建立和完善財政非現(xiàn)場監(jiān)管模式的若干思考

■楊體軍 李曉婧 于 洪 于文卓

財政部門或監(jiān)管人員利用現(xiàn)代信息技術(shù)，通過信息的采集、分析和預(yù)測，對其相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行全面、動態(tài)的監(jiān)控，通過以“機(jī)制加技術(shù)”的模式實現(xiàn)財政監(jiān)管的全覆蓋，提高監(jiān)管的時效性、針對性。這種非現(xiàn)場監(jiān)管模式在全面推進(jìn)財政管理科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化的過程中，成為財政監(jiān)管的重要措施。如何建立和完善財政非現(xiàn)場監(jiān)管模式，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾方面著手。

一、完善工作機(jī)制，夯實監(jiān)管基礎(chǔ)

建立職責(zé)明確，工作流程科學(xué)規(guī)范，監(jiān)管結(jié)果能得以充分利用，各部門之間溝通協(xié)調(diào)順暢，評價客觀，獎懲分明的工作機(jī)制，是實施非現(xiàn)場監(jiān)管的基礎(chǔ)，是提高非現(xiàn)場監(jiān)管成效的前提。

（一）明確監(jiān)管職責(zé)

明確監(jiān)管職責(zé)，是確立非現(xiàn)場監(jiān)管的基礎(chǔ)，建立明晰的職責(zé)范圍，才能充分發(fā)揮非現(xiàn)場監(jiān)管成本低、效率高、對被監(jiān)管機(jī)構(gòu)干擾程度小的優(yōu)勢，更加合理地配置監(jiān)管資源，降低監(jiān)管成本。

明確監(jiān)管職責(zé)，應(yīng)制定非現(xiàn)場監(jiān)管工作指引，解決非現(xiàn)場監(jiān)管人員應(yīng)干什么，怎么干，要干得怎么樣的問題。財政監(jiān)管部門可根據(jù)實際情況制定相關(guān)細(xì)則，建立科學(xué)規(guī)范的工作流程，確保非現(xiàn)場監(jiān)管的時效性。

（二）優(yōu)化工作流程

優(yōu)化工作流程，既是按照內(nèi)在聯(lián)系與規(guī)律，對監(jiān)管業(yè)務(wù)流程、內(nèi)設(shè)組織機(jī)構(gòu)及職責(zé)分工進(jìn)行科學(xué)合理調(diào)整，實現(xiàn)監(jiān)管業(yè)務(wù)流程再造和監(jiān)管資源的有效整合，強(qiáng)化非現(xiàn)場監(jiān)管功能，增強(qiáng)非現(xiàn)場監(jiān)管的全面性、前瞻性和系統(tǒng)性，提高現(xiàn)場檢查的針對性、持續(xù)性和深入性。又是在監(jiān)管信息的引導(dǎo)下，對監(jiān)管方式、監(jiān)管手段和監(jiān)管流程進(jìn)行根本性變革，增強(qiáng)監(jiān)管工作的整體性、持續(xù)性和有效性。

要重構(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管業(yè)務(wù)工作流程，努力實現(xiàn)不同財政管理事項運(yùn)行的緊密銜接、互為補(bǔ)充，推進(jìn)各財政管理事項的有機(jī)結(jié)合，形成監(jiān)管計劃制定、監(jiān)管信息收集、監(jiān)管數(shù)據(jù)分析、監(jiān)管對象評估、現(xiàn)場檢查立項、后續(xù)監(jiān)管等完整、持續(xù)的非現(xiàn)場監(jiān)管方式。

（三）推動結(jié)果應(yīng)用

建立非現(xiàn)場監(jiān)管結(jié)果應(yīng)用制度，發(fā)揮聯(lián)動制度，實現(xiàn)對被監(jiān)管對象的持續(xù)監(jiān)管、分類監(jiān)管、差別監(jiān)管。

非現(xiàn)場監(jiān)管結(jié)果應(yīng)用，分為三個層次。一是上級管理部門通過非現(xiàn)場監(jiān)管結(jié)果，及時掌握被監(jiān)管單位的財政政策執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)問題，完善制度，制定措施；二是被監(jiān)管對象通過監(jiān)管結(jié)果的反饋，發(fā)現(xiàn)不足，加強(qiáng)管理，提高政策制度的執(zhí)行力；三是監(jiān)管部門通過非現(xiàn)場監(jiān)管結(jié)果，制定每個被監(jiān)管對象和監(jiān)管事項的監(jiān)管計劃和監(jiān)管政策，確定監(jiān)管重點(diǎn)，以及非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查的頻率和范圍。對于個別事項問題較為突出的，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對被監(jiān)管對象的監(jiān)管，并視情況進(jìn)行專項現(xiàn)場檢查：對于綜合評估結(jié)果較差的，應(yīng)當(dāng)及時與被監(jiān)管單位進(jìn)行會談，并適當(dāng)提高對這類監(jiān)管對象的非現(xiàn)場監(jiān)管分析與現(xiàn)場檢查的頻率和深度；對于綜合評估很差的，需要給予持續(xù)的監(jiān)管關(guān)注，應(yīng)提高現(xiàn)場檢查頻率，加大現(xiàn)場檢查和處理力度。

（四）加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)

目前，在財政監(jiān)管體系中，其監(jiān)管主體包括中央財政部門、中央財政部門的派出單位（即財政部駐各地的財政監(jiān)察專員辦事處）、地方各級財政部門，以及受財政部委托對本系統(tǒng)基層預(yù)算單位履行監(jiān)管職能的中央各部門。上述各監(jiān)管部門因監(jiān)管事項的不同，具有不同的職能，發(fā)揮著不同的作用。加強(qiáng)監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)配合，建立上下互動、左右聯(lián)動，協(xié)調(diào)配合、緊密銜接的縱橫結(jié)合、全方位、多層次的監(jiān)管體系，應(yīng)著重開展以下幾方面的工作。

一是依托內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)，建立財政部與專員辦之間的信息溝通交流、反饋平臺，以便準(zhǔn)確、快捷傳達(dá)上級部門的監(jiān)管精神、監(jiān)管要求，解答下級部門在工作過程中產(chǎn)生的疑問。

二是建立與地方財政部門及基層預(yù)算單位的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。建立權(quán)責(zé)明晰的溝通協(xié)調(diào)制度，在專業(yè)分工的基礎(chǔ)上加強(qiáng)信息共享、相互配合，形成有效的監(jiān)管合力，提高監(jiān)管專業(yè)化的水平和監(jiān)管效力。

三是建立專員辦系統(tǒng)的信息交流平臺，共享兄弟單位的監(jiān)管經(jīng)驗，討論監(jiān)管疑難問題，有利于上級監(jiān)管部門了解基層工作的亮點(diǎn)與不足，可以更好地促進(jìn)非現(xiàn)場監(jiān)管工作向前發(fā)展。

（五）強(qiáng)化監(jiān)督考核

強(qiáng)化監(jiān)督考核，是促進(jìn)非現(xiàn)場監(jiān)管工作的重要手段。強(qiáng)化監(jiān)督考核，首先，應(yīng)建立獎懲分明的非現(xiàn)場監(jiān)管考核制度。包括對被監(jiān)管單位的考核制度和對監(jiān)管部門非現(xiàn)場監(jiān)管工作的考核制度。對被監(jiān)管單位的非現(xiàn)場考核制度，即針對被監(jiān)管單位提供的非現(xiàn)場監(jiān)管信息資料的準(zhǔn)確性、完整性、及時性給予適當(dāng)?shù)莫剳停龠M(jìn)被監(jiān)管單位非現(xiàn)場監(jiān)管工作的有序進(jìn)行；對監(jiān)管部門非現(xiàn)場監(jiān)管工作的考核制度，即針對監(jiān)管部門非現(xiàn)場監(jiān)管工作的規(guī)范性、有效性、創(chuàng)造性、持續(xù)性、科學(xué)性給予適當(dāng)?shù)莫剳停龠M(jìn)非現(xiàn)場監(jiān)管工作的提升，更好發(fā)揮非現(xiàn)場監(jiān)管工作精確指導(dǎo)作用。其次，要建立非現(xiàn)場監(jiān)管工作評價制度。為促進(jìn)非現(xiàn)場監(jiān)管工作的創(chuàng)新和發(fā)展，應(yīng)建立非現(xiàn)場監(jiān)管工作評價制度，對非現(xiàn)場監(jiān)管工作的效率和質(zhì)量進(jìn)行評價。非現(xiàn)場監(jiān)管工作的評價內(nèi)容包括：信息采集的及時性和全面性、信息分析的合理性和準(zhǔn)確性、監(jiān)管信息檔案的完整性、監(jiān)管措施的可行性和非現(xiàn)場監(jiān)管的有效性。

二、開發(fā)信息平臺，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管

充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)是開展非現(xiàn)場監(jiān)管的必由之路和主要抓手。建立現(xiàn)代監(jiān)管信息系統(tǒng)體系，充分利用聯(lián)機(jī)分析處理、數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)，推進(jìn)監(jiān)管信息系統(tǒng)的深入應(yīng)用，建立適合國情和監(jiān)管需要的信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)對各類被監(jiān)管對象多方面、多角度的智能化監(jiān)管，保障財政管理體系穩(wěn)健、高效運(yùn)行。

開發(fā)非現(xiàn)場監(jiān)管信息平臺，要以預(yù)算監(jiān)管為核心，以全環(huán)節(jié)、全過程監(jiān)管為目標(biāo)，以數(shù)據(jù)信息規(guī)范整合為主線，以財政性資金監(jiān)管鏈條向基層延伸為突破口，充分利用金財工程預(yù)算編制、執(zhí)行、國庫集中支付、資產(chǎn)管理等信息系統(tǒng)現(xiàn)有的數(shù)據(jù)采集渠道，持續(xù)、動態(tài)收集分析財政管理信息，建立覆蓋所有監(jiān)管事項的財政信息監(jiān)管平臺，實現(xiàn)財政資金的動態(tài)實時監(jiān)控和財政數(shù)據(jù)的綜合利用，及時發(fā)現(xiàn)和糾正財政資金運(yùn)行過程中存在的問題，為財政部提供決策參考依據(jù)，并積極為被監(jiān)管對象提供政策信息和服務(wù)，有效提升財政資金的管理水平和使用效益。

（一）建立財政監(jiān)管信息采集機(jī)制

在充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)的基礎(chǔ)上，通過基層單位報備、共享其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息以及實時監(jiān)測等途徑，及時掌握各項財政管理信息。

信息采集流程包括信息采集、質(zhì)量審核、情況記錄和信息變更四個主要環(huán)節(jié)。信息采集，即非現(xiàn)場監(jiān)管人員督促被監(jiān)管對象按非現(xiàn)場監(jiān)管報表的內(nèi)容、頻度和時間要求報送各項非現(xiàn)場監(jiān)管報表和相關(guān)信息資料，對未按時間要求報送數(shù)據(jù)的情況應(yīng)及時進(jìn)行催報；質(zhì)量審核的主要內(nèi)容和方法一般包括：報表完整性審核，邏輯關(guān)系審核，異常變動審核;情況記錄,是指非現(xiàn)場監(jiān)管人員在完成信息的質(zhì)量控制工作后，對收集的信息及時進(jìn)行整理，建立監(jiān)管信息臺賬,并按監(jiān)管流程進(jìn)行信息傳遞或報告，作為其后監(jiān)管工作的基礎(chǔ)；信息變更，是指在非現(xiàn)場監(jiān)管報表和其他信息報送截止之后，如果被監(jiān)管單位發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)存在問題，應(yīng)以正式文件形式提出信息變更申請。

（二）注重對財政監(jiān)管信息的綜合分析

依托于“金財工程”，將非現(xiàn)場監(jiān)管信息平臺與“金財工程”等有關(guān)信息系統(tǒng)進(jìn)行對接，充分利用已有信息管理系統(tǒng)采集的各類數(shù)據(jù)、信息，通過有效的數(shù)據(jù)分析軟件，及時反映財政事項管理狀況。對非現(xiàn)場監(jiān)管采集的數(shù)據(jù)，使用統(tǒng)一規(guī)范的、符合國際慣例的分析方法，包括比率分析、趨勢分析、因素分析、比較分析、配比分析、結(jié)構(gòu)分析和案例分析等基本分析技能和手段，對被監(jiān)管對象政策執(zhí)行情況進(jìn)行評價，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題。

（三）及時反映處理非現(xiàn)場監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問題

對非現(xiàn)場監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問題，監(jiān)管部門通過約談、走訪和調(diào)研等方式，進(jìn)一步了解和求證，對其結(jié)果區(qū)別問題的不同性質(zhì)，通過上報上一級監(jiān)管部門或督促被監(jiān)管單位糾正等多種形式進(jìn)行處理。

為了加大問題處理力度，一是要建立一套科學(xué)、規(guī)范、操作性強(qiáng)的量化考核標(biāo)準(zhǔn)，使監(jiān)管工作有目標(biāo)，績效有考核，獎懲有依據(jù)。二是實行監(jiān)管和處理相分離。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)成立處罰委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組，通過對非現(xiàn)場監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題審理和認(rèn)定，按照有關(guān)規(guī)定依法進(jìn)行處理和處罰。三是加強(qiáng)社會監(jiān)督，充分利用社會力量參與監(jiān)管，逐步建立以門戶網(wǎng)站為主體、情況反映為補(bǔ)充的監(jiān)管體系。發(fā)揮社會各部門的作用，提高監(jiān)管部門監(jiān)管的公正性、公開性和合理性。

值得注意的是，非現(xiàn)場監(jiān)管信息系統(tǒng)只是一個技術(shù)工具，為持續(xù)的非現(xiàn)場監(jiān)管工作提供信息分析基礎(chǔ)，并不能代表整個非現(xiàn)場監(jiān)管過程。也就是說，非現(xiàn)場監(jiān)管信息系統(tǒng)的建成，并不意味著非現(xiàn)場監(jiān)管工作的完善，該系統(tǒng)的信息采集只是進(jìn)行非現(xiàn)場監(jiān)管工作的一個步驟，而且只限于定量信息的采集，對于缺乏可比性的無法量化的信息亦無法采集。因此，非現(xiàn)場監(jiān)管人員在系統(tǒng)之外，還需要通過其他方式采集額外的信息，進(jìn)行綜合分析和評價。

三、科學(xué)選取指標(biāo)，構(gòu)建指標(biāo)體系

科學(xué)選取監(jiān)管指標(biāo)，構(gòu)建指標(biāo)體系，是實施非現(xiàn)場監(jiān)管的關(guān)鍵。制定科學(xué)、規(guī)范、有效的衡量標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用多種分析方法進(jìn)行日常監(jiān)管分析，可以準(zhǔn)確地識別、度量、分析、預(yù)警、判斷被監(jiān)管對象財政事項管理狀況和政策執(zhí)行情況，保證非現(xiàn)場監(jiān)管的有效性。

（一）非現(xiàn)場監(jiān)管基礎(chǔ)指標(biāo)的定義

包括“指標(biāo)定義”和“計算公式”兩大部分。指標(biāo)定義是對指標(biāo)計算方法的描述；計算公式是對計算方法的細(xì)化和明確。通過指標(biāo)定義和計算公式，將“非現(xiàn)場監(jiān)管基礎(chǔ)指標(biāo)”與“非現(xiàn)場監(jiān)管報表”的具體項目建立聯(lián)系，明確監(jiān)管指標(biāo)的數(shù)據(jù)來源，規(guī)范監(jiān)管指標(biāo)的計算公式。同時，隨著非現(xiàn)場監(jiān)管工作的進(jìn)一步完善，非現(xiàn)場監(jiān)管指標(biāo)定義及計算公式將隨著監(jiān)管法規(guī)制度和非現(xiàn)場監(jiān)管要求的變化作相應(yīng)調(diào)整。

（二）非現(xiàn)場監(jiān)管指標(biāo)設(shè)置

非現(xiàn)場監(jiān)管指標(biāo)的設(shè)置，是非現(xiàn)場監(jiān)管的一項重要內(nèi)容，非現(xiàn)場監(jiān)管指標(biāo)設(shè)置是否科學(xué)合理，直接關(guān)系到非現(xiàn)場監(jiān)管質(zhì)量。建立科學(xué)合理的指標(biāo)體系，是實施非現(xiàn)場監(jiān)管的基礎(chǔ)。建立科學(xué)合理的非現(xiàn)場監(jiān)管指標(biāo)體系，應(yīng)在持續(xù)監(jiān)管、分類監(jiān)管、差別監(jiān)管的前提下，把握可比性的原則、縱橫結(jié)合的原則、突出重點(diǎn)的原則。

四、整合監(jiān)管方式，提升監(jiān)管成效

（一）充分利用信息平臺，提升監(jiān)管效率

利用非現(xiàn)場監(jiān)管數(shù)據(jù)采集和分析系統(tǒng)，根據(jù)特定的監(jiān)管需要生成數(shù)據(jù)庫，通過對不同時點(diǎn)不同范圍的數(shù)據(jù)進(jìn)行多角度全方位的分析，準(zhǔn)確、全面地掌握財政事項運(yùn)行過程中的薄弱環(huán)節(jié)，充分利用非現(xiàn)場監(jiān)管成果，提出監(jiān)管要求。

（二）實現(xiàn)非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查的有機(jī)結(jié)合

將非現(xiàn)場監(jiān)管結(jié)果與現(xiàn)場檢查的頻度、深度、范圍聯(lián)動，充分發(fā)揮兩者的互補(bǔ)效應(yīng)，避免出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。一是通過非現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)收集到全面、可靠和及時的信息，準(zhǔn)確實施現(xiàn)場檢查，大大減少現(xiàn)場檢查工作量；二是通過非現(xiàn)場監(jiān)管了解到的被查機(jī)構(gòu)以及同類機(jī)構(gòu)的最新情況和信息，特別是對一些風(fēng)險點(diǎn)和重大的問題缺陷，提出現(xiàn)場檢查提示及建議，從而大大提高現(xiàn)場檢查的針對性；三是現(xiàn)場檢查結(jié)果將提高非現(xiàn)場監(jiān)管的質(zhì)量，從實地獲取的第一手資料將驗證非現(xiàn)場監(jiān)管人員的分析判斷，為非現(xiàn)場監(jiān)管的分析提供大量佐證，提升分析的準(zhǔn)確性；四是通過現(xiàn)場檢查修正非現(xiàn)場監(jiān)管結(jié)果，非現(xiàn)場監(jiān)管基于各種信息的分析結(jié)果有時也是不準(zhǔn)確的，出現(xiàn)分析判斷失誤時則可以通過現(xiàn)場檢查來糾正，從而保證監(jiān)管決策的正確；五是通過非現(xiàn)場監(jiān)管工作對現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)的問題和風(fēng)險進(jìn)行持續(xù)跟蹤監(jiān)測，掌握被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的整改進(jìn)度和情況，從而加強(qiáng)現(xiàn)場檢查的有效性。

（三）及時采取跟進(jìn)措施和監(jiān)管行動

非現(xiàn)場監(jiān)管人員應(yīng)視具體情況采取不同層級的跟進(jìn)措施和監(jiān)管行動，在短期和中期的監(jiān)測分析時，如果發(fā)現(xiàn)一些具體的監(jiān)管信息出現(xiàn)預(yù)警信號，非現(xiàn)場監(jiān)管人員應(yīng)立即通過電話、函件等形式詢問被監(jiān)管機(jī)構(gòu)，得到合理的解釋和說明，如果這些預(yù)警信號很快演變?yōu)闈撛诘娘L(fēng)險，則要考慮立即進(jìn)行現(xiàn)場檢查，以獲取更為翔實具體的情況。當(dāng)一些監(jiān)管指標(biāo)接近警戒值或觸發(fā)值時，非現(xiàn)場監(jiān)管人員應(yīng)及時發(fā)出監(jiān)管指令，要求被監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取措施改善指標(biāo)，盡量避免出現(xiàn)違規(guī)。一旦出現(xiàn)違規(guī)，則應(yīng)對被監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的處理。

（四）與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)共享信息

可通過建立定期聯(lián)席會議、及時交換信息資料等方式，與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)保持良好的溝通協(xié)作，形成監(jiān)管合力。

（五）保證非現(xiàn)場監(jiān)管工作的質(zhì)量和持續(xù)性

監(jiān)管部門應(yīng)指定專門人員從事非現(xiàn)場監(jiān)管工作，并保持相對穩(wěn)定。非現(xiàn)場監(jiān)管人員對承擔(dān)的非現(xiàn)場監(jiān)管工作負(fù)責(zé)，獨(dú)立做出監(jiān)管結(jié)論。非現(xiàn)場監(jiān)管工作人員做出監(jiān)管結(jié)論時，應(yīng)制作監(jiān)管日志和工作底稿，并留底備查。

（六）提高監(jiān)管信息的準(zhǔn)確性和監(jiān)管效率

非現(xiàn)場監(jiān)管信息系統(tǒng)主要完成對被監(jiān)管機(jī)構(gòu)日常量化信息的采集和加工，為非現(xiàn)場監(jiān)管人員提供技術(shù)支持，要提高監(jiān)管信息的準(zhǔn)確性和監(jiān)管效率，非現(xiàn)場監(jiān)管人員應(yīng)充分利用該系統(tǒng)提供的技術(shù)支持，針對不同類別的報表、指標(biāo)和數(shù)據(jù)信息，進(jìn)行不同頻率（月度、季度和年度）的非現(xiàn)場分析，并依據(jù)分析結(jié)果制定不同的監(jiān)管行動方案，包括實施現(xiàn)場檢查。此外，非現(xiàn)場監(jiān)管人員對于系統(tǒng)采集到的信息，應(yīng)評估其完整性、合理性和準(zhǔn)確性，并借此分析和評價被監(jiān)管單位財政事項的管理情況。