論農村土地承包經營權流轉制度的完善

池桂欽

近年來，隨著農業產業結構深入調整和優化升級，以及農村勞動力向第二、三產業轉移，農村土地承包經營權流轉出現加速與多樣化趨勢。農村土地承包經營權有序流轉，對化解我國人地矛盾、防止土地資源浪費、促進農業適度規模經營、提高農民收入、實現農業現代化有著重大意義。因此，目前，對于農村土地承包經營權是否可以流轉，在我國法律與法學界都持比較一致的肯定態度。而如何高效、合理地進行農村土地承包經營權有序流轉則是目前亟待解決的問題。

一、農村土地承包經營權流轉的價值取向

效率高低和社會公平與否是決定土地流轉制度的重要考量。衡量土地制度的優劣，很重要的一個標準就是看其是否具有較高的的效率。土地利用效率低下是現行土地制度面臨的最大困境。效率價值取向是土地承包經營權流轉制度的基本價值取向之一。要實現土地承包經營權流轉的高效率，首先應落實和明晰土地承包經營權，給農民吃“定心丸”。穩定的土地承包經營權是進行土地承包經營權流轉的基本條件。只有穩定土地的使用權才能使農民放心并鼓勵其對土地增加投入，激發其開發、利用與保護土地的熱情。其次應大力發展多種形式的適度規模經營，提高土地經營的集約化水平。再則積極搭建流轉平臺，建立有序的農村土地承包經營權流轉市場，鼓勵農民流轉。但在注重效率同時我們不應忽視公平。否則，會導致許多人的利益受損，增加社會不穩定因素，進而阻礙土地流轉，影響農村經濟發展。因此選擇什么樣的土地流轉制度，不僅要考慮效率而且還要考慮公平。要保障土地承包經營權流轉的公平，首先應充分尊重土地承包經營權人的意愿。土地承包經營權是否進行流轉、要流轉給誰、流轉的方式、面積、價格等問題都應由土地承包經營權人自己決定。鄉鎮政府和村級集體經濟組織不能包辦代替，不準強迫流轉，也不得阻撓農戶自愿合理流轉土地。土地承包經營權的流轉不得損害原土地承包經營權人的利益。要保證農戶生存保障利益得到補償，農業生產經營者對土地的投入利益得到補償，土地流轉的增值利益分成[1]。同時，應努力消除因土地流轉而引發的不穩定因素，特別是要解決好將土地流轉出去之后農民的基本生活問題，使這些失地農民不會因為失去土地這最基本的生產資料而流離失所，保證農村社會穩定，促進農村經濟發展。

二、農村土地承包經營權流轉中存在的問題

（一）流轉市場化程度低

土地承包經營權流轉市場發育滯后，嚴重影響土地流轉的效率。很多地方土地承包經營權流轉市場沒有形成，即使有，也未形成統一規范的土地承包經營權流轉的交易市場。土地承包經營權流轉市場發育緩慢，缺乏相應的市場規則。土地流轉價格不是由價值規律來決定，價格的形成隨意性很大，廉價流轉較為普遍。土地承包經營權流轉大多是農民的自發性行為，主要是在熟人之間以轉包、轉讓或互換的方式流轉。這種自發性和分散性流轉方式決定了流轉的規模較小，速度較慢,無法從根本上解決需求的規模化與交易的零散性之間的矛盾。如此一來,制約了土地承包經營權流轉的規模和速度，影響了土地資源的優化配置，延緩了土地集約化經營的進程[2]。另外，土地流轉的

中介組織相當匱乏。有些地方即使有中介組織，但機構也不健全,管理也不到位。在土地承包經營權流轉中，土地供求雙方的信息不能及時有效溝通。土地承包經營權流轉信息主要靠鄰里和親朋的介紹取得。供求信息傳遞設施和手段相對落后，輻射面狹小，在一定程度上影響了土地流轉的速度、規模和效益，導致農民想把土地流轉出去卻找不到合適的人，而需要土地的人又苦于找不到合適的土地，影響了生產要素的合理流動和優化配置。

（二）流轉程序不夠規范

目前我國農村土地承包經營權流轉的程序很不規范，由此導致土地承包經營權流轉關系混亂，制約土地流轉的發展。在實踐中，我國的農村土地流轉多是在熟人社會中流轉，農民在流轉過程中以口頭協議居多，大都不用書面合同，即使采用書面合同方式，條款也不多，內容極為簡單，對于違約后責任的承擔、權利義務設定、賠償方式等缺乏明確的規定，由此帶來了大量糾紛和隱患[3]。此外，我國《農村土地承包法》第38條規定：“土地承包經營權采取互換、轉讓方式流轉，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請登記。未經登記，不得對抗善意第三人。”以上內容在《物權法》中也得到確認，我國《物權法》第129條規定：“土地承包經營權人將土地承包經營權互換、轉讓，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請土地承包經營權變更登記；未經登記，不得對抗善意第三人。”這說明我國現在土地流轉并不以登記作為生效要件。未經登記，并不影響土地流轉的效力，只是不得對抗善意第三人。在實踐中一些地方登記又收取一定的費用，所以自發流轉的農民極少履行報批、報備案或變更登記等法定手續。但是，不登記土地市場就很不穩定，影響交易安全，不利于土地流轉市場的形成和發展。完備的登記制度是土地承包經營權流轉有序化的必要條件。

（三）配套社會保障制度不健全

由于我國城鄉二元經濟結構的原因，在處理城鄉社會保障的關系上，基本傾向和基本格局是向城市和市民傾斜，在大力發展城鎮社會保障制度的同時，卻忽視了農村社會保障體制建設。農村地區社會保障項目少，保障水平低，覆蓋面小。這對農民而言是很不公平的。近年來我國開始探索實行新型農村合作醫療和新型農村社會養老保險，但是效果不盡人意。新型農村合作醫療和新型農村社會養老保險宣傳力度不大，農民的參合、參保意識不強。在實踐中，新型農村合作醫療存在醫療資源配置不合理、藥品質量不高、報銷程序過于煩瑣、補償水平低、基金監管不到位等諸多問題。而新型農村社會養老保險籌資模式存在問題，其中集體補助缺口大。我國大部分地區的農村集體經濟實力非常薄弱，由集體來進行補助的可行性不大。保障水平低下，符合相關條件的60周歲以上的農民的養老金底限為每人每月55元，無法真正保障農民的基本生活。這些無疑導致農地資源不得不承載著較為沉重的社會保障功能。對大多數農民而言，土地仍然是其最重要的保障資源，土地就是其“命根子”，即使已經有其它收入途徑,寧可粗放經營甚至拋荒,也不肯輕易流轉土地。這嚴重影響了土地承包經營權的流轉,導致土地利用率低下。完善農村社會保障機制，使農民與土地的關系越來越松散，弱化土地的保障功能而強化其資本功能，消除農民放棄土地后可能產生的后顧之憂，減小農村土地承包經營權的流轉改革的壓力，加快農村剩余勞動力向非農業部門轉移，進而使整個社會生產力得到進一步發展。

三、完善農村土地承包經營權流轉機制的建議

（一）積極培育土地流轉市場

農村土地流轉需要成熟的土地市場的支撐。實現土地承包經營權的快捷有效地流轉，必須積極培育農村土地流轉市場，充分發揮市場機制優化土地資源配置，提高農民收入，促進農村經濟的發展。

1.建立農村土地承包經營權價值評估機構。為了避免農村土地承包經營權價值偏離價值規律，維護農民的合法權益，建立農村土地承包經營權價值評估機構，制定農村土地承包經營權價格評估機制，并確定農村土地估價指標體系，確立科學的評估方法，并通過市場競爭科學地確定農村土地的市場價格。

2.積極培育流轉中介服務組織。中介服務組織在土地的供給主體和需求主體之間起媒介和橋梁作用。我們應積極培育中介服務組織，為農村土地流轉搭建強大的信息平臺、便捷的交易平臺和優質的服務平臺。推動中介服務組織采取多種形式為流轉雙方牽線搭橋，為農戶提供有關流轉狀況信息、進行流轉法規咨詢、指導流轉合同的簽訂、辦理流轉手續、代收和代繳流轉費用、調解流轉糾紛等各項服務，充分發揮中介組織的服務引導作用。

（二）規范農村土地承包經營權流轉運作程序

農戶在流轉土地承包經營權時，多為口頭方式進行，其穩定性差。即使簽訂書面合同也很不規范，這樣很容易引起糾紛，我們應規范土地流轉合同，可在合同法里增設有關農村土地承包經營權流轉的有關合同，規定土地承包經營權流轉的必備條款，明確流轉主體雙方的權利義務。同時，在實踐中相關職能部門應對農民加強流轉合同簽訂的指導，對流轉合同進行審核并備案。審核過程中若發現改變流轉土地的用途、侵害農民合法權益等問題應積極引導，提供幫助，消除糾紛隱患。在土地流轉的過程中還有一個很重要的環節就是登記問題，其涉及到流轉安全性問題。我國土地承包經營權流轉沒有要求登記生效，采取的是登記對抗主義。不動產登記是不動產物權變動的法定公示手段。土地承包經營權屬于不動產物權，農地承包經營權流轉應采用登記生效主義。即非經登記土地承包經營權流轉就不發生效力，不受法律保護。實行登記生效主義有利于規范整個農地流轉市場，減少權屬糾紛，保護農民的合法權益。但考慮到登記作為土地承包經營權流轉的生效要件會增加承包經營權變動程序，一定程度上加重農民的負擔，所以筆者認為首先應該實行無償登記以鼓勵農民的登記積極性，進而逐步實行強制登記，以保證土地流轉市場的順暢運行。另外要加強土地承包經營權流轉監管，維護農戶的合法權益，促進農地資源的節約集約利用，為土地承包經營權流轉健康發展提供保障。

（三）完善農村社會保障制度

社會保障制度是否完善也是社會文明進步的重要標志之一。完善的農村社會保障制度是保障我國農村土地承包經營權有序流轉的重要條件。因此在優化農業產業化結構、提高農業產業化水平的同時,必須建立健全包括合作醫療、養老保險、最低生活保障等在內的多層次的農村社會保障體制[2]。首先,應當要加大對新型農村合作醫療、新型農村社會養老保險的宣傳力度，強化農民的風險意識和保險意識，增強農民對農村合作醫療、社會養老的了解與認知程度，切實感受到參合、參保所帶來的實惠。其次，應當要進一步完善新型農村合作醫療制度,合理分配衛生資源，加強對藥品與基金的監管，簡化報銷程序，適當提高農村合作醫療支付水平，使廣大農民獲得優質的醫療保障。另一方面，進一步完善新型農村社會養老保險制度,加強新型農村社會養老保險財政補助政策的執行力，進一步優化籌資模式，加大中央與省級政府的補助力度，提高保障水平，建立多層次的養老保險體系，切實保證參保農民的基本生活。同時還應健全農村社會保障的監督機制。強化對農村社會保障基金營運機構和業務管理部門的監督，監督基金運行情況與行政管理情況，落實農村社會保障的目標。

[1]孟勤國.物權二元結構論——中國物權制度的理論重構[M].北京:人民法院出版社，2002.241-242.

[2]賈靜.新形勢下完善土地承包經營權流轉制度的構想[J].中央財經大學學報，2010，(10):72.

[3]丁關良，童日暉.農村土地承包經營權流轉制度立法研究[M].北京:中國農業出版社，2009.94.