芻議事業單位內控機制建設與應用

侯東光

（江蘇省宿遷船閘管理所 江蘇 宿遷 223800）

一、當前形勢下事業單位加強內部控制機制建設的緊迫性

當前，事業單位在內部控制建設中還存在著一些問題，其產生的原因是多方面的。我們不能籠統地認為存在的問題都是某個單位自身原因造成的，而應該看到其在加強內部控制工作后，在強化會計監督職能、加強財政資金管理、提高資金使用效益上取得的成效。當務之急是，我們應該從這些現象中找到問題的癥結，提出合理化的建議并運用到實踐當中，以便對今后的工作具有示范性和可操作性。

首先，目前財政部等五部委制定的《企業內部控制基本規范》雖然明確指出其適用范圍包括行政事業單位，但實際上主要是針對企業制訂的。由于考慮事業單位的特點不多，沒有體現出事業單位資金管理體制上的特殊性，如沒有收支兩條線管理、部門預算、政府采購、國庫集中支付等要求，因此其對事業單位的適用性不夠。

其次，有些事業單位領導的內部控制意識理念不強，執行力度不夠。一些單位對經濟業務事項沒有制定明確的授權審批控制制度，尤其是對重大業務事項，沒有實行集體決策審批或者聯簽制度，單位所有事務都由“一把手”審批，“一把手”說了算，權力過于集中。有的單位雖建有內部控制制度，卻流于形式，弱化執行。有的單位領導認為，現在有會計核算中心把關，單位內部控制不再那么重要了，將內部控制看成是財務部門的事。如在對2008年度農業項目資金用款審計中，發現某技術服務部的賬面存貨出現紅字百萬余元，倉庫連續三年未盤存，2008年發放給鄉鎮的鼠藥經費6萬余元未入賬，造成賬賬、賬實不附。而該單位三年前領導變更、財務人員更換，沒有進行離任審計，“新官不理舊賬”，現在倉庫出了紕漏，從單位領導到會計誰也說不清問題出在何處。

再次，不少事業單位中，會計人員往往兼任單位內部審計工作，內審機構與會計部門的工作人員是同一班人，造成審計工作權威性和獨立性不夠；在審計內容上對單位內部執行經濟職能的效率評價涉及不多，無法起到監督資金的使用和管理情況。內部控制執行狀況的檢查往往由單位內部自行完成，造成監督力度不夠，影響了內部控制作用的發揮。如有的單位由于沒有設置會計憑證復核人，自己制作憑證又自己復核，缺少有效的監督。

最后，事業單位會計工作的重視程度還不夠。會計工作往往被簡單地認為只是款項的收付工作。會計人員崗位經常變動，身兼數職的情況普遍存在，不能安心本職工作。會計人員業務素質不高，沒有會計從業資格證而從事會計工作的現象存在。由于職權受限，會計人員僅僅扮演“收付款”的角色，很少參與單位決策及業務管理活動，或對決策過程不夠了解，造成會計監督形同虛設，會計控制作用難以發揮。

二、加強事業單位內控機制建設的建議

在當前加強事業單位內控機制建設的緊迫形勢下，事業單位內部應統一思想認識，加強會計內部控制制度建設，提高資金的使用效率，促進管理的合法規范，保障資產的安全完整等。對此，可從以下幾個方面做起。

1、內部控制基本規范

建立有效的事業單位內部控制基本規范，應當借鑒COSO框架及我國企業內部控制基本規范的形式設計，其內容應包括如下幾個方面：事業單位內部控制的基本目標、基本要素、基本原則和總體要求。事業單位內部控制基本規范是制定具體規范和應用指引的基本依據，在事業單位內部控制標準體系中起統馭作用。

事業單位內部控制基本規范的基本目標可包括：事業單位發展戰略，業務活動的效率和效果，財務報告及管理信息的真實、可靠和完整，資產的安全完整及遵循國家法律法規和有關監管要求。

事業單位內部控制基本規范的要素可歸納為內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督五大方面。建立事業單位內部控制基本規范應以價值創造為導向，分別就內部控制“五要素”制定事業單位內部控制基本規范。

建立和實施事業單位內部控制，以法制為推動，以事業單位實施為主體，以政府監管和社會評價為保障，在建立和實施事業單位內部控制過程中貫徹全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應性原則和成本效益原則等五項基本原則。

2、配套指引

事業單位內部控制配套指引包括三部分，分別是內部控制應用指引、內部控制評價指引和內部控制審計指引。

事業單位內部控制應用指引包括內部環境類指引、控制活動類指引和控制手段類指引。其中，內部環境類指引包括組織架構、發展戰略、人力資源、社會責任等應用指引，控制活動類指引包括資金活動、采購業務、資產管理、研究與開發、工程項目、業務外包、財務報告等應用指引，控制手段類指引包括全面預算、內部信息傳遞、信息系統等應用指引。

從三者關系來看，事業單位內部控制應用指引是事業單位內部控制的前提，在配套指引乃至整個內部控制規范體系中占居主體地位；事業單位內部控制評價指引是事業單位內部控制的內部保證，是管理層根據需要對本事業單位內部控制有效性進行自我評價提供的指引；事業單位內部控制審計指引是事業單位內部控制的外部保證，是注冊會計師和會計師事務所執行內部控制審計業務的執業準則。三者之間既相互獨立，又相互聯系，形成一個有機整體。

內部環境是事業單位實施內部控制的基礎，支配著事業單位全體員工的內部控制意識，影響著全體員工實施控制活動和履行控制責任的態度、認識和行為。事業單位在改進和完善其內部環境的同時，還應對其各項具體業務活動實施相應的控制。

事業單位內部控制的控制手段類指引主要指采用的控制“工具”性質或內容，如預算編制、信息系統等，具體包括全面預算、內部信息傳遞和信息系統等指引。

事業單位內部控制評價指引是指事業單位董事會或類似決策機構對內部控制有效性進行全面評價、形成評價結論、出具內部控制評價報告的過程。在事業單位內部控制實務中，內部控制評價是極為重要的一環。

事業單位內部控制審計是指會計師事務所接受委托，對特定基準日內部控制設計與運行的有效性進行審計。它是事業單位內部控制規范體系實施中引入的強制性要求，既有利于促進事業單位健全內部控制體系，又能增強事業單位財務報告的可靠性。同時，也為事業單位建立健全內部控制制度、提高資產營運效率、杜絕貪污浪費提供了可能。

3、內控審計

事業單位執行事業單位內控規范體系時，應按階段對本單位內部控制的有效性進行自我評價，披露階段性自我評價報告，同時可以聘請審計機關或會計師事務所對其財務報告內部控制的有效性進行審計，出具審計報告。

審計機關審計人員或注冊會計師在內部控制審計過程中發現事業單位非財務報告內部控制重大缺陷，應當提示事業單位法人代表、董事會、債權人和其他利益相關者予以關注。事業單位業務活動不同于企業經營活動，不必像企業那樣按年度進行內部控制有效性評價，出具自我評價報告，同時可以聘請會計師事務所對其財務報告內部控制的有效性進行審計，出具審計報告。具體把握好以下幾點。

首先，事業單位資金有限，按照成本效益原則，事業單位可以分期進行有效性評價，出具自我評價報告和審計報告。當前，我國事業單位經費有限，大部分事業單位收入靠財政撥款。分階段如兩年或三年評價內部控制制度并出具審計報告，既可以由審計機關，也可以通過會計師事務所出具審計報告，可以較大限度節約內部控制評價及審計費用。

其次，事業單位人事變動小，組織結構穩定，容易培養單位文化。當前，我國大部分事業單位人員組成比較穩定，事業單位人員流動少，一線專業人員企業職工素質相對較高，加之，治理結構層次人員一般存在聘用期和離任審計等規定，一經建立有效的組織結構，執行起來具有相對穩定性。

最后，內部控制評價報告和內部控制審計報告重在報送而不是在媒體披露。事業單位凈資產畢竟不同于企業所有者權益，大眾在關注事業單位是否存在違法亂紀、貪污腐敗問題的同時，更多關注有關部門是否追究有關人員的各種責任。而內部控制評價報告和內部控制審計報告更多的是將貪污浪費防患于未然，提高資產營運效率和效果。因此，大眾對事業單位內部控制評價報告和內部控制審計報告關注程度不同、關注目的不同，進行有效性自我評價，披露自我評價報告和審計報告的時間跨度也不同。

在實施方式上，事業單位內部控制規范及其指引體系的應用可先行試點，然后逐步推廣實施。同時，事業單位應優化內部控制環境，強化單位風險意識。

三、結語

事業單位內部控制涵蓋其業務活動管理的各個層級、各個方面和各項業務環節。為確保單位各項資金的安全運行，提高資金的使用效率，促進管理的合法規范，保障資產的安全完整，保證財務報告及相關信息真實完整，不同資金來源形式、不同組織形式、不同規模或類型的事業單位都應當十分重視其內部控制制度建設，并可以結合其實際情況，從不同的角度入手，建立健全內控制度，并應向內部控制制度完善的單位或企業借鑒，不斷改善其內部控制制度不夠完善的地方。

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