地方政府投融資平臺風險管理研究

吳 蔚 艾軍衛

(安徽財經大學 經濟學院，安徽 蚌埠233030)

我國地方政府投融資平臺以其特殊的融資功能，極大地緩解了城市基礎設施建設與產業升級等方面資金不足，在地方經濟建設發展方面起到了巨大的籌資作用。但隨著投融資平臺大規模擴張，地方政府債務不斷增加，各種形式風險也伴隨而來。本文將地方政府投融資平臺面臨的風險歸納為內部風險和外部風險，系統地分析各種風險形式，并提出有針對性的風險管理措施。

一、地方政府投融資平臺內部風險表現形式

(一)地方政府投融資平臺的融資風險

在應對國際金融危機、刺激經濟發展出臺的4萬億經濟刺激計劃中，除了中央財政和地方政府配套資金外，還有2萬億的資金由地方政府投融資平臺從銀行貸款獲得，這將導致地方政府投融資平臺債務快速增加。2010年末，全國地方性政府債務余額為10.7萬億，其中有8.5萬億為銀行貸款。2010年地方政府投融資平臺的貸款余額，相比2009年的6萬億增長了42%。如此快的信貸增長速度，使得地方政府投融資平臺融資渠道更加單一，即主要靠信貸融資手段，顯然增加了投融資平臺的信貸融資風險。2010年末地方政府投融資平臺的銀行貸款余額是GDP的20%，相當于全國財政收入的102%，地方財政收入的209%。顯然，投融資平臺貸款余額已超過財力所能承受債務償還的范圍。同時，各商業銀行已從貸款規模和總量方面對地方政府貸款進行嚴格控制。在這樣的政策環境下，地方政府投融資平臺的貸款融資遭受巨大壓力。在地方政府投融資平臺中，區、縣級及其以下單位的投融資平臺數量占總量的70%，而大多數這類投融資平臺資產負債率高，管理不規范。一旦商業銀行嚴格執行貸款要求，這類投融資平臺根本無法達到銀行對其貸款主體的要求，因此，投融資平臺主要的融資手段將會面臨著更大壓力，信貸風險將進一步加大。

(二)地方政府投融資平臺的經營風險

根據地方政府投融資平臺的投資項目性質，可以把投資項目劃分為經營性項目和非經營性項目，而非經營性項目本身不產生直接的經濟效益，需要政府用財政性資金直接投資，還有一些準經營性項目，其項目本身回報率低，而且期限長，難以取得回報。因此，對這些類型的投資項目，政府必須用財政資金來保證并償還投資，但自從國家實行分稅制改革以來，地方政府所承擔事權的責任大大增加，因此地方財政收入開銷各項政府事務所需費用的任務加大。在這種形式下，地方政府投融資平臺在非經營性項目以及一些準經營性項目方面，償債資金就顯得微乎其微。目前在央行對投融資平臺實行緊縮性貨幣政策的情況下，地方政府投融資平臺財務狀況將更加艱難，如果土地財政也陷入困境的話，投融資平臺的巨額債務可能導致投融資平臺破產，最后地方政府投融資平臺將會失去生存空間，即面臨持續經營風險。

二、地方政府投融資平臺外部風險表現形式

(一)地方經濟發展停滯風險

2012年以來，國家對財稅制度進行改革，地方經濟建設特別是基礎設施建設緩慢的局面大為改觀。政府采用了和以往不同的運作模式，即獲取貸款—投資建設—出讓土地—償還債務的操作模式。具體操作過程為:地方政府依靠地方政府投融資平臺從銀行等信貸機構取得信貸資金，然后把這些信貸資金再投入到基礎設施建設領域，以此來改善城市基礎設施，創造較好的經濟環境。同時，地方政府財政收入增加，土地價格也隨著城市化進程加速及其當地經濟發展而上升，政府用土地出讓金收入以及其他財政收入償還銀行等信貸機構的貸款。這樣的發展操作模式是一個資金循環周轉的過程，倘若一個環節發生問題，就會導致這一操作模式破裂。商業銀行已開始收縮并控制對政府投融資平臺的信貸額度，使這一經濟建設發展操作模式的資金“源頭”遭到沖擊，導致地方政府缺少資金支持投資城市經濟建設，從而使城市經濟發展乏力，甚至面臨停滯的風險。政府靠投資發展經濟的運作模式，必然會引起土地價格的波動，如果土地價格下跌，這種經濟運作模式必然斷裂，給地方經濟發展帶來停滯風險。

(二)國家的財政體系風險

我國地方政府投融資平臺的許多投資項目幾乎全部以地方財政收入擔保而獲得銀行信貸資金。一旦作為地方財政收入的主要來源之一的土地出讓金收入減少，必然導致財政支付陷入困境。地方政府投融資平臺依靠土地出讓金來償還巨額的債務，但是這樣的操作模式能否持續，十分令人擔憂。在當前房地產泡沫的背景下，國家極力尋找穩定房價并使之適當下降的有效措施，一旦國家出臺并實施一系列強有力的措施使房價下跌，那么土地出讓金，這一為政府帶來巨額財政收入的法寶，也擺脫不了土地價格下降，收入減少的命運。如果發生這種情況，地方政府投融資平臺的償債任務將分攤到其他償債來源上，也可能轉嫁到另外一些財政資金并使其作為償債來源，最后還是加大了地方財政壓力。地方政府財力有限和大量貸款融資舉債的矛盾不斷激化，同時也使得財政風險不斷加大。一旦地方政府投融資平臺到期債務償還不了，而其地方政府財政擔保資金又周轉不過來，最終財政危機將會轉移到中央財政，從而引起國家財政體系混亂并引發國家財政體系風險，進而使地方政府投融資平臺失去國家財政這一最后保障，其風險不言而喻。

(三)銀行信貸風險

2010年，銀行投入到地方政府投融資平臺的貸款余額達8.5萬億，占全年銀行業貸款余額的18%。2008年以前，全國地方政府投融資平臺銀行貸款僅有1萬億元，銀行向地方政府投融資平臺的貸款增加了八倍多，這無疑導致銀行信貸結構不平衡，使風險集中到了投融資平臺的貸款規模上。目前絕大多數銀行投放于地方政府投融資平臺的信貸資金占其信貸總額的10% ～20%，有些甚至超過了20%，顯然違背了分散風險的銀行信貸原則。而根據地方政府投融資平臺的狀況來看，這些銀行投放給地方政府投融資巨額的貸款，存在著很大的違約風險。因為，當前地方政府投融資平臺的負債率普遍很高、收益率低、自償能力差、償債來源少，在很大程度上存在著地方政府投融資平臺到期違約的可能。另外，一些項目貸款由于長期分攤的還款方式和政府官員任期之間不協調的矛盾，會導致銀行信貸資金的違約風險進一步加劇。這些不確定因素也就造成了潛在的違約風險。當大部分中長期貸款未到期，資金出現短缺時，商業銀行將面臨嚴峻的考驗，特別是對一些實力較弱的銀行。這些中小型的商業銀行，自身資本金不太充足，如果出現這種狀況，將會面臨破產的命運。而銀行信貸狀況的惡化，必然導致投融資平臺風險的加劇。

(四)金融系統性風險

目前存在于我國地方政府投融資平臺的風險和美國次貸危機有所不同，但有相似之處。一是兩者都出現房價持續上漲，產生房地產泡沫的過程;二是兩者均存在監管不嚴，擔保債務持續增加，資產質量較差等問題。美國在寬松的貨幣政策和快速發展的金融創新的環境下，“兩房”的隱形擔保規模迅速膨脹，其直接持有和擔保的按揭貸款和以按揭貸款作抵押的證券由1990年的7400億美元爆炸式地增長至2007年底的4.9萬億美元。而在業務發展的過程中，“兩房”又忽視了資產質量給危機埋下了禍因，最后房產泡沫破滅，導致系統性金融危機爆發。我國金融機構也存在著類似的問題，并形成金融體系的潛在風險。金融系統風險的加劇，肯定會給具有融資功能的地方政府投融資平臺帶來風險。

三、地方政府投融資平臺風險管理措施

(一)規范地方政府投融資平臺建設和管理

地方政府投融資平臺風險的產生和加劇，在很大程度上與投融資平臺自身建設和管理有關。如果建設不規范，管理不到位，必然會引發一定的風險，甚至會對原有風險起到擴大作用。要規范投融資平臺建設和管理。一是建立完善的法人治理結構，提高投融資平臺市場化運作效益;二是規范并控制投融資平臺建設規模，加強透明化改革;三是建立完善的投融資平臺債務償還保障機制。

(二)拓展投融資平臺融資渠道，分散融資風險

地方政府投融資平臺巨額的銀行貸款，根本原因是投融資平臺其他融資渠道太少，資金來源很有限。政府投融資平臺的融資渠道主要是“發行企業債、中期票據等融資工具”，國家應改進城投債發行方式，以便利投融資平臺更好融資。一是在嚴格認定城投公司的條件基礎上，放松對地方政府對投融資平臺債務不能擔保的法律管制;二是對投融資平臺發行城投債的條件要求，要因地制宜，不能“一刀切”;三是提高非銀行金融機構對城投債的市場參與度。

(三)提高自身收益能力，防范持續經營風險

從地方政府投融資平臺投資狀況來看，其收入甚微，且大多數處于虧損狀態，自身負債率較高，償債十分困難。而償債主要依靠地方土地出讓金收入，如果土地出讓金價格下降，則會對其產生嚴重的沖擊，從而威脅到投融資平臺的持續經營。因此，投融資平臺必須提高自身收益能力，減輕對土地出讓金的依賴，防范持續經營風險。一是提高投融資平臺投資項目的管理能力;二是科學合理地制定基礎設施建設的投資規劃，務必使地方財力水平與投資項目規模相匹配;三是適當將地方政府投資資金劃入地方政府投融資平臺，使之成為地方政府投融資平臺的注冊資金及投資建設資金。

(四)加快轉變經濟發展方式，防范經濟停滯風險

當一個國家處于工業化階段，主要會采用投資拉動型的經濟發展方式，當市場發展到一定成熟階段時，就會采用消費拉動型的發展方式。我國正處于工業化的中期階段，市場經濟發展日趨成熟，低水平的重復建設給社會帶來嚴重的產能過剩。因此，投資拉動型的經濟增長方式會對我國經濟健康穩定發展造成潛在的風險。增加投資必定要體現在對有效需求的拉動，即因投資活動而引起的對社會產品和勞務的需求，通過有效需求的增加，而這種需求則通過消費和出口表現出來，從而拉動經濟增長。因此，投資作為拉動經濟增長的三駕馬車之一，必須和未來消費需求相匹配。顯然我國地方政府投融資平臺風險的形成與當地政府投資熱情有很大關系，因為只要投資了，就能在短時期內產生更多的GDP。龐大的投資計劃是由于投資拉動經濟增長方式引起的，且這種投資缺乏科學性。國家應對其進行嚴格的監督和審查，加快轉變投資拉動經濟增長的模式，降低地方政府投融資平臺盲目投資熱情，化解投融資平臺由于盲目投資所引發的經濟停滯風險。

(五)加快財政分稅制度改革，防范財政體系風險

我國分稅制改革經過十幾年的實踐檢驗證明，總體上分稅制改革是成功的，但也暴露了一些缺陷。由于改革的指導思想定位于增強中央財政的調節能力，因此，過于強調中央財政收入占財政總收入的比重，從而導致中央財政收入比重過大，地方政府財政收入比重逐漸下降。地方財政資金嚴重不足，根本無法彌補各種項目支出的巨大資金缺口。地方政府只能鉆法律的空子，變相從銀行貸款，也就是通過公司向銀行貸款的方式而獲得貸款，即建立地方政府投融資平臺公司，從而獲得銀行貸款，進一步解決地方發展所需資金不足的問題。由此可見，財政分稅制度的改革導致地方政府財權和事權的不對等，從而導致地方政府財力不足。這是我國地方政府投融資平臺龐大的債務所引發風險的根本原因。因此，要從根本上防范當前地方政府投融資平臺所面臨的各種風險，必須以財政分稅制度的改革為立足點，加快并完善對財政分稅制度的改革。

(六)加強貸款控制，防范銀行信貸風險

地方政府投融資平臺的巨額貸款不僅給自身帶來了龐大的債務，而且給商業銀行，甚至整個金融系統造成了巨大風險。因此，商業銀行必須繼續加強對地方投融資平臺貸款的控制，特別是對中長期項目貸款的控制，防范此類貸款所引發的風險。因此，商業銀行可以從以下幾方面對地方政府投融資平臺貸款加以控制:一是綜合評估地方政府投融資平臺信用，合理確定貸款規模;二是詳細評估項目所需資金，完善信貸方案;三是全面監控資金的流程和用途，強化信貸風險防范;四是認真落實國家監管部門的相關政策。

(七)建立內部風險控制機制，防范系統性風險

我國大多數地方政府投融資平臺的財務狀況非常不理想，公司財務面臨危機，經常處于虧損狀態，盈利率極低。這種財務風險不解除，最終會導致投融資平臺不能到期償還債務，從而將債務風險轉嫁給銀行。因此，必須加強公司的風險管理，建立投融資平臺內部風險控制機制，把風險控制好，不能讓其擴散至整個金融系統。可從以下幾個方面建立內控機制:一是建立規范的財務決策程序，保證公司市場決策者的權威性，充分發揮決策程序的監督作用。二是建立有效的財務風險預警評估機制，對其過程中出現的風險進行分析和評估。三是建立財務激勵機制和風險問責制，明確財務風險的承擔者。四是制定書面合同約束機制，利用合同來防范和化解投融資平臺財務風險。

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