄉差距進而實現城鄉一體化的推進路徑；還是采取單純依靠政府力量自上而下向鄉村區域進行大規模經濟和物質投入，來達到城鄉均衡的發展進而實現以政府為主導自上而下的外力推動城鄉一體化推進路徑，都不具有現實性。將上述兩種方式有機結合是潼南必然選擇，即通過自下而上和自上而下兩種力量交互作用推動潼南城鄉一體化發展具有更為現實的可行性。一方面，注重內生力培育提升；另一方面，加強政府外力供給。使內外兩種力量相互協同共同發揮作用產生合力，作為推動城鄉一體化發展的強大動力。

（三）工業崛起與農業產業化為產業支撐

產業支撐是城鄉一體化發展的重要條件，工業化水平直接左右著城鄉一體化發展程度，農業產業化程度影響城鄉一體化發展水平。就潼南而言，發展起步晚、起點低，先天處于后發劣勢。加之積累大量歷史問題，導致城鄉一體化發展推進缺乏經濟支撐，實質上是缺乏產業支撐。因此，潼南必須以現實為基礎，綜合考慮“農業大縣、工業小縣”的基本縣情，旗幟鮮明地把發展特色工業作為發展的第一要務，把推進農業產業化作為增加農民收入、縮小城鄉差距的重要途徑。推進農業工業化，工業特色化，實現農業產業化與工業化的有機融合、協調發展，為城鄉一體化發展提供強有力的產業支撐。

（四）城鄉空間優化與產業調整為引擎

從一定意義上看，城鄉一體化的發展就是產業空間和城市空間的耦合變動過程，城鄉一體化發展必然要求城鄉產業空間、城市空間進行調整與整合。產業空間與城市空間的調整和優化，必然又會對城鄉一體化發展產生強大推動力，成為推進城鄉一體化發展的新引擎。目前，潼南三次產業結構不合理、城鄉二元結構特征明顯、城市化率低為產業調整和推進城市化都具有巨大空間，為城鄉不同空間逐步實現均衡協調發展提供有力條件。一方面，產業空間變動為城市空間優化提供直接動力；另一方面，城市空間結構優化又為產業空間調整提供了空間依托。產業空間調整和城市空間優化產生的合力必將成為推進城鄉一體化加速發展的引擎。

（五）制度創新是保障

在遵循城鄉一體化發展一般規律的前提下，結合潼南自身實際進行一系列制度創新和安排就顯得尤為重要。按照城鄉全面、協調、可持續發展的戰略部署及農村城鎮化、農業工業化、工業特色化、農民市民化的基本要求，在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、社會保障、勞動就業、社會事業等方面進行一系列制度創新和安排。力爭在農村土地流轉、農業產業化發展、戶籍制度、社會保障等方面取得實質性突破，為推進城鄉一體化發展提供強有力的制度保障。

三、推進城鄉一體化發展的幾點建議

基于潼南現實基礎條件、城鄉二元經濟結構的固有慣性，推進城鄉一體化發展非一日之功。我們必須創新發展理念，按照分步實施、整體推進的思路，科學謀劃潼南城鄉一體化發展藍圖。

（一）把創新機制體制作為推進城鄉一體化發展的重要保障

推進城鄉一體化發展是一項十分復雜的系統工程，對于潼南來說，可以說是一項嶄新的實踐課題。實踐該課題，必須立足縣情、著眼未來，按照《國務院關于加快重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》和《重慶市關于加快潼南發展的意見》精神，先行先試，力爭在創新城鄉一體化發展體制機制率先取得突破，建立一套全新的城鄉管理體制和經濟運行體制，為城鄉一體化發展提供制度保障。運用市場機制，把農村土地承包經營權、農業產業化和農村土地流轉有機結合起來，形成農村土地合理流轉的機制。第二，創新城鄉管理體制。打破城鄉分割的現狀，建立城鄉統一管理體制。第三，改革和創新戶籍管理制度。按照“減少農民、富裕農民，農民進城有產業支撐、有社會保障”的總體要求，積極穩妥推進戶籍制度改革和城鎮化。第四，推進社會保障體系和相關制度改革。

（二）把統籌城鄉產業規劃作為推進城鄉一體化發展的重要抓手

城鄉一體化發展的核心是城鄉產業協調發展，產業協調發展的基本前提是產業布局合理，關鍵是產業科學規劃。因此，推進城鄉一體化發展，必須重視城鄉產業規劃的內在作用，按照產業建設的內生規律和區域形態，因地制宜、揚長避短、突出重點、統籌兼顧，搞好城鄉產業統籌規劃。一是把城鄉產業規劃與城鎮規劃結合起來，把潼南“一心三點多極”的空間開發格局和“一江兩岸三大片”的城市開發格局，縣城—鄉鎮—村莊規劃與資源稟賦、地域特色、區位優勢有機結合起來，布局三次產業，構建一、二、三次產業協調、區域特色鮮明、資源要素得到充分利用的產業新格局；二是創新城鄉產業統籌規劃理念，拓寬城鄉產業統籌規劃思路；三是開展城鄉產業統籌規劃調研，夯實城鄉產業統籌規劃基礎；四是破除行政區劃界限，提升城鄉產業統籌規劃績效。

（三）把發展“特色工業”作為推進城鄉一體化發展的產業支撐

要旗幟鮮明地把發展“特色工業”作為第一要務，作為推進城鄉一體化發展重要的產業支撐。發展“特色工業”，最重要的就是要立足潼南的比較優勢和“西部綠色菜都、新興工業基地和生態文化名城”三大定位，找準方向、把握重點、強力推進，有所突破。一是在發展戰略思路上有所突破，根據自身要素稟賦結合比較優勢，按照“差異引路、特色定業，抓大不放小”的戰略思路，引進和培育大型企業，積極發展中小企業，走出一條差異化特色化發展工業新路子；二是在產業發展上有所突破，采取強有力措施，改造傳統產業，做大做強優勢產業，培育新興產業，在集聚產能方面取得重大突破；三是在園區建設上有所突破，按照“布局合理、用地集約、產業集聚”的要求，力爭在集聚發展、規模發展、創新發展、高端發展、融合發展有所突破；四是在工業投資力度上有所突破，搶抓新一輪西部大開發提速、國家實施成渝經濟區大開發及市委市政府關心助推潼南大發展的三大機遇，營造優良的創業環境和投資環境，吸引大型知名企業和大項目落戶潼南。五是在開放合作方面有所突，緊緊抓住新一輪全球產業結構大調整和國內生產要素優化重組的重大機遇，力爭實現招商引資的重大創新和突破；六是在資源整合上有所突破，加大產業整合重組力度，壯大以汽車、摩托車配件制造為主的配件加工業、發展精細化工產業集群、加快傳統農業向現代高效農業轉變。通過上述突破，使潼南工業崛起，具有以工促農的能力，成為推進城鄉一體化發展的重要產業支撐。

（四）把轉變農業發展方式作為推進城鄉一體化發展的內生動力

農業是戰略性基礎產業，是城鄉一體化發展的產業支撐。就潼南而言，提升農業實力和競爭力，轉變農業發展方式是關鍵，也是強大動力。一是堅持把創新發展理念作為轉變農業發展方式的先導。二是堅持把加快農業結構戰略性調整作為轉變發展方式的主攻方向。根據潼南的資源、區位優勢和氣候、土壤等條件，結合建設國家級現代農業示范區的機遇，大力實施自主高端農產品品牌戰略和產業化基地建設戰略，以品牌建設，建基地、調結構，促進農業結構戰略性調整。三是堅持把推進農業全程產業化作為轉變農業發展方式的著力點。推進農業全程產業化必須采取公司或公司+農戶模式，培育發展專業合作組織，扶持“龍頭企業”。四是堅持把農業科技創新作為轉變農業發展方式的支撐。加強現代農業示范園區與農業科研機構和院校合作，發展農業產學研聯盟，推進產學研結合，加大農業技術推廣普及力度，加強對農民的培訓。五是堅持把創新農村土地流轉機制作為轉變農業發展方式的前提。轉變農業發展方式是一場深刻變革，對于加快農業發展，提高農業綜合實力，為城鄉一體化發展提供內生動力具有重要作用。

（五）把推進城鎮化作為推進城鄉一體化發展的重要引擎

城鎮化對于縮小城鄉差距，拉動內需、新增消費、促進就業，為經濟發展提供持久動力具有重要作用。推進城鎮化必須從潼南實際出發，創新思路。一是科學選擇小城鎮發展模式。以新型城鎮化建設為指導，走內涵式小城鎮發展的路子，具體來說，以打造“西部綠色菜都”為目標，以綠色蔬菜為主導和支撐，發展產業主導型小城鎮；以建設全國食品加工基地為目標，發展加工主導型小城鎮；以打造全國文化旅游名縣為目標，圍繞“三色”發展旅游專業市場主導型小城鎮；以邊貿、產業特色等為依托和支撐，加快鄉鎮城鎮化步伐。二是加快縣域“一江兩岸三大片”中心城區建設，充分發揮城市對區域發展的帶動作用。三是把小城鎮與推進農業產業化進程結合起來。

（六）把農村黨組織建設作為推進城鄉一體化發展的根本保證

在推進城鄉一體化發展這個龐大復雜的系統工程中，黨的基層組織具有不可或缺的作用。以黨支部為核心的村級組織和鄉鎮黨委是我們黨的最基層組織，是落實貫徹黨的路線方針政策和各項工作任務的戰斗堡壘。加強農業和農村工作，推動城鄉一體化進程，實現農村全面小康，說到底是依靠基層黨組織更好地把廣大農民群眾團結起來、組織起來更好地調動和發揮他們的積極性。我們必須按照科學發展觀的要求，堅持圍繞中心服務大局、拓寬領域、強化功能的思路，進一步鞏固和加強黨的基層組織，著力擴大覆蓋面，增強生機和活力，使黨的基層組織充分發揮推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用，從根本上搞好農村基層組織建設這個黨的全部戰斗力基礎的奠基工程。

作者單位：中共重慶市潼南縣委黨校

責任編輯：張波