努力破解資金難題促進榮昌經濟平穩較快增長

□ 馬云卿

努力破解資金難題促進榮昌經濟平穩較快增長

□ 馬云卿

城市基礎設施建設的加快，民生投入力度的持續加大及縣域產業優化升級和民營經濟快速發展所需的良好“軟硬”環境，無一例外地需要大量資金的投入，對處于工業化中期階段的地區而言，投資在經濟社會發展中所起的作用更至關重要。近年來,榮昌通過多渠道、多途徑籌集縣域經濟社會發展所需資金取得了明顯成效,較好地促進了榮昌經濟社會發展。但是面對縣級政府有限的財力與龐大的資金需求缺口之間日益突顯的矛盾，準確把握“穩中求進”的總基調，發揮好市場資源配置功能，充分利用多層次的資本市場，積極借鑒先進地區經驗，創新融資模式，高效、多元化、低成本的籌集資金，努力緩解政府融資困境，進一步拓寬融資渠道，已經成為助推榮昌科學發展的必然選擇。

一、當前榮昌發展所面臨的資金難題

（一）政府融資壓力日益加大。當前投資的快速增長仍然是推動榮昌經濟社會發展的主要動力，而投資的持續擴張所帶來的往往是融資壓力的進一步加大。處于工業化中期階段的榮昌，在主導產業尚在發展、工商稅收后勁有待培育、現行分稅制不利影響等綜合因素下，各項資金越來越跟不上需求，榮昌各項發展所需的巨額資金勢必日益捉襟見肘。2011年,榮昌固定資產投資完成200.4億元，而財政收入中稅收收入僅為8.5億元。另一方面，從現有的政府投資項目所需資金的來源來看，相當一部分是通過增量土地轉讓收入和土地預期收入來籌集。在國家房地產調控不放松、增量土地有限、耕地控制政策日益趨緊的背景下，依靠“土地財政”來籌集資金的方式也難以維持。此外，受中央規范地方投融資平臺力度的加大，政府通過現有融資平臺籌集資金的方式也將越來越困難。

（二）政府融資渠道相對單一。從當前實際情況來看，項目融資尤其是公益、準公益類項目的融資渠道依然相對狹窄。其資金一般是從財政性資金、政策和商業性貸款、土地出讓收入、對擬投資項目委托金融機構發行理財產品四個渠道來籌集。雖然榮昌在近幾年的經濟社會發展中，采取了如融資租賃、信托計劃（例如縣融資平臺興榮公司與重慶國投，合作發行的“統籌城鄉”系列土地整治項目信托）、融資平臺發行企業債等融資方式。但就總體而言，榮昌在項目融資方面，相較與國內許多地區還是缺乏對新型融資模式規則的理解、模式的整合和靈活運用。當前相對單一的融資渠道，不僅可能導致政府投資項目融資成本高起、產生大量隱性債務等情況發生，而且也尚未發揮財政性資金對社會資本的引導、杠桿作用，不能體現政府融資的多層面效應。

（三）政府融資平臺可持續發展能力有待提升。當前榮昌的政府融資平臺是由政府通過財政撥款、土地和國有資產劃撥以及賦予國有資產經營收益權等方式出資組建。其主要承擔著諸如城市新區開發、道路和市政設施建設等，具有資金投入量大、基本無回報或收益極少、社會效益重于經濟效益等特點的公益類、準公益類項目投融資。同時，由于融資平臺可操作的資產中大多為土地、房地產、公用設施等不易或不能變現，且易受國家宏觀調控影響和政策限制的資產。受自身“造血”能力的不足和資產變現不易的雙重制約，榮昌融資平臺必將面臨高負債率與低收益率并存的經營局面，其再融資能力勢必將下降。另一方面，現有的政府融資平臺雖然是以企業的形式來搭建的，但沒有完全按照企業的市場化模式運行。其往往只是充當政府融資的工具，存在諸如經營性目標缺失、資本運作水平較差等不足。這也在很大程度上制約著榮昌融資平臺的進一步發展。

（四）政府投融資管理水平尚需提高。在項目策劃包裝、融資運作、資金使用與管理、項目監管等政府投融資的各個工作階段和環節中，現有的管理辦法和機制存在著一定的不足。由于在資金管理、項目管理和投融資決策權等方面相對分散，也使得政府投融資項目尚未形成一個完整、嚴密的管理監督體系。因此，在實際操作過程中，政府投資項目不僅較容易出現資金使用效率低導致加重還款壓力的情況，而且也對政府信用和項目后續融資工作的推進產生較大的影響。此外，現有債務風險預警和管理機制的有待改進，也在一定程度上影響著政府對債務風險的管控化解力度，以及政府融資能力的持續提升。

二、可借鑒的多種融資方式

（一）中期票據融資。中期票據是指具有法人資格的非金融企業在銀行間債券市場按照計劃分期發行，約定在一定期限還本付息的債務融資工具，發行期限一般為三至五年，原則上不超過八年，還本付息方式可協商確定。中期票據不僅發行主體寬泛即只要市場能夠接納,凡具有法人資格的非金融企業均可發行中期票據，而且其采用注冊制（只要滿足中國人民銀行和銀行間市場交易商協會頒布的相關規定申請注冊即可）,繞開了如企業債、公司債所存在的行政審批問題。中期票據完成注冊后,企業可以采用小額、連續或周期性的方式發行，在金額、利率方式、發行時間等選擇上有很大的靈活性。在銀行信貸相對收緊、財政擔保難度進一步增加、政府存量債務日益巨大的現實條件下，國內許多承擔政府基礎設施建設融資的融資平臺開始通過金融市場發行中期票據籌集資金，破解政府投資項目資本金和其他配套資金不足的難題。

成功的案例有：2010年天津天保控股公司通過中期票據融資40億元，用于天津空港物流加工區基礎設施項目建設；2010年成都市興蓉投資有限公司發行第一期規模為10億元的中期票據，用于城市供排水基礎設施建設；2011年，重慶市國有文化資產經營管理有限責任公司與國開行重慶分行合作，成功發行首期6億元中期票據，運用于我市文化項目建設和產業發展。近兩年來，市水投、市能投等公司也先后通過該方式籌集資金。

（二）融資租賃。融資租賃是一方（出租人）根據另一方（承租人）提出的租賃財產的規格以及所同意的條款，與第三方（供貨人）訂立供貨合同并與承租人訂立租賃合同，以支付租金為條件，使承租方取得所需設備、貨物或資產的一種交易方式。融資租賃是以資產為基礎的一種融資方式，具有債務風險小、融資和融物以及投資和資產管理的特點。其較為可行的操作有直租、杠桿租賃、售后回租三種方式，其中杠桿租賃，承租人只需投資部分資金（一般為總金額的20%～40%）即擁有租賃資產的所有權，其余大部分款項由銀行等金融機構以對出租人無追索權的借款形式提供。從目前國內來看，直租、杠桿租賃方式在一般用于基礎設施建設所需的如城市供水、污水處理、公交等設備融資，而售后回租融資方式即可用于大型設備融資，也常用于城市基礎建設項目的融資。

成功的案例有：天津市薊縣人民政府以濱河大街彎線段道路中部分路段為標的物，通過售后回租融資1.88億元用于進行項目建設；湖南省岳陽市政府修筑城市南環線道路項目以道路為租賃標的物，進行項目融資；天津港保稅區通過售后回租的方式，對工業廠房在建工程融資36億元；西安市公共交通總公司與交通銀行交銀租賃公司合作，通過融資租賃的方式融資1.3億元，用于公交運營和設備升級。

（三）PPP融資模式。PPP(Private Public Partnership)模式即公共私營合作模式是指為了完成某些公共基礎設施服務，而在公共機構與民營機構之間達成伙伴合作關系,并通過適當的資源分配、風險分擔和利益共享機制，明確雙方的權利和義務以確保這些項目的順利實施。其運行程序大致包括：選擇項目合作公司、確立項目、成立項目公司、招投標和項目融資、項目建設、項目運行管理等環節。與BOT項目融資模式最大的區別就在于，PPP模式從項目前期準備階段到運營維護的各個階段都是由政府部門和私營部門共同完成的。因此，該模式不僅鼓勵私營部門與政府進行合作減輕政府的財政壓力，而且其共同決策、共擔責任和風險、共享利益的合作機制，也有利于充分發揮政府部門、民營機構各自的優點，加快項目建設進度、降低融資成本、提高項目融資成功的可行性。

成功的案例有：北京市政府采用PPP的融資模式與中信聯合體合作，解決北京奧運國家體育場項目的融資問題；北京市燃氣集團有限責任公司、香港中華煤氣有限公司和廣州市恒榮投資有限公司組成聯合體，公共開發經營北京亦莊經濟技術開發區的天然氣項目；北京地鐵四號線也采用了PPP模式進行融資建設。

（四）多方委托貸款。委托貸款是指由政府部門、企事業單位以及個人等委托人提供資金，由受托人（即銀行）根據委托人確定的對象、用途、金額、期限、利率等代為發放、監督使用并協助收回的貸款，是銀行的中間業務,央行對該業務實行備案制。而多方委托貸款運作的一般模式為借款人與商業銀行達成辦理委托貸款協議后，由受托商業銀行或借款人面向社會公開尋求投資人也就是貸款委托人，有投資意向的自然人或企業自主決定投資后，到受托銀行辦理相關手續。多方委托貸款呈現三方受益的且可操作性強的特點。對投資者而言，其是一項起點低、收益率高、相對風險較小的投資產品。對銀行而言，不僅可以獲得穩定的手續費收入，還避免了貸款風險。在政府投資項目上合理運用，政府也可以在很大程度上緩解基礎設施、重大項目融資難的困境。

成功的案例有：2002年10月，上海青浦投資有限公司以深圳發展銀行上海分行作為中介向社會推出《市政項目多方委托貸款計劃》,用于青浦區市政基礎設施建設一期工程和寶山區市政基礎設施建設一期工程；2002年12月，中國民生銀行南京分行作為南京城建集團的受托人，向南京市民融資3億元，用于秦淮河治理工程;2006年云南銅業股份有限公司決定向昆明市商業銀行開展多方委托貸款業務，委托融資共計5億元人民幣。

（五）資產證券化 （ABS）融資。資產證券化（ABS）融資是指以項目所擁有的資產為基礎，以項目資產可以帶來的預期收益 （包括收費與政府財政補貼）為保證，通過專設的特殊公司（SPV）在資本市場發行債券來募集資金的一種項目融資方式。ABS模式融資不僅具有涉及環節較少、操作簡便、風險相對分散的特點，并且其特有的提高信譽等級的方式還可以使原來信譽較低的項目利用國際市場，在大規模融資的情況下降低籌資成本。此外，其將項目的未來的收益權轉讓給特殊公司（SPV）的方式，也使得項目的經營決策權仍歸屬原始受益人。當前政府所負責的投資項目，最突出的特點是投資規模大，建設周期長，收效緩慢但具有長遠穩定的經濟社會效益。因此，在大型基礎設施（如高速公路、公園、污水處理廠等）、城市新區綜合開發等方面，通過以政府信用依托增強項目自身現金收入流 （包括收費與政府財政補貼）的方式進行ABS融資，可很大程度上緩解城市建設中的資金難題。

成功的案例有：2007年，我市以輕軌二、三號線資產和主城區部分市政道路資產為支持“政府采購、分期付款”的方式進行證券化操作，總計融資50億元；1996年，珠海市以交通工具注冊費和高速公路過路費為支持發行2億美元的債券。

三、對策建議

（一）準確把握“穩中求進”，優化投資項目結構

1.優化縣域投資結構。今年是國際國內宏觀經濟環境較為嚴峻的一年，要深刻理解國家 “穩中求進”的政策總基調，找準榮昌轉變發展方式與穩定增長的結合點，找準榮昌發展與重慶整體戰略布局的契合點，進一步梳理年度和“十二五”重點項目庫，優化區域投資結構。即在投資計劃安排中積極支持工業基礎建設、戰略性新興產業、民營經濟、民生類項目，嚴格控制融資渠道未落實且財政投入大、融資成本高的政府投資項目。

2.推動政府投資與產業發展實現良性互動。要抓住“求進”機遇，圍繞五大主導產業集群，立足國家畜牧業示范區核心區、千億級承接沿江產業轉移示范區、現代農業綜合示范工程建設，以及配套成渝產業體系和銜接“兩江新區”產業的發展思路，進一步提高項目的策劃包裝水平，提升申報項目成熟度，實現政府投資與榮昌產業發展的良性互動。此外，融資平臺也可探索獨資、合作經營、入股等方式，重點針對生物科技、電子信息等縣內主導產業和戰略性新興產業的發展適度拓展運營范圍，提高融資平臺的資金回報率，實現政府投融資與區域產業發展的良性互動。

（二）構建多元化籌融資格局，努力破解資金難題

1.合理運用多種融資渠道和金融工具。根據項目的投資規模、建設周期、現金流狀況等特點，積極引導項目建設和運營方，加強與金融機構的合作，合理運用PPP、租賃融資、信托計劃等市場化的融資方式和金融工具，優化創新項目融資方案。另一方面，職能部門要扮演好“牽線人”的角色，借助地處重慶直轄市和統籌城鄉改革試驗區的政策優勢，加快推進融資平臺公司與各金融機構的深度合作，探索運用資產證券化（ABS）、中期票據、股權融資等高效、多元化、市場化的方式籌集資金。

2.積極做好銀行信貸融資。一是積極爭取國家開發銀行、世界銀行、亞洲開發銀行等國家政策性銀行、國際多邊金融組織的貸款資金支持。二是加強與商業銀行、產業投資基金等金融機構的聯系，積極主動向各金融部門推薦相關項目，并結合投資項目周期的特點，優化貸款結構，緩解還貸壓力。三是針對貸款金額大的單個項目，可采用銀團貸款、聯合貸款等方式，降低單家銀行授信額度限制，增強單個項目的貸款融資可能性。

3.加快民營資本進入公共投資領域。2012年國務院政府工作報告明確提出要“認真落實《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，出臺具有可操作性的實施細則”。重慶市政府也于近日審議通過了 《重慶市人民政府關于大力發展民營經濟的意見》及三個配套文件。榮昌應抓住國家和重慶出臺促進民間投資、推動民營經濟發展的時間窗口，發揮財政貼息、投資補助的導向作用，推出有利措施引導民間資本進入公共投資領域。

（三）扎實做好項目管理，提高項目融資潛力

1.進一步加強項目管理。一是職能部門要健全政府投資項目決策機制，針對重大政府投資項目，嚴格實行專家聽證制度，提高決策的科學性，增強政府投資項目的效益性。二是在繼續完善并強化現有招投標、竣工驗收等制度管理的同時，相關職能部門應積極探索社會力量參與項目監督和管理的辦法和方式，加強對政府投資項目的實施執行、工作程序等方面的監督和管理，進一步節省政府投資，實現政府投資效益最大化。三是融資平臺要進一步優化內部項目管理程序和辦法。尤其是針對具體項目所涉及到的前期資料、工程合同、工程資料等要做到科學、完整、規范，從而確保融資順利進行。

2.進一步優化項目管理。政府投資項目所涉及的環節、部門眾多，單純依靠定期召開項目推進會、實地督查、定期統計的方式加強項目監督和管理，往往存在著一定的局限性。因此，可探索建立涉及項目管理各重要環節，涵蓋政府部門、融資平臺的跨機構的內部投融資項目管理信息化平臺或信息共享系統，加快實現項目各環節的量化、實時跟蹤管理，提高決策和管理效率，確保政府投資效益。

（四）進一步做強做大縣級融資平臺，著力融資平臺可持續發展

1.深化整合資源進一步加快縣內融資平臺發展。以現有興榮公司為代表的多家融資平臺為基礎，進一步深化對存量國有資產、資源、資金的整合，集中優勢資源，組建單一、高效的縣域融資總平臺，作為政府對基礎產業、基礎設施和公益性項目投資以及城市資源開發和利用的運作代表。如此，即有利于統一調度和統籌經營有限資源，提高資本運作效率;也有利于形成規模優勢增加運用多種市場化融資方式和金融工具的可行性;而且更有利于加強政府監管，控制債務規模，減少債務風險。

2.優化內部治理進一步做強融資平臺。一是完善公司治理增強企業信用。政府應嚴格按照公司法行使股東權利，通過契約進一步明確“委托一代理”關系。融資平臺也應嚴格按現代企業制度和法律程序，完善董事會和監事會等制度。董事會、監事會成員應由專家、專業背景的人大代表、政協委員等擔任，以確保融資平臺發展符合榮昌發展的需要，以及政府投融資的安全和效益。二是依托背靠成渝兩地高校、大企業、金融機構等密集的區位優勢，通過制定更加優惠的政策、建立更加良好的培養機制，加快吸引和培養金融、投資、經營的高端人才，培育高素質的資本運作團隊和企業經營隊伍。三是進一步完善“經營業績、社會效益、報酬”有機結合的科學考評體系和辦法，建全對公司管理層的激烈和約束機制。

3.引入戰略投資者進一步做大融資平臺。在國有控股的基礎上，探索嘗試引入戰略投資者。專業的戰略投資者不僅可以有效提升融資平臺的償債融資能力充實投融資平臺的資本，而且其可以通過參與經營管理，以自身豐富的先進的管理和資本運作經驗提升并改善融資平臺公司的運作效率和外部信用。

（五）強化政府債務管理，增強風險管控能力

1.建立風險預警機制。一是按照“權責對應、合理共享”原則，由縣級職能部門牽頭，融資平臺公司、金融機構等共同參與，定期對政府及其融資平臺債務情況進行梳理和整理，探索建立政府債務數據庫，并健全定期統計、報告制度，以便決策者、監督者即時掌握政府債務情況。二是應聘請專業的第三方財務機構，建立政府資產負債表,進一步明晰政府債務狀況。三是根據政府及其融資平臺的土地出讓金返還收入占還款比例、債務規模、債務期限結構等，建立政府債務的監控和風險預警指標體系，確保債務風險控制在安全可靠的范圍之內。

2.進一步優化債務監督。一是對融資計劃、重大項目情況、政府債務收支等情況，縣人大應通過調查、議案等方式充分發揮監督作用，加強借、用、還的監督。二是縣內相關職能部門應重點針對融資項目的真實性、合法性和效益性，以及政府融資平臺所籌資金使用效率等，建立部門聯合監督機制，定期評估債務情況和融資資金使用。三是探索嘗試聘請知名中介機構對政府及其融資平臺進行信用評級，并對信譽和債務償還等問題適度對外公開。如此，即能增強對政府債務監督的專業性，也能以其透明性和可靠性的特點為未來運用市場化融資手段進行。

3.健全融資平臺風險控制機制。一是縣內職能部門應進一步健全融資平臺有關監督管理辦法和機制，明確投融資平臺在經營決策、內部控制、債務管理等環節的要求，推動融資平臺公司建立良性運轉機制。二是融資平臺應通過健全籌資、投資等財務活動的科學決策程序、建立企業財務風險動態監督機制、設置風險預警線、強化財務活動責任考核等方式，進一步加強自身風險內控機制，確保負債水平處于合理水平。三是可由縣財政、融資平臺公司共同出資，建立融資風險撥備基金或風險撥備專用賬戶，并制定相關管理辦法，加快提升融資平臺化解融資風險的能力。

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作者單位：重慶市榮昌縣發展和改革委員會

責任編輯：宋英俊