回歸“三農(nóng)”的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之道
——以一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)為視角

□董婧

回歸“三農(nóng)”的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之道
——以一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)為視角

□董婧

重慶作為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，正以胡錦濤總書記“314”總體部署為統(tǒng)綱，加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的直轄市。在大城市帶大農(nóng)村的發(fā)展格局下，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不僅是重慶發(fā)展的難點(diǎn)所在，也是突破中國現(xiàn)代化發(fā)展之困境所在。筆者曾在忠縣東溪鎮(zhèn)工作，本文擬結(jié)合該鎮(zhèn)實(shí)際，就傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之道進(jìn)行相關(guān)分析，發(fā)現(xiàn)一些新問題，并提出相應(yīng)對策建議。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌：歷史與現(xiàn)實(shí)的詰難

觀察世界近代史，不難發(fā)現(xiàn)一個基本規(guī)律：因不再具備對外殖民擴(kuò)張的歷史條件，后發(fā)民族國家在西方主導(dǎo)下開啟現(xiàn)代化進(jìn)程時(shí)，不得不對本國的“三農(nóng)”領(lǐng)域?qū)嵭袃?nèi)向型剝奪，以實(shí)現(xiàn)工業(yè)化所必需的資本原始積累，于是導(dǎo)致農(nóng)村剩余和資源隨著工業(yè)化的深入而加速流出，“三農(nóng)”問題愈演愈烈。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變遷所引發(fā)的農(nóng)民貧困、農(nóng)業(yè)危險(xiǎn)、農(nóng)村凋敝現(xiàn)象，必然的在上層建筑層面要求做出相應(yīng)調(diào)整，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是中央破解城鄉(xiāng)二元體制發(fā)展難題的關(guān)鍵之策。

自1840年中國應(yīng)對西方挑戰(zhàn)、開啟千年未有之變局以來，國家發(fā)展的問題可以概括為：一個人口不斷膨脹而資源相對短缺的農(nóng)民國家內(nèi)向型地追求工業(yè)化的問題。1949年新中國的成立，具備了從農(nóng)業(yè)提取剩余實(shí)現(xiàn)工業(yè)化所需資本原始積累的政治條件，通過城鄉(xiāng)二元化的制度安排，成功建立了門類齊全、獨(dú)立完整的現(xiàn)代工業(yè)體系。1978年改革開放以后，中央肯定地方創(chuàng)新精神，以地方工業(yè)化、城鎮(zhèn)化為主導(dǎo)推動了經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展，其中1994年分稅制改革的推行，使得到本世紀(jì)初，中央財(cái)力明顯好轉(zhuǎn)，具備了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的財(cái)政基礎(chǔ)。

黨的十六大提出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)”。十六屆三中全會進(jìn)一步要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制機(jī)制；十六屆四中全會把“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”提高到了現(xiàn)階段增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力的高度；在十六屆五中全會上，中央又提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的偉大歷史任務(wù)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，要求按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。黨的十七大在宏觀政策層面更是繼往開來，從生態(tài)文明的高度深化了現(xiàn)代化理論，就如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、建設(shè)新農(nóng)村方面提出了三個重要判斷：一是要形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化的格局；二是要走中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路；三是要建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制。

具體說來，中國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的戰(zhàn)略抉擇與中國特色城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是緊密相連的，這是現(xiàn)代化之路的客觀歷史必然。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文曾說：到2030年，我國人口將達(dá)15億人左右，城鎮(zhèn)化率可能達(dá)到70%，農(nóng)村人口占30%，也就是說，仍有4.5億左右的人口在農(nóng)村生產(chǎn)生活，與1949年中國農(nóng)村總?cè)丝诨鞠喈?dāng)?？梢?，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展既具有歷史必然性，又具有現(xiàn)實(shí)緊迫性，還具有長期性、復(fù)雜性和艱巨性，這應(yīng)該成為探討城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題的基本常識。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)——以一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)為例

如果總結(jié)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)的發(fā)展歷史，可以發(fā)現(xiàn)其興也農(nóng)、其衰也農(nóng)。就東溪鎮(zhèn)而言，在“以糧為綱”大搞糧食生產(chǎn)、工業(yè)從提取農(nóng)業(yè)剩余的時(shí)代，東溪曾為解決饑餓問題作出過貢獻(xiàn)，至今仍然是忠縣稻米、鮮果、蔬菜生產(chǎn)基地。上世紀(jì)八十年代農(nóng)村推行“大包干”，農(nóng)民收入快速增長，作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)的東溪也得享其利，農(nóng)民人均純收入從1978年的73元上升為1993年的887元，增長了12倍，但也受到人均1.15畝的耕地資源約束與地形的限制。1993年國家宏觀經(jīng)濟(jì)波動加劇，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和商品貨幣化進(jìn)程的加快，農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)過剩，農(nóng)民收入普遍陷入徘徊狀態(tài)，從1993年至2002年，東溪農(nóng)民人均純收入只增加了1.7倍，而當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)還未免除，“三農(nóng)”問題日趨嚴(yán)重，“農(nóng)一代”大規(guī)模外出務(wù)工，以補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)。與“農(nóng)一代”不同，“農(nóng)二代”追求市民待遇，進(jìn)城務(wù)工追求市民化生活，農(nóng)村空心化、老齡化給東溪帶來了巨大的發(fā)展約束。

在我國地方工業(yè)化、城市化主導(dǎo)的改革開放浪潮中，“三農(nóng)”落伍，作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)的東溪也自然被邊緣化，這是我們統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的歷史起點(diǎn)。2002年以來，中央相繼提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、社會主義新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)文明等重大戰(zhàn)略，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境呈現(xiàn)出一定的共同性。如果簡單總結(jié)東溪鎮(zhèn)的鎮(zhèn)情，可以說是“農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)和人力乏鎮(zhèn)”。2010年底，全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口占比84.7%，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比40.6%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主；總?cè)丝?.26萬人，常年外出務(wù)工1.1萬，占全鎮(zhèn)勞動力總量的56.5%，可持續(xù)發(fā)展壓力不小。

雖然傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)面對諸多發(fā)展困難，但在民生新政的整體傾斜下，發(fā)展環(huán)境之中的積極性因素也不少。就東溪鎮(zhèn)而言，從發(fā)展機(jī)遇看，主要體現(xiàn)在四個方面：一是十二五內(nèi)中央財(cái)政持續(xù)加大支農(nóng)惠農(nóng)強(qiáng)度，同時(shí)社會居民農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級將延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，農(nóng)民經(jīng)營性收入將持續(xù)穩(wěn)步提高。二是市委高度重視兩翼地區(qū)發(fā)展，對“三農(nóng)”領(lǐng)域更多支持、更多投入、更優(yōu)政策，作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)的東溪將獲益匪淺。三是忠縣享有西部大開發(fā)、國家解決三峽庫區(qū)產(chǎn)業(yè)空虛、移民后期扶持等諸多優(yōu)惠政策。四是忠縣施格蘭柑橘園區(qū)的建成，將會帶動園區(qū)周圍包括東溪鎮(zhèn)在內(nèi)的廣大農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)成為柑橘基地，給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展帶來新機(jī)遇。

總之，歷史正在朝著有利于東溪發(fā)展的方向前進(jìn)，但發(fā)展中出現(xiàn)的新問題也非常值得關(guān)注。

三、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的解體與重構(gòu)

破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的一個重要方面就是通過“農(nóng)轉(zhuǎn)非”使“農(nóng)民變市民”。截止2011年12月，全市已累計(jì)轉(zhuǎn)戶301萬人，東溪鎮(zhèn)累計(jì)轉(zhuǎn)戶3000多人，農(nóng)民通過身份的轉(zhuǎn)變獲取無差異于市民的社會保障和公共服務(wù)，這無疑是一種突破，但這個過程也客觀地伴隨著諸多問題。

眾所周知，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下存在著巨大的身份依附性公共產(chǎn)品差別，農(nóng)村公共產(chǎn)品長期不足、“三農(nóng)”所處弱勢地位使得農(nóng)村精英分子優(yōu)先選擇向外流出，這既是城鎮(zhèn)化用之不盡的發(fā)展動力，也是農(nóng)村不斷凋敝的根源。僅以東溪鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)總?cè)丝?.26萬，勞動力1.9萬，外出務(wù)工1.1萬人，年齡結(jié)構(gòu)為55歲以上占比8%，36～55歲占比36%，35歲以下占比56%，人均年均外出300天，整家遷出率占比15%，有留守老人和留守兒童的占比85%，這種以中青年壯勞力流出，把老弱病殘留給了農(nóng)村，把社會撫養(yǎng)留給了農(nóng)村的發(fā)展模式顯然是不符合科學(xué)發(fā)展觀要求的。

這種農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)變遷所引發(fā)的問題，首先是基層社會管理能力的弱化與城市社會管理的復(fù)雜化。農(nóng)村精英分子的大規(guī)模流出使農(nóng)村代理人的選擇空間縮小，農(nóng)村社會管理效力被嚴(yán)重削弱，難以應(yīng)對后稅費(fèi)時(shí)代日益繁雜的群眾工作。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會主義新農(nóng)村，創(chuàng)新基層社會管理勢在必行。與農(nóng)村社會管理弱化相對應(yīng)的是城市社會管理的日益復(fù)雜化，進(jìn)城農(nóng)民工、農(nóng)轉(zhuǎn)非市民，因經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)從單調(diào)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣某鞘薪?jīng)濟(jì)，衍化出的利益訴求也多元化，這給城市社會管理提出了挑戰(zhàn)。

其次是農(nóng)村社會老齡化先于城市社會老齡化到來。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2010年，全國60歲以上老人1.78億，占總?cè)丝诒戎?3%；重慶市60歲以上老人465萬，占比14.5%；忠縣60歲以上老人17萬，占比17.7%；東溪鎮(zhèn)60歲以上老人6312人，占比17%，如果以常住人口計(jì)算，則占比24.3%。經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)老齡化問題越嚴(yán)重，這與全國人口 “六普”調(diào)查報(bào)告顯示重慶市從2000至2010年人口負(fù)增長6.6%相呼應(yīng)。農(nóng)村老齡化意味著農(nóng)村生產(chǎn)投資能力在減弱、農(nóng)業(yè)安全面臨新挑戰(zhàn)，社會負(fù)擔(dān)在加重，如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)老齡人口問題也值得認(rèn)真思考，僅僅依靠養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是很難完全解決問題的。

在城鄉(xiāng)差距過大、農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)老齡化的大背景下，大面積土地撂荒，資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地，重慶農(nóng)業(yè)步入了業(yè)主時(shí)代，通過提高人均占有資源存量增加勞均產(chǎn)出。2011年召開的中央扶貧工作會議把農(nóng)民人均純收入2300元（2010年不變價(jià)）作為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，依現(xiàn)有土地收益計(jì)算，依附現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的青壯年勞力“農(nóng)轉(zhuǎn)非”流出或被激勵分戶，大量留守老人自然都是扶貧對象了。怎樣對低人力資本存量的老年人扶貧，怎樣協(xié)調(diào)資本與土地、業(yè)主與農(nóng)民利益，以及目前統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制下進(jìn)城農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)問題等，都需要農(nóng)村社會的新一輪的改革設(shè)計(jì)來應(yīng)對。

四、回歸“三農(nóng)”推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身，問題遠(yuǎn)比一般想象的要復(fù)雜的多、困難的多，政策的長短期效果也不盡一樣，再次回到“三農(nóng)”層面考察城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題十分有必要。

（一）千方百計(jì)增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距

縮小城鄉(xiāng)差距的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，把更多農(nóng)業(yè)剩余留在農(nóng)村，增加農(nóng)民收入，特別是財(cái)產(chǎn)性收益，讓更多農(nóng)民分享更多繁榮：

一是要穩(wěn)步提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、堅(jiān)決調(diào)控農(nóng)資價(jià)格，縮短生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間市場距離，把農(nóng)工商一體化、產(chǎn)加銷一條龍利潤更多地留在農(nóng)村留給農(nóng)民，增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入；二是要做好農(nóng)村剩余勞動力參與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動的服務(wù)工作，通過政府就業(yè)服務(wù)平臺匹配好就業(yè)崗位，減小搜尋成本，完善勞動者社會保障制度，建設(shè)公平公正的現(xiàn)代勞動力市場，切實(shí)保障勞動者權(quán)益，增加勞動者工資性收入；三是要繼續(xù)追加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、補(bǔ)貼到農(nóng)，繼續(xù)加大農(nóng)民轉(zhuǎn)移性支付力度，深化民生新政內(nèi)容，增加農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入；四是要繼續(xù)大力推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工作，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，有條件的可以鼓勵農(nóng)民按照自愿原則以土地承包經(jīng)營權(quán)入股建立股份合作社，對農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行量化確股、配套以健全農(nóng)村現(xiàn)代金融服務(wù)體系，使農(nóng)民獲得更穩(wěn)、更高、更持續(xù)的財(cái)產(chǎn)性收入。

（二）運(yùn)籌帷幄下移頂層設(shè)計(jì)，節(jié)約社會成本

凡改革，必待良好的制度設(shè)計(jì)?？茖W(xué)決策是科學(xué)發(fā)展觀之前提，就重慶而言，市級層面頂層設(shè)計(jì)還需區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社等下層部門的緊密配合，牽一發(fā)而動全身的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是個動態(tài)系統(tǒng)工程，不謀一市不足以謀一方：

一是要繼續(xù)加強(qiáng)宏觀層面的頂層設(shè)計(jì)，充分調(diào)查研究，民主討論決策，更加細(xì)化決策內(nèi)容，科學(xué)評估政策風(fēng)險(xiǎn)，完善政策反饋機(jī)制，創(chuàng)新并規(guī)范化政策程序，并逐步把這種執(zhí)政能力建設(shè)下移到村鎮(zhèn)；二是要避免任期現(xiàn)象，通過完善考核機(jī)制落實(shí)村鎮(zhèn)地方長期發(fā)展規(guī)劃綱要，明確執(zhí)政目標(biāo)，使短期利益服務(wù)于長期發(fā)展、小集體利益服從于大集體、小政治服從大政治；三是要深化區(qū)域合作，通過區(qū)域發(fā)展規(guī)劃整合行政地域管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源之間的矛盾，發(fā)展微區(qū)域經(jīng)濟(jì)，提高資源利用效率，節(jié)約社會成本；四是要“上下互動”加強(qiáng)干部思想建設(shè)，提高思維水平，“左右互動”廣泛采集社會意見，動員更多社會力量參與城鄉(xiāng)大統(tǒng)籌試驗(yàn)。

（三）扎實(shí)穩(wěn)步深化城鄉(xiāng)改革，釋放統(tǒng)籌活力

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，關(guān)鍵在于城鄉(xiāng)互動互助，既要站在城市的角度統(tǒng)籌農(nóng)村，也要辯證地站在農(nóng)村的角度統(tǒng)籌城市。深化改革推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建設(shè)社會主義政治文明，關(guān)鍵在于處理好發(fā)展與穩(wěn)定關(guān)系：

一是要加快服務(wù)型政府建設(shè)，落實(shí) “為人民服務(wù)”的政治宗旨，提高政府服務(wù)水平，創(chuàng)新社會管理，實(shí)現(xiàn)政府“善”治，以應(yīng)對新時(shí)期的中國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型變遷；二是要繼續(xù)深化農(nóng)村戶籍制度改革，逐步取消依附于戶籍制度的公共產(chǎn)品差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)真正的一體化發(fā)展；三是要努力建設(shè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)公平對接平臺，發(fā)展城市消費(fèi)者合作社和農(nóng)村生產(chǎn)者合作社、豐富市場經(jīng)濟(jì)活動主體，使城鄉(xiāng)互動互助，通過組織化提高市場信用、節(jié)約交易成本，通過多元化提高市場經(jīng)濟(jì)效率、釋放經(jīng)濟(jì)活力；四是要大力支持微型企業(yè)與小農(nóng)業(yè)，解決好城市和農(nóng)村就業(yè)問題，通過便利性的微型企業(yè)和特色化的小農(nóng)業(yè)吸納就業(yè)、增加普通勞動者收入、繁榮城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)；五是要大力推動農(nóng)村文化大發(fā)展大繁榮，培育精神農(nóng)民，農(nóng)村文化建設(shè)成本低效益高，通過農(nóng)村文化的繁榮樹立農(nóng)民信心、縮小城鄉(xiāng)社會差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧互動，解決好農(nóng)村留守老人和兒童問題。

作者單位：重慶市巴南區(qū)社會保險(xiǎn)局

責(zé)任編輯：新 華