建立和完善財政非現場監管模式的若干思考

■楊體軍 李曉婧 于 洪 于文卓

財政部門或監管人員利用現代信息技術，通過信息的采集、分析和預測，對其相關的經濟活動進行全面、動態的監控，通過以“機制加技術”的模式實現財政監管的全覆蓋，提高監管的時效性、針對性。這種非現場監管模式在全面推進財政管理科學化、精細化、規范化的過程中，成為財政監管的重要措施。如何建立和完善財政非現場監管模式，筆者認為，應從以下幾方面著手。

一、完善工作機制，夯實監管基礎

建立職責明確，工作流程科學規范，監管結果能得以充分利用，各部門之間溝通協調順暢，評價客觀，獎懲分明的工作機制，是實施非現場監管的基礎，是提高非現場監管成效的前提。

（一）明確監管職責

明確監管職責，是確立非現場監管的基礎，建立明晰的職責范圍，才能充分發揮非現場監管成本低、效率高、對被監管機構干擾程度小的優勢，更加合理地配置監管資源，降低監管成本。

明確監管職責，應制定非現場監管工作指引，解決非現場監管人員應干什么，怎么干，要干得怎么樣的問題。財政監管部門可根據實際情況制定相關細則，建立科學規范的工作流程，確保非現場監管的時效性。

（二）優化工作流程

優化工作流程，既是按照內在聯系與規律，對監管業務流程、內設組織機構及職責分工進行科學合理調整，實現監管業務流程再造和監管資源的有效整合，強化非現場監管功能，增強非現場監管的全面性、前瞻性和系統性，提高現場檢查的針對性、持續性和深入性。又是在監管信息的引導下，對監管方式、監管手段和監管流程進行根本性變革，增強監管工作的整體性、持續性和有效性。

要重構監管機構的監管業務工作流程，努力實現不同財政管理事項運行的緊密銜接、互為補充，推進各財政管理事項的有機結合，形成監管計劃制定、監管信息收集、監管數據分析、監管對象評估、現場檢查立項、后續監管等完整、持續的非現場監管方式。

（三）推動結果應用

建立非現場監管結果應用制度，發揮聯動制度，實現對被監管對象的持續監管、分類監管、差別監管。

非現場監管結果應用，分為三個層次。一是上級管理部門通過非現場監管結果，及時掌握被監管單位的財政政策執行情況，及時發現問題，完善制度，制定措施；二是被監管對象通過監管結果的反饋，發現不足，加強管理，提高政策制度的執行力；三是監管部門通過非現場監管結果，制定每個被監管對象和監管事項的監管計劃和監管政策，確定監管重點，以及非現場監管和現場檢查的頻率和范圍。對于個別事項問題較為突出的，應當加強對被監管對象的監管，并視情況進行專項現場檢查：對于綜合評估結果較差的，應當及時與被監管單位進行會談，并適當提高對這類監管對象的非現場監管分析與現場檢查的頻率和深度；對于綜合評估很差的，需要給予持續的監管關注，應提高現場檢查頻率，加大現場檢查和處理力度。

（四）加強溝通協調

目前，在財政監管體系中，其監管主體包括中央財政部門、中央財政部門的派出單位（即財政部駐各地的財政監察專員辦事處）、地方各級財政部門，以及受財政部委托對本系統基層預算單位履行監管職能的中央各部門。上述各監管部門因監管事項的不同，具有不同的職能，發揮著不同的作用。加強監管部門之間的協調配合，建立上下互動、左右聯動，協調配合、緊密銜接的縱橫結合、全方位、多層次的監管體系，應著重開展以下幾方面的工作。

一是依托內部網絡，建立財政部與專員辦之間的信息溝通交流、反饋平臺，以便準確、快捷傳達上級部門的監管精神、監管要求，解答下級部門在工作過程中產生的疑問。

二是建立與地方財政部門及基層預算單位的溝通協調機制。建立權責明晰的溝通協調制度，在專業分工的基礎上加強信息共享、相互配合，形成有效的監管合力，提高監管專業化的水平和監管效力。

三是建立專員辦系統的信息交流平臺，共享兄弟單位的監管經驗，討論監管疑難問題，有利于上級監管部門了解基層工作的亮點與不足，可以更好地促進非現場監管工作向前發展。

（五）強化監督考核

強化監督考核，是促進非現場監管工作的重要手段。強化監督考核，首先，應建立獎懲分明的非現場監管考核制度。包括對被監管單位的考核制度和對監管部門非現場監管工作的考核制度。對被監管單位的非現場考核制度，即針對被監管單位提供的非現場監管信息資料的準確性、完整性、及時性給予適當的獎懲，促進被監管單位非現場監管工作的有序進行；對監管部門非現場監管工作的考核制度，即針對監管部門非現場監管工作的規范性、有效性、創造性、持續性、科學性給予適當的獎懲，促進非現場監管工作的提升，更好發揮非現場監管工作精確指導作用。其次，要建立非現場監管工作評價制度。為促進非現場監管工作的創新和發展，應建立非現場監管工作評價制度，對非現場監管工作的效率和質量進行評價。非現場監管工作的評價內容包括：信息采集的及時性和全面性、信息分析的合理性和準確性、監管信息檔案的完整性、監管措施的可行性和非現場監管的有效性。

二、開發信息平臺，實現動態監管

充分利用現代信息技術是開展非現場監管的必由之路和主要抓手。建立現代監管信息系統體系，充分利用聯機分析處理、數據挖掘等技術，推進監管信息系統的深入應用，建立適合國情和監管需要的信息管理系統，實現對各類被監管對象多方面、多角度的智能化監管，保障財政管理體系穩健、高效運行。

開發非現場監管信息平臺，要以預算監管為核心，以全環節、全過程監管為目標，以數據信息規范整合為主線，以財政性資金監管鏈條向基層延伸為突破口，充分利用金財工程預算編制、執行、國庫集中支付、資產管理等信息系統現有的數據采集渠道，持續、動態收集分析財政管理信息，建立覆蓋所有監管事項的財政信息監管平臺，實現財政資金的動態實時監控和財政數據的綜合利用，及時發現和糾正財政資金運行過程中存在的問題，為財政部提供決策參考依據，并積極為被監管對象提供政策信息和服務，有效提升財政資金的管理水平和使用效益。

（一）建立財政監管信息采集機制

在充分利用現代化信息技術的基礎上，通過基層單位報備、共享其他監管機構信息以及實時監測等途徑，及時掌握各項財政管理信息。

信息采集流程包括信息采集、質量審核、情況記錄和信息變更四個主要環節。信息采集，即非現場監管人員督促被監管對象按非現場監管報表的內容、頻度和時間要求報送各項非現場監管報表和相關信息資料，對未按時間要求報送數據的情況應及時進行催報；質量審核的主要內容和方法一般包括：報表完整性審核，邏輯關系審核，異常變動審核;情況記錄,是指非現場監管人員在完成信息的質量控制工作后，對收集的信息及時進行整理，建立監管信息臺賬,并按監管流程進行信息傳遞或報告，作為其后監管工作的基礎；信息變更，是指在非現場監管報表和其他信息報送截止之后，如果被監管單位發現數據存在問題，應以正式文件形式提出信息變更申請。

（二）注重對財政監管信息的綜合分析

依托于“金財工程”，將非現場監管信息平臺與“金財工程”等有關信息系統進行對接，充分利用已有信息管理系統采集的各類數據、信息，通過有效的數據分析軟件，及時反映財政事項管理狀況。對非現場監管采集的數據，使用統一規范的、符合國際慣例的分析方法，包括比率分析、趨勢分析、因素分析、比較分析、配比分析、結構分析和案例分析等基本分析技能和手段，對被監管對象政策執行情況進行評價，及時發現存在的問題。

（三）及時反映處理非現場監管發現的問題

對非現場監管發現的問題，監管部門通過約談、走訪和調研等方式，進一步了解和求證，對其結果區別問題的不同性質，通過上報上一級監管部門或督促被監管單位糾正等多種形式進行處理。

為了加大問題處理力度，一是要建立一套科學、規范、操作性強的量化考核標準，使監管工作有目標，績效有考核，獎懲有依據。二是實行監管和處理相分離。監管機構應成立處罰委員會或領導小組，通過對非現場監管中發現的問題審理和認定，按照有關規定依法進行處理和處罰。三是加強社會監督，充分利用社會力量參與監管，逐步建立以門戶網站為主體、情況反映為補充的監管體系。發揮社會各部門的作用，提高監管部門監管的公正性、公開性和合理性。

值得注意的是，非現場監管信息系統只是一個技術工具，為持續的非現場監管工作提供信息分析基礎，并不能代表整個非現場監管過程。也就是說，非現場監管信息系統的建成，并不意味著非現場監管工作的完善，該系統的信息采集只是進行非現場監管工作的一個步驟，而且只限于定量信息的采集，對于缺乏可比性的無法量化的信息亦無法采集。因此，非現場監管人員在系統之外，還需要通過其他方式采集額外的信息，進行綜合分析和評價。

三、科學選取指標，構建指標體系

科學選取監管指標，構建指標體系，是實施非現場監管的關鍵。制定科學、規范、有效的衡量標準，運用多種分析方法進行日常監管分析，可以準確地識別、度量、分析、預警、判斷被監管對象財政事項管理狀況和政策執行情況，保證非現場監管的有效性。

（一）非現場監管基礎指標的定義

包括“指標定義”和“計算公式”兩大部分。指標定義是對指標計算方法的描述；計算公式是對計算方法的細化和明確。通過指標定義和計算公式，將“非現場監管基礎指標”與“非現場監管報表”的具體項目建立聯系，明確監管指標的數據來源，規范監管指標的計算公式。同時，隨著非現場監管工作的進一步完善，非現場監管指標定義及計算公式將隨著監管法規制度和非現場監管要求的變化作相應調整。

（二）非現場監管指標設置

非現場監管指標的設置，是非現場監管的一項重要內容，非現場監管指標設置是否科學合理，直接關系到非現場監管質量。建立科學合理的指標體系，是實施非現場監管的基礎。建立科學合理的非現場監管指標體系，應在持續監管、分類監管、差別監管的前提下，把握可比性的原則、縱橫結合的原則、突出重點的原則。

四、整合監管方式，提升監管成效

（一）充分利用信息平臺，提升監管效率

利用非現場監管數據采集和分析系統，根據特定的監管需要生成數據庫，通過對不同時點不同范圍的數據進行多角度全方位的分析，準確、全面地掌握財政事項運行過程中的薄弱環節，充分利用非現場監管成果，提出監管要求。

（二）實現非現場監管和現場檢查的有機結合

將非現場監管結果與現場檢查的頻度、深度、范圍聯動，充分發揮兩者的互補效應，避免出現監管漏洞。一是通過非現場監管系統收集到全面、可靠和及時的信息，準確實施現場檢查，大大減少現場檢查工作量；二是通過非現場監管了解到的被查機構以及同類機構的最新情況和信息，特別是對一些風險點和重大的問題缺陷，提出現場檢查提示及建議，從而大大提高現場檢查的針對性；三是現場檢查結果將提高非現場監管的質量，從實地獲取的第一手資料將驗證非現場監管人員的分析判斷，為非現場監管的分析提供大量佐證，提升分析的準確性；四是通過現場檢查修正非現場監管結果，非現場監管基于各種信息的分析結果有時也是不準確的，出現分析判斷失誤時則可以通過現場檢查來糾正，從而保證監管決策的正確；五是通過非現場監管工作對現場檢查發現的問題和風險進行持續跟蹤監測，掌握被監管機構的整改進度和情況，從而加強現場檢查的有效性。

（三）及時采取跟進措施和監管行動

非現場監管人員應視具體情況采取不同層級的跟進措施和監管行動，在短期和中期的監測分析時，如果發現一些具體的監管信息出現預警信號，非現場監管人員應立即通過電話、函件等形式詢問被監管機構，得到合理的解釋和說明，如果這些預警信號很快演變為潛在的風險，則要考慮立即進行現場檢查，以獲取更為翔實具體的情況。當一些監管指標接近警戒值或觸發值時，非現場監管人員應及時發出監管指令，要求被監管機構采取措施改善指標，盡量避免出現違規。一旦出現違規，則應對被監管機構進行相應的處理。

（四）與其他監管機構共享信息

可通過建立定期聯席會議、及時交換信息資料等方式，與其他監管機構保持良好的溝通協作，形成監管合力。

（五）保證非現場監管工作的質量和持續性

監管部門應指定專門人員從事非現場監管工作，并保持相對穩定。非現場監管人員對承擔的非現場監管工作負責，獨立做出監管結論。非現場監管工作人員做出監管結論時，應制作監管日志和工作底稿，并留底備查。

（六）提高監管信息的準確性和監管效率

非現場監管信息系統主要完成對被監管機構日常量化信息的采集和加工，為非現場監管人員提供技術支持，要提高監管信息的準確性和監管效率，非現場監管人員應充分利用該系統提供的技術支持，針對不同類別的報表、指標和數據信息，進行不同頻率（月度、季度和年度）的非現場分析，并依據分析結果制定不同的監管行動方案，包括實施現場檢查。此外，非現場監管人員對于系統采集到的信息，應評估其完整性、合理性和準確性，并借此分析和評價被監管單位財政事項的管理情況。