加強財政預算績效管理服務改革發展穩定大局——解讀2012年全國財政廳（局）長座談會

■本刊編輯部

提高預算管理績效，是財政科學化精細化管理的重要內容和基本要求，是財政管理的根本目的所在。將績效觀念和績效要求貫穿于財政管理的各個方面，逐步建立預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用的全過程預算管理機制，是新形勢下做好財政工作的迫切需要。如何加強預算績效管理，切實增強財政資金使用的安全性、規范性、有效性，推動實現財政從“管分錢”到“管花錢的效果”這一職能上的轉變，是當前及今后一段時期財政管理必須落實的一項重要工作。2012年全國財政廳（局）長座談會在結合當前經濟財政形勢、安排下一步財政工作的基礎上，重點研究部署加強預算績效管理工作，為進一步提高財政資金使用效益，增強財政管理績效指明方向。

促進穩增長調結構惠民生——五項任務穩步推進下半年財政工作

今年上半年，受經濟增長趨緩、價格漲幅回落、政策性減稅力度較大等影響，全國公共財政收入增幅大幅回落，同時在穩增長調結構保民生等方面財政支出壓力大，財政收支平衡面臨較大困難，經濟發展面臨諸多挑戰。本次會議在全面深入分析當前經濟財政形勢的基礎上明確指出，各級財政部門既要看到我國經濟社會發展面臨的復雜嚴峻形勢，增強憂患意識，更要認識到我國經濟社會發展的基本面是好的，國民經濟運行總體平穩，在影響經濟平穩運行的不利因素仍然較多的情況下，應堅定做好經濟財政工作的信心。會議要求各級財政部門在下半年財政工作中把穩增長放在更加重要的位置，切實落實積極財政政策的各項措施，同時密切跟蹤國內外形勢的發展變化，進一步加強預調微調，準確把握政策的方向、力度和節奏，提高政策的精細化水平，著力增強調控的前瞻性、針對性和有效性。會議從以下五個方面安排部署了下半年財政工作任務。

任務一：繼續實施積極的財政政策，促進經濟穩定增長

落實和完善結構性減稅政策。加快和擴大營業稅改征增值稅試點，促進服務業發展。落實支持小微型企業發展的稅收政策。完善促進流通產業發展的財稅政策措施。繼續清理規范行政事業性收費和政府性基金，取消不合理的涉企收費項目。落實促進民間投資的財稅優惠政策。

任務二：發揮財稅政策調控優勢，推進經濟結構調整和發展方式轉變

加強農田水利基礎設施建設，推進農業綜合開發，強化支農資金整合。保障科技重大專項順利實施，支持國家創新體系建設。加快節能技術改造、淘汰落后產能，深入推進排污權有償使用和交易試點工作。加快推進戰略性新興產業發展。

任務三：促進社會事業發展，切實改善民生

支持實施更加積極的就業政策，做好重點群體就業工作。加大財政教育投入，確保國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例達到4%。積極推進以縣級醫院為重點的公立醫院綜合改革試點。做好新型農村和城鎮居民社會養老保險制度全覆蓋的資金保障工作。加快推進保障性住房建設、各類棚戶區改造和農村危房改造。嚴格實施差別化住房稅收政策，抑制投機投資性購房需求。

任務四：深化財稅體制改革，完善公共財政體系

進一步優化轉移支付結構，健全縣級基本財力保障機制。繼續完善國有資本經營預算制度，切實做好地方國有資本經營預算匯總編制工作。認真總結社會保險基金預算試編經驗，為報送全國人大審議做好準備。深化部門預算制度改革。研究完善消費稅制度，穩步推進個人住房房產稅改革試點。深化資源稅改革，擴大資源稅從價計征范圍。

任務五：強化財政科學管理，狠抓增收節支工作

大力支持稅務、海關部門依法加強稅收征管，應收盡收，堅決不收“過頭稅”。嚴格非稅收入管理，切實依法依規征收。強化預算支出管理，切實保障重點支出，控制一般性支出。嚴格按照預算控制 “三公經費”，努力降低行政成本。

進一步提高財政資金使用效益——七大部署著力加強預算績效管理

財政管理事關黨中央、國務院方針政策的貫徹落實，事關財政職能作用的有效發揮，事關財政事業的健康發展，是財政部門的基本工作。本次會議從財政法制的完善、政府預算體系框架的建立、預算編制執行管理的提高、“兩基”建設的加強、財政監督成效的提升等八個方面回顧總結了近年來各級財政部門推進財政科學化精細化管理的積極做法，肯定了各項財政管理工作不斷適應新形勢新任務所取得的以下進展：財政管理理念與時俱進，科學化精細化要求深入人心；財政管理原則有效落實，依法理財、科學理財、民主理財的能力顯著提升；財政管理制度更加健全，覆蓋所有政府性收支的預算制度和全過程管理機制進一步規范；財政管理效能逐步提高，預算執行的及時性、均衡性、有效性和安全性明顯增強；財政管理根基不斷夯實，管理基礎工作和基層建設逐步加強。

同時，會議指出，當前財政管理工作也存在一些問題，主要表現為政府預算體系建設還需進一步完善、部分項目支出年初到位率不高、財政管理基礎工作還不夠扎實等，要按照財政科學化精細化管理總體要求，加強預算績效管理，進一步提高財政資金使用效益。

近年來，各級財政部門一直積極探索并穩步推進預算績效管理工作，出臺實施了推進預算績效管理的指導意見，穩步推進預算支出績效評價試點，不斷加強績效評價指標體系建設等工作，為深入推進預算績效管理奠定了較好基礎。同時，實際財政管理工作中還存在績效觀念不夠牢固、全過程預算績效管理機制尚不健全、績效評價結果應用亟待加強等問題。在此背景下，會議提出各級財政部門要進一步提高認識，充分領會加強預算績效管理對于貫徹落實科學發展觀、提高政府行政效能、順應現代政府預算管理發展潮流、做好新形勢下各項財政工作的重大意義。會議指出，當前和今后一個時期，加強預算績效管理的指導思想是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，根據財政科學化精細化管理的總體要求，遵循“統一組織、分級負責，統籌規劃、遠近結合，全面推進、突出重點，改革創新、協力推動”的原則，將績效觀念和績效要求貫穿于財政管理的各個方面，逐步建立預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用的全過程預算績效管理機制，進一步提高財政管理水平，切實增強財政資金使用的安全性、規范性和有效性，更好地發揮財政職能作用，促進科學發展和社會和諧，為實現全面建設小康社會宏偉目標做出更大貢獻。

貫徹落實上述指導思想，本次會議明確提出在加強預算績效管理工作中要注意把握以下五個基本要求。

注重全面提升與突出重點相結合。牢固樹立全面、系統的思想，不僅要將績效觀念和績效要求貫穿于制訂和實施財政政策、完善財稅體制、加強財政法制建設和強化預算管理等財政工作的方方面面，還要將績效觀念和績效要求滲透到預算編制、預算執行、預算監督、結果評價等預算管理的全過程，逐步做到全方位、全覆蓋。在此基礎上，根據公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算等不同預算的特點和不同資金性質，著力推進重點領域、重點項目、重點資金特別是專項資金和項目的績效管理，以點帶面，帶動預算績效管理工作的整體推進。

注重宏觀微觀效益相統一?？冃б蠹扔泻暧^的，也有微觀的。宏觀效益是微觀效益的前提和保障，微觀效益是宏觀效益的體現和反映，二者緊密聯系、相輔相成、有機統一。加強預算績效管理，首先要求預算編制科學合理，要切實貫徹黨中央、國務院的方針政策，有利于經濟結構調整和發展方式轉變，有利于保障和改善民生。同時，還要從具體項目和資金入手，通過強化預算執行和績效評價等工作狠抓落實，提高資金使用效益，實現績效目標。

注重發揮兩個積極性。預算績效管理是一項系統工程，涉及方方面面，需要調動各方面的積極性、主動性和創造性。部門是預算編制和執行的責任主體，也是提高預算績效的責任主體。要強化部門和預算單位的責任觀念，充分發揮部門和預算單位的重要作用。財政部門要加強組織指導和溝通協調，牢固樹立服務意識，與部門和預算單位一起共同推進預算績效管理，形成工作合力。

注重夯實工作基礎。管理基礎工作直接關系到預算績效管理工作能否順利開展。要把完善財政法制，構建科學適用的分級分類績效評價指標體系，建設專家庫、中介機構庫和監督指導庫，以及建立健全預算績效管理信息系統和全國統一的績效信息數據庫等大量具體的基礎工作，放在更加突出的位置來抓，為全面開展預算績效管理提供有力支撐。

注重評價結果應用。開展績效評價的目的在于結果應用。要加強預算管理制度建設與評價結果應用的有機銜接，切實將評價結果作為安排以后年度預算、完善管理制度的重要依據，作為推進其他工作的重要手段。積極研究建立相互促進的工作機制，防止績效評價結果與預算編制“兩張皮”，真正發揮評價結果的積極作用。

具體來講，對當前和今后一個時期加強預算績效管理本次會議作出以下七項重要部署，為進一步提高財政資金使用效益規劃路徑明確方向。

部署一：健全預算管理規章制度

完善的財政法律制度體系是全過程預算績效管理的有力保障。要將績效觀念和績效要求貫穿于財政立法、財政執法、執法監督、法制宣傳教育等各環節。加強頂層制度設計，強化預算績效管理法規和制度建設，明確預算績效管理的發展方向、基本目標、工作任務。要研究制定符合本地區、本部門特點的預算績效管理規劃和實施方案。一是研究制定具體管理辦法。各級財政和預算部門要建立完善涵蓋績效目標、績效監控、績效評價、評價結果應用各環節的管理制度。二是制訂完善操作細則。依據相關法律、法規及管理辦法，制訂相對規范統一的績效管理工作流程和操作細則，明確各相關機構和人員在預算績效管理工作中的職責，規范操作程序和質量控制要求，充分發揮行政事業單位內部控制規范的作用。

部署二：提高預算編制科學性

預算編制是預算績效管理的基礎。要堅持統籌兼顧、留有余地的原則，編制好財政預算，合理把握財政收支規模，優化財政支出結構，科學安排各項支出，提高預算編制績效。一是科學設置績效目標。預算單位申報預算時，要科學合理地測算資金需求，逐步編制預算績效計劃，申報績效目標。申報的績效目標要與相應的財政支出范圍、方向、效果緊密相關，并從數量、質量、成本和時效等方面進行細化，確?？冃繕嗽谝欢〞r期內可實現。二是加強對績效目標的審核。財政部門要從績效目標與部門職能的相關性、績效目標設置的科學性、實現績效目標所采取措施的可行性和所需資金的合理性等方面加強審核，績效目標符合相關要求方可進入下一預算編審流程。三是根據績效目標安排預算。在項目的遴選、排序上要重點考慮績效目標的設置情況。財經預算經同級人民代表大會審查批準后，財政部門應在批復單位預算時一并批復績效目標。政府性基金預算、國有資本經營預算也要結合自身特點，明確績效目標，加強編制管理。

部署三：強化預算執行管理

預算執行是全過程績效管理的關鍵。要加強實時檢查、及時糾偏，確保預算績效目標的順利實現。一是建立健全責任制度，落實好部門作為提高預算執行績效的責任主體。各級財政的部門預算管理機構要把督促部門強化預算執行績效管理作為日常預算執行管理工作的重要內容；各級財政的國庫管理機構要按照預算確定的具體項目執行，并及時向部門預算管理機構反饋執行績效的相關信息。加強部門決算管理，并充分利用決算數據為開展績效評價、提高預算績效提供參考依據。地方財政要及時將中央專項轉移支付資金落實到具體項目，并按既定的預算績效目標和實施計劃執行。二是要切實加強執行監控，把預算支出績效監控納入預算執行監控體系，重點監控是否符合預算批復時確定的績效目標，定期采集績效運行信息并匯總分析，及時糾正預算支出績效運行與原定績效目標偏離的情況。

部署四：開展重點績效評價

預算支出績效評價是全過程預算績效管理的核心。要在全面推進預算績效評價的同時，找準重點和切入口。一是積極開展縣級財政支出管理績效綜合評價，落實好縣級財政作為落實各項民生政策的重要責任主體，以開展縣級財政支出管理績效綜合評價試點為契機，促進縣級財政提高管理水平。二是逐步推進部門整體支出管理績效綜合評價，以部門績效管理工作評價為突破口，逐步拓展和推進財政部門對預算部門、預算部門對下屬單位支出管理績效綜合評價試點，促進其更好地履職。三是加強重大民生支出項目績效評價，選擇社會各界關注的民生支出開展重點評價，將上級對下級轉移支付項目納入重點評價范圍，逐年提高開展績效評價的資金總量占民生支出的比例。四是推進企業使用財政性資金績效評價。完善資金管控制度，以產業轉型升級、節能減排、科技創新等相關財稅政策為評價重點，開展企業使用財政性資金績效評價。

部署五：積極運用績效評價結果

評價結果應用是全過程預算績效管理的出發點和落腳點。一是要逐步建立績效報告機制、反饋整改機制和績效評價結果與預算安排相結合的機制。各級財政要將本級部門和預算單位報送的預算績效管理工作情況及重點績效評價結果報送同級政府，為政府決策提供依據；財政部門和主管部門要將績效評價結果及時反饋被評價單位，對發現的問題進行督促整改；建立績效評價結果和預算安排有機結合機制，根據績效評價結果的好壞進行預算安排。二是要逐步推進績效信息公開。加強績效信息發布管理制度建設，完善績效信息公開機制，逐年擴大績效信息在本部門內部的公開范圍并逐步擴大向社會公開績效信息的范圍，主動接受社會監督。三是要強化激勵約束機制，建立考核和評價結果通報制度，并逐步將其納入政府工作目標考核范疇，逐步建立績效問責機制。

部署六：加強績效監督檢查

健全制衡機制，逐步強化對所有財政性資金和財政運行全過程的監督檢查，不斷提高績效監督質量。充分發揮財政監督機構的職能作用，加強專員辦就地對中央基層預算單位和中央專項轉移支付資金管理使用情況的績效監督，強化財政監督檢查成果利用。加強預算編制和預算執行監督，促進提高預算管理水平。要嚴格績效評價監督，重點檢查績效評價工作質量，促進評價結果客觀、公正和有效。開展績效評價結果應用監督，重點檢查績效評價結果和預算安排有機結合情況，積極發揮評價結果的作用。

部署七：夯實績效管理基礎

基礎工作是全過程預算績效管理的基石。一是健全評價指標體系。加快對績效指標的研究設計和修訂補充，盡快形成涵蓋各類支出，細化量化的績效指標；加強標準的研究制訂工作，逐步形成體現計劃、行業等方面特點的各類評價標準；構建科學合理的績效評價體系。二是加強績效管理信息系統建設。加快績效管理信息系統的研發，強化對現有績效管理數據的整合；加強績效數據的收集和整理，建立健全績效基礎數據動態采集機制，通過預算績效管理數據平臺，實現績效信息共享。三是積極建立專家庫、中介機構庫和監督指導庫。建立完善中央、省兩級涵蓋不同領域、不同行業、不同專業的績效管理專家庫；建立中央、省、市三級符合績效管理工作需要的社會中介機構庫，加強考核和監督；充分發揮財政專員辦、投資評審等機構的作用，研究建立人大、紀檢監察、審計等部門以及專家、群眾代表參與預算績效管理的制衡機制。四是加強人員培訓，不斷提高財政財務干部加強績效管理的思想認識和業務能力。五是加大宣傳力度。充分利用各類媒體廣泛宣傳預算績效管理的成功經驗和典型做法，切實加強輿論引導，讓社會各界了解預算績效管理、支持預算績效管理、監督績效結果應用，共同營造“講績效、重績效、用績效”的良好社會氛圍。