破解城鄉二元發展難題社會發展比肩主城水平

□鄒勇

破解城鄉二元發展難題社會發展比肩主城水平

□鄒勇

重慶市九龍坡區西彭鎮地處九龍坡區西部，交通便捷，區位獨特，產業基礎雄厚，幅員面積87平方公里，轄24個行政村、3個社區居委會，總人口15萬人，城鎮人口10萬人，農村人口5萬人，是重慶市規劃的城市外圍組團，中鋁西南鋁業集團有限公司及重慶市特色工業園區西彭鋁產業區均在轄區內。相繼被確定和命名為“全國發展改革試點鎮”、“國家園林城鎮”，重慶市“百強鎮”、“中心鎮”、“市容整潔示范鎮”、“商業發展示范鎮”、“衛生城鎮”和九龍坡區“城鄉統籌發展改革先行試點鎮”。2011年，西彭地區生產總值達430億，財政稅收1.95億元，本級財力6507萬元，城市居民人均可支配收入22146元，農民人均純收入破萬元。

一、城鄉統籌穩步推進

五年來，西彭鎮在推進城鄉統籌發展中，準確把握重慶市國土房管局在西彭鎮開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的機遇，積極推進農村土地流轉，推進城鄉一體的規劃管理體制，經過探索和具體實施，成功破解了城鄉統籌發展的六大難題。先后投入資金總計3.06億，拆舊規模達2908畝，新建農民新村29萬平方米，流轉土地8486畝，工業發展用地使用周轉指標1195.12畝，現有規模以上企業60家。引進培育了多家龍頭企業，農業產業化發展上檔提速，精品產業逐步聚集；先后投入7000多萬元實施“461”戰略：即建設4個生態園、6個生產基地、1個大型旅游綜合開發區。目前，全鎮已成功打造了“天醉園”、“向葡萄”、“梓槐綠色蔬菜”等多個特色農業品牌，正在包裝策劃 “四湖映月”（馬鞍山生態公園）、“明珠翠園”（真武宮葡萄主題園）、“紫海千秋”（千秋生態園）、“峻秀西島”（大川西島生態公園）四張近郊生態旅游新名片。

（一）規劃先行，謀定城鄉統籌發展格局

我鎮積極探索建立城鄉一體規劃管理體制，邀請專業機構對城鄉建設規劃、土地利用總體規劃進行整合、完善和深化，高起點制定完善了部分重點項目的控制性詳規和修建性規劃，對企業生產區域和農民拆遷安置區域進行科學合理的布局，保證了項目運行的規范有序。主動對接，邀請發改委、統籌辦等領導來鎮調研指導。在千秋村土地整治項目中，我們針對該村作為本鎮城鄉統籌發展試點的實際，結合新農村建設規劃，編制了該村涵蓋區域產業發展、生態環境保護、基礎設施建設和公共服務體系建設的城鄉統籌發展總體規劃，使各類規劃相互銜接、相得益彰，為扎實推進城鄉統籌發展提供了科學的依據。

（二）多管齊下，拓展城鄉同步發展空間

探索實施城鄉建設用地增減掛鉤項目。我們大膽摸索，先行先試，著力展示改革發展成果和總結積累改革發展經驗，全面鋪開土地增減掛鉤工作。一是黨政主抓，部門聯動。發揮黨政主導作用，采取了市區鎮村四級聯動機制，整合各方力量，形成了“政府主導、國土搭臺、部門聯動、整體推進”的工作機制。二是鉆透精神，找準支點。組織學習、討論、座談、走訪,向專家請教,問計于各方人士，明確了建設用地周轉指標利用機制、相關優惠政策等重大問題。三是強化宣傳，形成合力。多次組織召開培訓會和征求意見討論會、干部群眾動員會,發放農戶意愿調查表，廣泛收集群眾意見，制作宣傳提綱，采取多種方式對政策進行宣傳講解，做好群眾的宣傳發動工作。四是摸清家底，明確目標。組織政府各部門、村、社等，進行全面普查摸底、登記造冊、對比分析、資源平衡、確定工作方向與目標。五是統籌規劃，規范管理。我鎮規劃過程始終堅持“三個銜接一個確保”，即：與城鎮體系規劃相銜接，與土地利用總體規劃和新農村建設規劃相銜接，與西彭鎮經濟社會發展水平和群眾生活水平相銜接，確保依法集約節約用地。依據區、鎮、村土地利用總體規劃，聘請重慶永正規劃設計公司，編制項目區掛鉤專項規劃和年度實施規劃，明確項目區規模和范圍，落實拆舊區、安置區的具體地塊，提出實施進度安排、掛鉤周轉指標的使用和歸還計劃等。在每個村規劃1～3個安居點，人均綜合用地控制在35平方米以內，建筑面積控制在55平方米以內。同時，根據不同家庭的經濟狀況和人口結構，規劃設計了3種戶型，供群眾選擇。充分考慮農戶生產生活需要，將底樓設計為放置農具和生產資料的工具房。每個安居點均預留教育、衛生和養殖等配套設施用地。六是重點突破，分步推進。首先選擇在新民村試點，按照“先拆后建”的模式，將拆除的農村院落、荒草地和田土坎等進行綜合整理設計，并全部復墾為耕地，同時啟動農民安置區建設。七是政企攜手，多元籌措資金。西彭鎮與重慶渝隆資產經營集團有限公司和區土地儲備中心簽訂 《建設用地周轉指標合作利用協議》，由集團和中心支付項目區土地整治復墾所需資金，整理置換出的建設用地指標，在扣除農民安置和集體事業用地指標后，由集團和中心支付建設用地指標費用。需要使用指標的單位，按同期重慶農村土地交易所指標交易價格購買，在確保集團基本利益的前提下，相關收益返還項目區，用于基礎設施的建設。通過合作利用指標，獲得了項目啟動的資金，保障了拆舊區農民的切身利益。八是尊重民意，以民為本。在拆遷安置建設上，尊重群眾意愿，實行“公示制”、“票決制”、“簽名制”等方式，切實做到“三個統一，一個集中”，即：統一規劃、統一設計、統一外觀、集中建設，組織群眾熟悉建筑圖紙，房屋結構，同時，在符合建筑條件的施工隊伍中，由農民自己選擇施工隊進行施工。其中，針對農村孤寡老人、困難群眾等特殊群體，采取了集中供養、集體建設安置房、以房換房等不同的安置方式，讓特殊群體自主選擇。整個過程公開化、透明化、陽光化，充分體現農民自己當家作主。政府還承擔公共用地的土地流轉費用，負責按規劃實施聚居點平場，道路硬化工程，對水、電、氣、訊、下排等基礎設施進行建設。并按照政策規定，統一補償標準，每戶參照征地拆遷標準實行舊房拆除補助，平均得到補助約3.5萬元。特別是在資金管理使用上，實行專款專用，單獨核算，封閉運行，強化監督。確保農戶利益不受損害，農戶支持率達到98%。

截至目前，掛鉤項目總計投入資金6783萬元，一期新建農民新村18個，894戶2166人已喜遷新居，完成復墾面積約1300畝；第二期12個農民新村將于6月底投入使用，安置652戶1479人，另千秋農民安置房共安置450戶，消除了危舊房80%以上，農民生產生活條件得到了極大改善。周轉指標已有1232.721畝用于西彭園區的幾大項目建設。為表彰我鎮掛鉤工作，市國土房管局特別獎勵計劃外用地指標750畝，減少了財政1.5億元以上的資金支出，解決了寶華村中小企業基地歷史遺留問題。我鎮掛鉤工作代表重慶市接受國家八部委對城鄉建設用地增減掛鉤的檢查，得到國土資源部徐紹史部長、國家土地督察成都局、市國土管理局等領導的高度評價。

全面開展土地流轉工作。通過土地開發整理，規范農村土地流轉秩序，推動農業產業化規模化經營，促進城鄉要素良性互動。我鎮于2007-2010年共流轉土地500畝，引進企業22個，總投資10億元，產值達2.5億/年，稅收900萬；2010-2012年共流轉土地7070畝，涉及6個村38個社1769戶，引進企業16個，總投資13.6億元。我鎮梓槐蔬菜專業合作社作為全市首批實施“農民專業合作社試點項目”的專業合作社，積極推進了土地流轉工作。

（三）以點帶面，發揮四大項目引領作用

大手筆投入，實施馬鞍山生態公園建設。投入1300萬元，流轉土地976畝，引進3家企業共同建造馬鞍山生態公園。目前，已完成映月湖大壩、環湖路、環道路的工程質量驗收，安裝太陽能節能燈80盞，拆出房屋30戶。作為全鎮重要文體建設項目的“七一”廣場，目前已全面完成土地流轉工作。改擴建健身步道，新規劃設計一座小（II）型水庫，同時，預計投資5000萬元的城堡項目正逐步成型。

高標準要求，樹立西彭葡萄基地品牌。“20天談妥，一個月進場”，西彭速度讓從萬州到西彭探路的葡萄大王向權感到異常振奮，更加堅定了他扎根西彭鎮發展的信心。葡萄園生產基地目前已達1000余畝的規模。其中，規模化業主6戶種植面積達到600余畝，預計到明年葡萄園的種植規模將達2000余畝，以生產國內一流的品質葡萄，打造重慶市優質葡萄示范基地。

嚴規劃保障，推動千秋農業產業升級。作為全市第一個完成“三規疊合”的村莊，千秋完成了產業規劃、村級土地利用規劃、村莊規劃，并分別通過了區發改委、市國土房管局和市規劃局的批準，為全村的產業發展、耕地保護和村莊建設打下了堅實的技術基礎和政策法規基礎。引進的重慶愛農農業公司已投入資金累計8000余萬元，首批建設的千秋農民新型社區、珍禽養殖基地、葡萄主題花果園、食用菌生產基地等項目正加緊推進。珍禽養殖場在千秋村內嘗試“公司+專業合作社+農戶”的養殖模式，并批量試制成功深加工產品——“千秋珍禽”。目前，規劃于村內的珍禽養殖基地一期工程已基本完成，新養殖場已于去年底投入使用；食用菌生產項目發酵車間和示范菇房已建成，并已于今年4月完成安裝調試，初步實現年產1萬噸食用菌、年產值1億元的目標。

親商優服務，打造西島生態旅游新篇章。西彭鎮用便捷的服務，吸引重慶大川控股集團投資10億元開發“西島”項目。該項目是集自然生態旅游、風情文化旅游和農業觀光旅游為主線的多元化、復合型旅游格局的觀光農業特色生態農業園。于2012年1月進行土地流轉，共流轉土地1086畝，拆遷農戶147戶，并于2月27日完成交地工作。目前該項目處于完成地表清理工作，完成地熱水立項專家評審工作，規劃覆蓋和用地指標正落實過程中。

二、城市建設日新月異

西彭鎮干部群眾深刻認識到，加快城市建設是推進城鄉統籌發展的必由之路。一個良好的城區綜合環境，對推動項目落地，招商引資和地產建設等促進地區發展的作用不容小覷。為此，我們堅持三個超常規統領城市建管工作。一是領導重視超常規。市區領導高度重視西彭鎮城市規劃、建設和管理，多次赴西彭鎮實地開展專題調研，為全鎮城市發展指明方向。同時，鎮黨委、政府與西彭園區及西南鋁集團共謀協作，將城管工作作為民生工程的首位，構建起了“以鎮為主、三方合作、部門配合”齊抓共管的良好局面。二是經費投入超常規。每年投入500萬元以上用于清掃保潔和市政設施維護；投入200萬元購置清掃保潔車輛4臺；投入1200萬元實施了城區主干道“白改黑”工程；投入1000萬元實施了鋁城正街等人行道改造；投入500萬元實施了城區店招店牌改造；投入200萬元實施了道路綠化補栽；投入80萬元實施了下排管網改造；投入50萬元實施了建筑外立面改造。經費的投入，面貌的改善，實現了城市形象大提升。三是綜合整治超常規。強力治臟、猛力治亂、合力治差，拆除戶外廣告，規范和取締占道亭、棚、攤，整治建筑工地、農貿市場、洗（修）車場、廢品收購站，并定期開展衛生死角整治，不斷完善改造下排管網，定期開展機動車、非機動車上人行道專項整治行動，規范機動摩托車亂停亂放等行為，人居環境顯著改善。

據不完全統計，近三年來，我們先后投入5795萬元用于城市建設及管理，在2012年被評為全市首批市級“市容整潔示范鎮”。

三、問題難題亟待解決

（一）集體土地建設行為審批存在障礙。由于九龍坡區農村產業規劃起步較晚，土地利用規劃、城鄉建設規劃未充分滿足我鎮現有農村產業發展需要，對其投資合法性及建設行為的合法性難以在法律層面上給予保障，使投資充滿政策風險，一定程度上影響了投資者信心，阻障了我鎮統籌發展的進程。

（二）集體土地建設投入難以進行資本運作，影響項目持續發展。財政公共投入和社會資本、金融資本還沒有有機結合。生態農業園建設是一項龐大而系統的工程，在基礎設施建設、產業發展、農民補償與安置、社會事業建設上，需要大量的撬動資金，建設周期長，而其作為試點的特殊使命又要求不斷加快投資建設的步伐，投資業主承擔了遠遠超出一般投資項目的巨大資金負擔。現階段，因農村產業發展項目投資業主在用地和建設行為的合法性還存在政策障礙，其投入無法進行資本運作，資源變不成資產。土地流轉、土地整理、產業升級難以為繼，影響項目持續發展。

作者：中共重慶市九龍坡區西彭鎮黨委書記

責任編輯：馬 健