論憲法平等權(quán)對(duì)農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)的約束

吳 爽

(渤海大學(xué)經(jīng)法學(xué)院，遼寧錦州121013)

近年來，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)，形成了規(guī)模龐大的農(nóng)民工隊(duì)伍。隨著農(nóng)民工數(shù)量的急劇攀升，其不平等就業(yè)問題也逐漸受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。平等權(quán)是公民權(quán)利體系的核心，是公民享有其他權(quán)利的前提和基礎(chǔ)，為我國憲法所確認(rèn)和保護(hù)，憲法平等權(quán)理論為農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)的保障提供了全新的視角。

一、農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)的理論依據(jù)

我國《憲法》第三十三條規(guī)定“公民在法律面前一律平等。”第四十二條規(guī)定“中華人民共和國公民有勞動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)。”《勞動(dòng)法》第三條規(guī)定:“勞動(dòng)者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利、取得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利、休息休假的權(quán)利、獲得勞動(dòng)安全保護(hù)的權(quán)利、接受職業(yè)技能培訓(xùn)的權(quán)利、享受社會(huì)保險(xiǎn)和福利的權(quán)利、提請(qǐng)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的權(quán)利以及法律規(guī)定的其他勞動(dòng)權(quán)利。”第十二條規(guī)定:“勞動(dòng)者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視。”2007年出臺(tái)的《就業(yè)促進(jìn)法》進(jìn)一步明確和完善農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)。該法第二十條規(guī)定:“國家實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)政策，建立健全城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)的制度，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移就業(yè)。”第二十六條規(guī)定:“用人單位招用人員、職業(yè)中介機(jī)構(gòu)從事職業(yè)中介活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)向勞動(dòng)者提供平等的就業(yè)機(jī)會(huì)和公平的就業(yè)條件，不得實(shí)施就業(yè)歧視。”第三十一條則進(jìn)一步明確:“農(nóng)村勞動(dòng)者進(jìn)城就業(yè)享有與城鎮(zhèn)勞動(dòng)者平等的勞動(dòng)權(quán)利，不得對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)者進(jìn)城就業(yè)設(shè)置歧視性限制。”此外，平等就業(yè)權(quán)不僅受到國內(nèi)法的確認(rèn)與保護(hù)，同時(shí)也得到國際法的支持與認(rèn)可。《世界人權(quán)宣言》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》等國際公約也都有相關(guān)規(guī)定，可見，平等就業(yè)權(quán)和禁止歧視原則已成為公認(rèn)的價(jià)值理念。

按照憲法學(xué)的基本理論，平等權(quán)是指公民為使自己與他人在相同或類似條件下能夠受到相同或類似待遇而要求國家同等保護(hù)的一種請(qǐng)求權(quán)。傳統(tǒng)觀點(diǎn)通常認(rèn)為平等權(quán)包括公民平等地享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)平等地履行法定義務(wù);任何組織或個(gè)人均不得有超越憲法和法律的特權(quán)。平等權(quán)是一種概括性和抽象性的權(quán)利。其本身并無太多實(shí)質(zhì)內(nèi)容，往往需要與其他權(quán)利相結(jié)合，平等就業(yè)權(quán)就是憲法上的公民平等權(quán)在勞動(dòng)就業(yè)領(lǐng)域的具體化，農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)則將這一權(quán)利限定在了農(nóng)民工這一特殊的群體。

農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)是指農(nóng)民工不因身份受到歧視，能夠享有平等的就業(yè)機(jī)會(huì)與其他相關(guān)的就業(yè)權(quán)利，它既是勞動(dòng)權(quán)的基本內(nèi)容，也是憲法規(guī)定的平等權(quán)的具體表現(xiàn)。具體包含三方面:一是就業(yè)機(jī)會(huì)的平等，即勞動(dòng)者在同等條件下享有均等的就業(yè)機(jī)會(huì)，不因民族、種族、性別、宗教信仰、社會(huì)出身等不同而有所區(qū)別。還包括城鄉(xiāng)勞動(dòng)者市場(chǎng)進(jìn)入條件的平等以及獲取勞動(dòng)報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)的平等。機(jī)會(huì)平等是社會(huì)公正的一項(xiàng)重要理念和準(zhǔn)則，是其他相關(guān)就業(yè)權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)。二是禁止就業(yè)歧視。即農(nóng)民工與城鎮(zhèn)勞動(dòng)者享有平等的待遇和工作條件等。三是追求實(shí)質(zhì)平等。實(shí)質(zhì)上的平等是為了在一定程度上糾正由于保障形式上的平等所招致的事實(shí)上的不平等。強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)平等則允許合理差別的存在，允許對(duì)弱勢(shì)群體采取特殊的保護(hù)措施。用人單位對(duì)勞動(dòng)者的區(qū)別對(duì)待并不一定構(gòu)成法律上的不平等。一般認(rèn)為，差別的依據(jù)不能是種族、膚色、宗教信仰等因素。對(duì)農(nóng)民工等特殊群體的保護(hù)是合理的差別對(duì)待，是為了實(shí)質(zhì)上的正義。

二、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)存在的障礙

(一)傳統(tǒng)戶籍制度的限制

戶籍制度是影響農(nóng)民工平等就業(yè)的一個(gè)主要原因。首先，戶籍制度導(dǎo)致農(nóng)民工身份不明確。農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，既非城鎮(zhèn)居民，也非傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，處于邊緣狀態(tài)。農(nóng)民工自產(chǎn)生之日起，就面臨社會(huì)對(duì)其身份的不同理解和認(rèn)識(shí)，而主體身份的混亂已經(jīng)成為其享有正當(dāng)權(quán)益并公平分享社會(huì)資源的最大障礙。其次，我國的戶籍制度往往與就業(yè)、社會(huì)保障和教育等制度融合在一起，存在一定的不合理性。因此，持有農(nóng)村戶口，在現(xiàn)行制度框架下不能取得與擁有城鎮(zhèn)戶口的城市居民平等的權(quán)益，并被相關(guān)制度所排斥。當(dāng)前的戶籍制度阻礙了農(nóng)民工真正融入城市生活。

(二)政府行政權(quán)力的干預(yù)

農(nóng)民工就業(yè)遭遇的不平等待遇主要是其自由擇業(yè)權(quán)受到侵犯，農(nóng)民工就業(yè)因?yàn)槠涔逃械霓r(nóng)民身份而無法進(jìn)入主流勞動(dòng)力市場(chǎng)。如有的企業(yè)通過收取高額押金、扣押身份證等手段限制農(nóng)民工自由流動(dòng)，且農(nóng)民工與城鎮(zhèn)籍勞動(dòng)者同工不同酬。究其原因，在于政府往往將勞動(dòng)者按戶籍不同而采取不同的就業(yè)政策。一些地方政府在穩(wěn)定和促進(jìn)就業(yè)過程中，大多把當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力就業(yè)放在優(yōu)先位置，而對(duì)外來農(nóng)民工則設(shè)定種種限制，如把農(nóng)民工的招用數(shù)量控制在職工總數(shù)的一定比例以內(nèi)，對(duì)城鎮(zhèn)勞動(dòng)者就業(yè)給予政策性優(yōu)待，將就業(yè)崗位補(bǔ)貼優(yōu)先用于解決城市勞動(dòng)者就業(yè)。地方政府的上述做法將直接導(dǎo)致用人單位在同等條件下用工的首選對(duì)象往往是城市勞動(dòng)者，農(nóng)民工成為被歧視對(duì)象。

(三)相關(guān)法律法規(guī)不夠完善

我國相關(guān)勞動(dòng)立法對(duì)關(guān)乎農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)的規(guī)定過于籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，嚴(yán)重地影響了對(duì)農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利的保障力度。例如我國《勞動(dòng)法》第二條第一款規(guī)定:“在中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織和與之形成勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，適用本法。”可見，《勞動(dòng)法》并未把農(nóng)民工排除在其適用范圍之外。但《勞動(dòng)法》規(guī)定的勞動(dòng)者享有的平等就業(yè)權(quán)卻過于抽象，也未明確規(guī)定有關(guān)就業(yè)歧視的內(nèi)容。現(xiàn)行《勞動(dòng)法》缺乏具體針對(duì)農(nóng)民工以及就業(yè)歧視的明確規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中農(nóng)民工根本無法享有許多由《勞動(dòng)法》規(guī)定的權(quán)利，并在一定程度上成為用人單位不平等對(duì)待農(nóng)民工的托辭，也導(dǎo)致農(nóng)民工既不了解自己究竟享有哪些平等就業(yè)的權(quán)利，也不清楚用人單位的招工行為是否存在就業(yè)歧視，既影響其正常工作，也影響其依法維權(quán)。

三、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)的制度設(shè)計(jì)

(一)推進(jìn)戶籍制度改革

農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)實(shí)現(xiàn)的前提是社會(huì)對(duì)其身份的認(rèn)同。保障農(nóng)民工的平等就業(yè)權(quán)，首先必須在法律上確認(rèn)他們平等的主體資格，肯定農(nóng)民工的平等勞動(dòng)者身份。政府可采取如下措施:一是推進(jìn)戶籍制度改革。從保障農(nóng)民工的平等就業(yè)權(quán)出發(fā)，逐步放開城市戶籍，按實(shí)際居住地進(jìn)行戶口登記管理，有條件地準(zhǔn)許農(nóng)民工成為城市居民，逐步縮小由戶籍制度造成的權(quán)利差異，消除戶籍制度對(duì)農(nóng)民工自由流動(dòng)的阻礙，還原其人口管理功能。二是各級(jí)政府要加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)，增加對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資，大力發(fā)展地方特色經(jīng)濟(jì)和支柱產(chǎn)業(yè)，增加更多的就業(yè)崗位，為農(nóng)民工進(jìn)城提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，引導(dǎo)農(nóng)民工合理有序流動(dòng)，避免由于大量農(nóng)民工進(jìn)入而引發(fā)城市生活和教育等方面的社會(huì)問題。三是政府應(yīng)逐步取消城市勞動(dòng)者的特權(quán)，減少不合理的行政干預(yù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者身份平等化。

(二)逐步建立健全相關(guān)法律法規(guī)

一是應(yīng)在憲法中明確規(guī)定遷徙自由權(quán)，使其成為一項(xiàng)公民的基本權(quán)利，為改革戶籍制度以及保障農(nóng)民工自由流動(dòng)提供更有力的法律依據(jù)，推動(dòng)農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。二是制定反就業(yè)歧視法。制定專門性的法律來保護(hù)平等就業(yè)權(quán)是大多數(shù)國家的做法，我國已于2005年批準(zhǔn)了《1958年消除就業(yè)和職業(yè)歧視公約》，可見，采取專門立法的方式對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)歧視問題進(jìn)行具體規(guī)定，明確就業(yè)歧視的具體形式、責(zé)任承擔(dān)以及救濟(jì)方式等的條件已經(jīng)成熟。三是完善《勞動(dòng)法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)的保障做出更加全面具體和可操作的規(guī)定，明確規(guī)定針對(duì)農(nóng)民工就業(yè)歧視的行政以及民事責(zé)任，加強(qiáng)懲罰性賠償責(zé)任，使之能更好地保護(hù)農(nóng)民工的平等就業(yè)權(quán)。四是制定《企業(yè)工資支付法》，規(guī)范和約束用人單位的工資支付行為，明確用人單位必須按月、足額發(fā)放農(nóng)民工工資，加大對(duì)拖欠農(nóng)民工工資的企業(yè)的處罰力度，有效防止農(nóng)民工工資拖欠和同工不同酬等問題，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)中勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)的保護(hù)，使農(nóng)民工平等地享有獲得報(bào)酬的權(quán)利。

(三)建立違憲審查制度，維護(hù)憲法權(quán)威

實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)，就必須從源頭上根除侵犯農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)的法律法規(guī)，這有賴于違憲審查制度的真正建立。違憲審查是指按照法定程序?qū)μ囟ǖ囊?guī)范性法律文件是否符合憲法所進(jìn)行的具有法律意義的審查和處理。違憲審查將加強(qiáng)對(duì)于法律法規(guī)等抽象性法律文件的審查，清理違反憲法平等原則的規(guī)范性法律文件，從而在源頭上避免對(duì)農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)的侵犯，只有建立了完善的違憲審查制度，一些行政法規(guī)與《憲法》《勞動(dòng)法》《就業(yè)促進(jìn)法》相抵觸的問題才能得到有效的清理，各種侵犯農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)行為將大幅減少，針對(duì)農(nóng)民工就業(yè)的歧視性規(guī)定也將不復(fù)存在。

(四)完善農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)的保障機(jī)制

首先，完善農(nóng)民工的維權(quán)救濟(jì)途徑。《就業(yè)促進(jìn)法》明確規(guī)定存在就業(yè)歧視時(shí)，勞動(dòng)者可以向人民法院提出訴訟。但訴訟的方式較單一，成本較高。因此應(yīng)進(jìn)一步完善農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)的救濟(jì)機(jī)制，包括增加政府主導(dǎo)型的投訴機(jī)制以及調(diào)解和仲裁渠道，并逐步建立健全我國的公益訴訟制度，減輕農(nóng)民工負(fù)擔(dān)，拓展農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)的救濟(jì)途徑。其次，建立農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)體系。各

級(jí)政府應(yīng)充分發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)職責(zé)，維護(hù)農(nóng)民工平等就業(yè)的權(quán)益。通過職業(yè)培訓(xùn)，提升農(nóng)民工的崗位技能和專業(yè)以及文化素質(zhì)，同時(shí)幫助他們盡快融入城市生活。再次，設(shè)立專門的平等就業(yè)委員會(huì)。我國目前并沒有專門的保障平等就業(yè)權(quán)的機(jī)構(gòu)，對(duì)此可以借鑒美國、英國或香港的做法成立專門機(jī)構(gòu)，可以是政府機(jī)構(gòu)，也可以是準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)或非政府機(jī)構(gòu)，通過立法賦予其解決糾紛的權(quán)力，明確其職能，從制度層面上來治理就業(yè)歧視，保護(hù)農(nóng)民工的平等就業(yè)權(quán)。遭遇就業(yè)歧視時(shí)，農(nóng)民工可以找到渠道來投訴和維權(quán)。最后，建議充分發(fā)揮社會(huì)、民間公益機(jī)構(gòu)和新聞媒體等民間力量對(duì)各種就業(yè)歧視行為進(jìn)行監(jiān)管。

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