社區警務網絡中的信任分布及影響
——以重慶市為例

□ 郭春甫

社區警務網絡中的信任分布及影響
——以重慶市為例

□ 郭春甫

一、問題的提出

人類社會正走向一種強調利益多元化和組織多樣性的網絡社會，從政治、經濟到社會領域，都存在不同的主體彼此互動、互相依賴、相互合作的形態。這種變化，不僅改變了原來傳統的層級間垂直管理方式，也影響了橫向部門彼此之間的合作關系。在組織間相互合作以期建構網絡的過程中，信任被視為保證網絡運行與維護的關鍵要素。信任是交換資源的基礎，沒有信任，人們之間就不會有合作的動機及行為，也不會分享知識。信任的落腳點在社區。只要有社區的存在，社區內就會形成正式或者非正式組織，正式組織與非正式組織之間信任關系的建立，直接影響了網絡是否能夠順利建構及良性運轉。因此，關注信任并使得信任分布更利于組織間合作與協調，已經成為中觀層面信任研究的重要議題。

當前對于信任的作用，不同學科如社會學、經濟學運用各種研究方法已經進行了較為深刻的研究，而公共行政在很大程度上傳承了其他學科關于信任的概念，并自然而然地接受了信任應該具有的作用。但實際上，信任在公共服務傳遞網絡中真的起作用么？它的價值何在？信任對于網絡構建有何作用？這些問題卻較少有學者討論并進行實證檢驗。本文擬以公共服務傳遞網絡中的社區警務網絡為代表，以重慶市兩個街道為例，分析信任在網絡中的地位與價值。

本文的研究對象而言，社區警務網絡中的信任分布呈現何種狀態？這種分布狀態對不同類型的網絡建構有何影響？等等議題就成為本文需要回答的核心問題。本文擬以重慶市兩個街道為觀測點，通過考察兩個街道的社區警務網絡中的信任分布特點，在比較的基礎上闡釋信任對網絡建構的型塑作用。

二、研究背景

社區警務源于上個世紀70年代西方國家開始的警務改革，是在對傳統的快速反應與強力控制警務模式進行反思的基礎上形成的新型警務模式。這種模式體現出警察與社區在維護社區安全與穩定、預防犯罪的新型合作關系，在社區警務諸多主體中，社區起到核心的作用，從而一改警察在社區治安秩序供給方面的獨一地位，描述出不同主體共同參與的治理圖景。西方發達國家實施的“社區警務”制度，通過“警力下沉”，將警力主要部署在社區層面，建構了政府與社區中自治組織、企業、公民團體等組織間的伙伴關系。我國在本世紀初期開始引入“社區警務”的理念，并逐步在全國推行。我國社區警務的建構方式主要是政府組織、警察組織、社區自治組織、企事業單位、非營利組織等社區警務網絡的行動者，在治安行動中強調資源與信息的共享、相互合作與相互依賴，建立起橫向與縱向關系相互交錯的網絡狀社區治安模式。與建立在官僚模式基礎上的傳統治安管理相比，社區警務意味著基層政府將與社會治安有關的各類部門和組織（基層政府、社會自治組織、社會團體、企事業單位及個體志愿者等等）統一協調起來，為完成基層治安任務形成的網絡。

社區警務網絡主體涵蓋了核心組織、協調組織、專業組織、社區自治組織及其他行動者等。本文根據主體的不同性質，將主體分為官方行動者與非官方行動者。在社區警務網絡中，各個行動者之間的關系并非完全的科層結構，除了傳統的縱向聯系之外，還涉及到許多橫向聯系。同時，不同行動者根據自身的組織特性，在整個網絡中扮演不同的角色。在社區警務網絡中，街道辦事處居于權力的最高端，是社區治安的核心組織。綜治委（及下屬的綜治辦）主要職能是負責協調、整合不同主體的行為。派出所、社區居委會、治安聯防隊、企事業單位等是社區警務的主要參與組織。

三、研究方法

（一）案例研究方法

本研究采用多案例研究，多案例研究就像做了多個實驗，這種設計能對相同的邏輯過程進行重復，每個案例都可以驗證從其他案例得出的結論。案例的選擇有其理論依據。根據Eisenhardt（1989）、Yan和Gray（1994）等案例研究的建議，本研究在選擇案例時考慮了以下幾個因素：首先，考察案例街道的經濟條件；其次，考察街道的地理位置；最后，考察案例街道社區警務網絡建設的完善程度。基于以上因素，本文選擇了重慶市兩個街道為典型案例。

（二）案例概況

1.LF街道

LF街道位于B區南部。從社區類型來看，LF街道社區以城市舊街和老街區為主，居民住宅與商業、工業用地混雜，社區內的居民的生活角色與工作角色不重合，職業構成較為復雜。從行動者在社區警務網絡中的地位和關系來看，LF街道屬于合作式類型。合作式網絡類型的基本內涵是，在社區警務網絡中，各個主體相對平等，沒有特別突出的組織占據主導地位，網絡內各主體通過彼此間的協調合作來完成治安任務。在這種模式中，存在一個協調性的執行實體，其主要作用是協調、控制治安網絡及其行為。在協調和溝通活動中，綜合治理委員會辦公室扮演了一個關鍵性角色。基層治安管理的各項任務主要通過各種正式會議、個人關系網絡及非正式溝通來完成。

2.LZ街道

P區LZ街道地處P城市中心和主城西南、西北城郊結合部。從社區類型來看，LZ街道是典型的城鄉結合部社區，體現出典型的行政主導型治理模式。從行動者在社區警務網絡中的地位和關系來看，LF街道屬于行政主導式類型。在行政主導型模式中，所有社區警務網絡層面的行為和關鍵決策的協調都由一個主導性組織進行，這種治理模式具有高集中度，高度集權，組織間幾乎沒有互動，中間協調組織發揮作用非常有限，這種情況易導致權力的不對稱與信息溝通渠道的單一性。主導性組織的職責主要是，提供對基層治安網絡的管理以及推動網絡成員通過自身努力獲取網絡目標的行為。主導性組織可以自身承擔治安網絡的管理費用，接納來自于網絡成員的資源配置或者尋求和控制外部資源。在這一類型中，主導性組織主要是街道辦事處。

四、不同類型網絡中的信任分布考察

（一）信任在兩種類型中的分布狀況

根據謝潑德與塔欽斯基對信任的分類，本文將社區警務網絡中信任限定為以認同為基礎的信任。在案例調查涉及的各主體如街道辦、公安派出所、巡警隊、治安檢查站設定為官方行動者，居委會、治保會、保安服務公司、單位內部保衛組織、巡邏隊及其他各種形式的臨時性組織為非官方行動者。

1.合作型網絡的信任分布

如前所述，LZ街道是合作型模式的典型代表。根據表1的數據，計算得出的相對頻率可知，信任度由高到低的順序是公安派出所、巡警隊、治安檢查站、單位內部保衛組織、巡邏隊、保安服務公司，官方行動者排在前三位，公眾對于官方行動者信任度要高于非官方行動者。而在非官方行動者中，公眾對于巡邏隊的信任度要高一些，選擇不相信（包括不太相信和很不相信）的公眾比例僅占到6.7%和3.8%，而對于保安服務公司的信任度要低得多，選擇不相信的公眾比例達到14.4%（如表1）。

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2.行政主導型網絡的信任分布

如前所述，F區LZ街道是行政主導型模式的典型代表。根據表2數據計算相對頻率可知，信任度由高到低的順序分別是公安派出所、巡警隊、治安檢查站、巡邏隊、單位內部保衛組織、保安服務公司，官方行動者依舊排在前三位，公眾對于官方行動者信任要高于非官方行動者。在非官方行動者中，公眾對于巡邏隊的信任度較高，選擇不相信（包括不太相信和很不相信）的公眾比例僅占到15.0%和2.3%，而對于保安組織的信任度最低，選擇不太相信的公眾比例達到28.6%（如表2）。

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（二）兩種模式信任度分布的比較

從上述數據可以得出，兩種模式表現出的共同之處在于：基于傳統官僚模式的影響，公眾更愿意有相信傳統的、官方的治安力量的習慣，對于單位建立的保衛組織、對于社區負責的巡邏隊，由于其“復合型”的身份 ，因此信任度也較高；而對于對產生于市場的、以盈利為目的的保安服務公司，信任度則要低得多。

兩種模式的信任度分布差異體現在：首先，LF街道社區警務網絡信任度分布值遠較LZ街道社區警務網絡信任度分布為高。其次，LF街道社區警務網絡信任度密度分布更為均質。而LZ街道社區警務網絡信任度分布過于集中在幾個節點上，體現出高集中度的特點。

五、信任分布對兩種模式的影響

（一）信任對合作式網絡的影響

作為合作式網絡的代表，LF街道社區警務網絡信任度分布較為均勻，網絡內各主體的合作多體現一種平等、互賴關系。這種均質分布的信任在建立規范方面，更容易獲得較多的信息，決策更容易得到大家的認同。如巡邏隊的建立就是典型的例子。

LF街道積極探索規范管理工作模式，其中的一項主要內容就是在有關部門的指導和保障下，居委會和村委會依照法律和民主程序，制定有關巡邏的規定，以村（居）民代表大會討論表決的方式確定巡邏隊員招募條件、人數、巡邏隊員職責等內容，對基層治安巡邏行為進行規范。（資料來源：《LF街道社會治安綜合治理委員會關于進一步開展農村治安整治深入推進農村平安建設的通知》，內部資料.）

這一規范的建立改善了LF街道居民治安參與的積極性，對社區治安秩序也有較大影響。具體表現為：首先是為制定好巡邏制度，基層組織廣泛地征求了群眾意見，有效地調動了居民參與社區治安的自覺性，形成了廣泛共識，這無疑極大吸引了居民對社區治安以及自身如何參與的關注；其次，為有效落實好巡邏制度，社區居委會還制訂了嚴格的巡邏檢查監督制度，將保安員、協管員和社會治安巡邏志愿者組建成統一的專職檢查隊伍，不定期抽查巡邏隊執勤情況，及時糾正違規行為，督促整改，形成系統的監督與控制，有效地促進了規范的落實。

今年1-12月轄區各類刑事案件285件 （比上年同期下降8.9%），破案122起（比上年同期少2件），打擊42人（與上年同期持平）。立八類嚴重刑事案件20起，比上年同期上升45%。立三類可防性案件133起，比上年同期上升7.3%。1-12月受理各類治安行政案件268起，查處208起，查結率75%，拘留40，罰款15人，其他處理81人。去年同期，受理各類治安行政案件366起，查處319起，查處違法人員198人，拘留28人，罰款58人，同比分別下降27%、35%和上升6%。治安形勢平穩，實現了創平工作“兩降四無”目標，總體上實現了“一降兩升”的目標。治安形勢趨于平穩，基本實現“發案少，秩序好，社會穩定，群眾滿意”的目標。（資料來源：《LF街道2008年度綜治創平工作總結》，內部資料.）

就互動層面來看，網絡內行動者之間的良好合作與相互依賴是保持社區治安穩定的前提。社區巡邏隊與派出所之間的良好互動，奠定了合作的基礎，增強了行動者之間的信任。顯然，社區與警察部門積極地互動與協作是促進彼此間相互信任的關鍵。

社區巡邏隊有良好的巡邏制度，緊急事件的通報處理，派出所認為我們對協助治安維護幫助很大。在巡邏方式上，我們根據社區的地理位置，設置了不同的巡邏區域，指定專人負責監督。同時，將幾個巡邏點與派出所巡邏點結合，從而對社區治安情況作最及時的溝通。不象有些社區巡邏隊那樣，按照例行任務巡邏，缺少與派出所進行積極溝通的主動性。（資料來源：LF街道LY社區居委會曹主任訪談紀要，訪談時間：2009年1月15日.）

（2）信任對行政主導式網絡的影響

作為行政主導式網絡的代表，LZ街道社區警務網絡信任度分布體現為高集中度。網絡內的合作由行政主導型組織決策、實施及監控。行政主導型組織承擔了治安任務的各種費用。其他個體之間很少進行信息的溝通。

從根據有關規定，LZ街道在2002年成立了第一支巡邏隊，共計28人。起初巡邏隊的費用由街道提供，但是由于街道財政負擔過重，這支巡邏隊不到1年便解散了。街道將巡邏的任務分解給社區居委會，要求社區居委會成立社區巡邏隊，并自行支付隊員的費用。居委會也只好將費用分攤給集體企業。這種自上而下的指揮——命令體制，過于注重了治安的正式規范，較少考慮發揮非正式治安規范的作用，在實施過程中缺乏各單位的積極參與，引致各方治安行為難以協調，同時，群眾也對缺乏治安巡邏導致的治安狀況惡化提出了不滿。

我們這里的治安也說不上什么啦，人不多而且也都是居民戶，比較簡單，晚上出來都看不見幾個人的，警察也難得見他們幾面，更不用說巡邏什么的了。在那條長路上，曾經一個晚上遭過兩次打劫，案子沒有下文。原先還有老百姓自己組織的巡邏隊，沒多久就因為沒人發錢散伙了。（資料來源：LZ街道居民陳某訪談紀要.訪談時間：2008年7月15日）

信任一般被理解為網絡中成員的信息、資源的共享，信任表現為高密度意味著網絡中的許多成員彼此信任，因而產生了一個信任基礎上的聯結。從網絡層面來看，無論是否存在成員間的相互作用，信任的分布非常關鍵。在合作型模式中，基于規范建立的完善性、互動頻率較高和互動范圍的廣泛性，組織間信任氛圍逐漸形成，并隨著合作型模式的啟動而發展，推動了網絡中行動者的合作，減少集體行動的障礙，出現一個正和的博弈結果。（福山，2001）同時，這種信任在協調中得以表現和強化。顯然，良好的協調與合作對于提升網絡績效必不可少。因此，可以說信任是提高網絡績效的關鍵因素。在LZ街道社區警務網絡，由于信任度不均勻分布時，網絡在運行時缺乏成員協作的基礎，因此，網絡內成員將信任集中到核心組織-街道辦事處，街道辦事處就擁有了關鍵性的網絡運行、管理及維護的權力，將權力、責任、資源集于一體，所有的合作行為、協調行動都需要行政主導型組織操作，這不但違背了專業分工的原則，破壞了信任文化產生的土壤，也使得網絡具有極度不穩定性，當網絡中心成員更換時，還容易導致網絡動員能力和整合能力的下降，因此，信任度過于集中在核心組織上，更容易導致網絡的不穩定性及績效的下降。

此文系教育部人文社會科學研究青年項目“基于網絡治理理論的社區警務研究——以重慶市四個街道為樣本”，項目號：10YJC630062

1.史美強、蔡武軒.網絡社會與治理概念初討羅伯特·羅茨.新的治理[J].學術研究,2005年第一期，90-96頁.

4.[英]羅伯特·雷納.警察與政治[J].W.G.Bailey(ed.)the encyclopedia of police science.2nd ed.New York:pp.94-98.

6.王均平.社區治安群論[J].中國人民大學學報，2003年第一期.

作者單位：西南政法大學中國社會穩定與危機管理研究中心

責任編輯：張 波