完善我國社會保障性住房分配環節監督機制研究

石 利

(河南師范大學 法學院，河南新鄉453007)

住房是人類賴以生存的必要條件之一，不僅關系到社會成員的基本生活，也關系到整個社會的穩定和發展。隨著經濟發展和城市化進程的加快，每個國家都存在一部分由于收入較低而無法完全依靠市場解決住房的家庭，這就需要政府通過建設保障性住房加以解決。目前，我國已建立起經濟適用房、廉租房為主的住房保障基本框架。但是由于缺乏必要的監督機制，這一政策在實施過程中出現了一系列問題，尤其是住房分配環節的監管不力，造成其中不合理現象屢屢出現。這不僅在社會中造成了惡劣影響，而且嚴重阻礙了我國保障房政策的順利實施。因此，完善我國保障性住房分配環節的監督機制，實現保障房合理分配勢在必行。

一、完善我國社會保障性住房保障范圍的監督機制

(一)現狀及存在的問題

2004年5月13日，建設部、發展改革委、國土資源部、人民銀行發布《經濟適用住房管理辦法》(建住房［2004］77號)明確規定了經濟適用住房的適用對象，2007年11月8日建設部、發展改革委等部委發布的《廉租住房保障辦法》明確規定保障對象為城市低收入住房困難家庭。顯然，我國住房保障范圍限于擁有當地戶口的中低以下收入家庭。

我國處于社會主義初級階段，中低收入群體人數多，住房保障需求量較大，而各級政府在出臺解決中低收入家庭住房保障的有關規定中，并沒有明確地體現出不同收入層次的保障對象應當被提供的保障房類型，導致出現了不少“夾心層”家庭。特別是隨著我國城市化進程的加快，出現了大量既買不起房又非低保的流動人口，如農民工、下崗職工等，他們的住房狀況比城鎮低收入家庭更加困難，但并沒有被納入到住房保障范圍。由于我國對保障范圍的規定層次過于籠統，不可避免地造成監督標準可操作性的欠缺、監督過程中無法準確定位、監督主體無所適從的混亂局面。

(二)對策措施

有關部門應當清晰劃分保障范圍，將符合條件的保障對象劃分為城市低收入困難家庭、城市流動人口和城市中低收入家庭三個保障層次。其中，城市低收入困難家庭主要包括不可能擁有住房自我改善能力的家庭，如孤寡老人、殘障人員和喪失勞動能力者，其家庭收入通常只能滿足基本吃、穿、用，且存在較為嚴重的住房困難，缺少住房改善能力。城市流動人口是指以農民工為主體的農村流動人口到城鎮就業以后仍處于低收入的人群。對于這兩個層次的保障應當以政府“救濟性”保障，特別是以廉租住房保障為主。第三個保障層次指的是擁有一定購買能力，但無力承受商品房價格的中低收入家庭。對此，政府應當通過貼息、減稅、貼租等多種方式，以“援助性”保障為主幫助他們解決住房問題。

通過以上保障層次的清晰劃分，有利于監督主體準確把握保障范圍，對我國社會保障性住房的分配實施有效監督。

二、完善我國社會保障性住房申請人準入資格審查的監督機制

(一)現狀及存在的問題

我國住房保障的前提條件就是家庭收入處于中低以下水平，保障房申請人的收入狀況則成為其是否能夠獲得住房保障資格的關鍵。目前，由于許多保障范圍內的居民工作不穩定，收入不明朗，給監督審查工作造成了很大障礙。尤其是我國目前仍沒有建立起有效個人收入申報機制和個人信用制度，這些制度的缺失導致監督主體對保障房申請居民的收入審查形同虛設。這種準入門檻在執行過程中的漏洞帶來的不良影響不容忽視，甚至在一定程度上還促使很多人隱瞞、虛報收入，造成大量保障性住房被保障范圍之外的家庭獲得的局面。

(二)對策措施

首先，應建立詳細的審查監督機制。各地政府應當根據地方實際情況完善包括申請人個人收入申報和個人信用在內的詳細準入資格監督審查機制。一方面規定全面的個人收入申報范圍。包括:申請人的工資收入、工資外收入、個人資產、家庭消費等;另一方面，為有效監督申請人是否真實申報個人收入，實施多方位的個人信用調查機制。包括:房地產、工資、稅收、個人銀行信用、工商、公安戶籍、證券投資、人力社保以及消費領域的管理機制。通過審查監督機制的完善和貫徹實施，幫助監督主體切實掌握申請人的家庭經濟情況。

其次，增加審查監督的透明度。監督主體應當將審查結果通過媒體、政務公開等形式進行公示，接受社會監督，確保審查結果的公正性。

三、完善我國保障性住房取得程序的監督機制

(一)現狀及存在的問題

由于我國保障房需求遠遠大于供給，不能保證每個符合資格的家庭都能夠及時獲得保障房。所以，科學的保障房取得程序監督制度對我國保障性住房的合理分配來說必不可少。目前，我國對此采取的做法是大規模搖號或抽簽，甚至按照排隊的順序先到先得。這種做法很容易造成不公平分配甚至群體事件的發生。

(二)對策建議

各級政府應制定科學合理的保障性住房分配輪候制度。即在本級政府監管范圍內，以符合條件申請人及家庭經濟狀況為基礎，家庭結構、年齡、優撫條件等其他綜合情況為補充，按照申請的保障房類型統一排序，通過排列好的先后順序分配保障房。這種科學輪候制度能夠有效解決我國保障性住房分配在取得程序上出現的問題。

四、完善我國社會保障性住房退出的監督機制

(一)現狀及存在的問題

保障性住房的退出與申請人準入資格審查對我國保障房建設的重要性是對等的，這項監督機制的完善有利于保障房政策的健康可持續發展。一個家庭的收入狀況不是一成不變的，因此保障對象應該隨著家庭經濟的發展相應調整。而我國現行的保障房供應由于缺乏有效退出的監督機制，則處于相對靜止狀態，即保障性住房的取得者將終身享有保障權益。即使家庭經濟狀況發生根本變化，超出了規定保障范圍，仍長期占據保障房，甚至將保障房作為營利工具。這導致保障房保障功能的缺失，影響了保障房政策的健康可持續發展。尤其是一些人通過不正當手段獲得保障房，由于退出監督機制的不完善，在社會上造成了惡劣影響。

(二)對策措施

為實現保障房的循環保障功能和健康可持續發展，各級政府應制定有效的保障性住房退出監督機制，實施保障房的動態管理。

首先，應實行嚴格的定期審核制度。一方面，受保障家庭應當按規定定期向監管部門如實申報家庭經濟狀況;另一方面，監管部門也應同時對申報家庭的申報內容進行詳細核實。根據定期審核情況，幫助監管部門及時掌握受惠家庭的收入變化，為保障房的動態管理提供數據支持。

其次，制定有效的退出制度。不同類型的保障房應當采用不同的退出方式:針對經濟適用房，當受保障家庭收入增加，超出保障范圍時，政府應依據規定或合同約定以保障性投資比例行使保障房的收益權和處分權，可以向對方轉讓產權收回投資、按市場價格收取租金，或在市場公開出售;雙方可按產權比例分配收益，也可以收購對方產權，收回房屋的全部占用權和使用權，以此實現經濟適用房保障的順利退出。并且，政府應將獲得的收益或回購的房屋再次投入到保障中，便于保障房的健康可持續發展;當廉租房租房家庭不再符合廉租條件時，必須對其實行強制性退出制度，也可以通過一些優惠政策如優先購買經濟適用房、減免購房稅費等，鼓勵其主動退出。

五、完善我國社會保障性住房分配中違法行為懲罰的監督機制

(一)現狀及存在的問題

目前，保障性住房分配環節虛假申報，甚至行賄受賄等違法行為屢禁不止，監督機制不完善是一方面原因，根本原因還在于有關部門對于這類行為的懲罰監督措施不到位或缺乏應有的力度。

(二)對策措施

有關部門應加大對保障房分配中違法行為的處罰力度，堅持兩手抓方針。一方面取消申請人的申請資格，并追究其相應法律責任，如處以較高額度罰款等;另一方面，如果監管機構工作人員在保障房分配中從事違法行為，除開除其公職之外，還應依法追究刑事責任。

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