創新社會管理的形勢與任務

□ 侯晉雄

創新社會管理的形勢與任務

□ 侯晉雄

2011年2月，胡錦濤總書記在中央黨校省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上發表重要講話指出：中央舉辦這次省部級主要領導干部專題研討班，目的是正確把握國內外形勢新變化新特點，針對當前社會管理中的突出問題，著重研究加強和創新社會管理、做好新形勢下群眾工作的思路和舉措，為促進社會和諧、實現“十二五”時期經濟社會發展目標任務凝聚強大力量。加強和創新社會管理是當前和今后一個時期各級黨委、政府擔負的一項重要任務，也是需要聚全民之力去研究破解的一個重大課題，對實現全面建設小康社會宏偉目標、鞏固黨和國家長治久安具有重大意義。

一、當前社會管理面臨的新形勢新問題

社會管理是指政府及其他社會公共組織為了適應經濟與社會的發展和滿足社會公眾的需要，對涉及公眾利益的各種公共事務，通過制定必要的制度和公共政策來實施的有效管理。近年來我國社會管理領域取得了一定成績，然而，隨著改革的不斷深化和社會的深刻轉型，經濟社會生活正在發生復雜而深刻的變動，當前社會管理面臨著一些新情況、新問題、新考驗。

（一）經濟格局的變革使社會管理面臨新考驗

三十多年的改革開放使得我們的經濟規模、經濟構成、所有制結構、經濟成分、分配方式等經濟格局發生了許多深刻變革，我國社會主義市場經濟體制改革成效巨大，但由于體制轉型所帶來的一些負面影響，也由于對發展觀的片面理解等原因，導致了發展的結構性失衡，出現了社會分配不公、貧富分化懸殊、弱勢群體龐大、社會結構僵化等社會問題。地區之間、城鄉之間發展差距和部分社會成員收入差距較大，統籌兼顧各方面利益難度明顯加大，弱勢群體甚至部分中間階層的“相對剝奪感”日益強烈，部分社會成員中逐漸形成一種不滿意、不信任、不寬容的亞文化，仇富、仇官、仇不公的非理性情緒在自覺不自覺中滋生，容易造成社會心理失衡、產生社會矛盾；經濟結構戰略性調整縱深推進，勞動力供求關系和就業形式發生變化，就業總量壓力和結構性矛盾并存，勞動關系中的深層次矛盾日益顯現，“單位人”越來越少，無固定工作單位和無長期工作單位的“社會人”越來越多，社會流動頻繁，新經濟組織和新社會組織快速增加，保持就業穩定增長、構建和諧勞動關系面臨新課題。如何統籌兼顧并協調整合好各種不同利益主體對各自利益的正當訴求，如何對“社會人”、流動人口、“兩新組織”、境外非政府組織進行有效管理，是黨和政府進行社會管理面臨的新考驗。

（二）廣大民眾的需求給社會管理提出新挑戰

在現代化進程中，老百姓的需求越來越多，期盼越來越高，而且這種需求和期盼日益廣泛地體現在政治和社會生活領域。老百姓有需求、有期盼是完全正常的，關鍵在于要提供一種暢通的民意表達渠道，讓民眾有反映意見、表達訴求的平臺，這對政府創新社會管理提出了強烈要求。然而，政府的社會管理能力在許多方面還不能適應老百姓的這種需求和期盼。在我國，人大、政協、工會、信訪、媒體等制度安排無疑是非常重要的民意表達、溝通參與渠道，但客觀地說，它們對占我國人口絕大多數的基層群眾的作用仍顯不夠。這主要表現在：在各級人大代表中，基層代表所占比重不高，普通民眾的利益訴求很難及時上達到有關部門；工會的職能往往局限于組織文娛活動、發放福利等方面；信訪制度是黨和政府傾聽民聲、排解矛盾的重要渠道，但其解決問題的能力較低。這就使普通民眾的利益訴求很難通過制度化的民意表達渠道迅速進入決策層，導致部分群眾尋求體制外表達手段作為補充。這是經濟快速發展的過程中社會矛盾頻發、信訪案件增多、維穩任務加重、政府常遭質疑的重要原因。在經濟快速發展的同時，社會矛盾和社會沖突卻在增多，這是全面建設小康社會進程中很不協調的現象，給社會管理提出了新挑戰。

（三）互聯網絡的普及給社會管理提出新課題

根據第27次 《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，截至2010年12月底，中國網民數已達4．57億，上網已經成為人們一種重要的生活方式。互聯網的迅速發展和普及，一方面推動著社會的發展進步，另一方面也對引導和調控社會輿論導向增加了困難。不少機關工作人員還沒有學會正確應對網絡輿情，有的甚至畏懼和躲避網絡監督，加之網絡輿情魚龍混雜，引導和管理不好會帶來不少問題，有時假的問題會被炒成真的問題，小的問題會被“發酵”成大的問題。在開放的網絡輿論系統中，任何個體都是輿論的生長點，他們發出的一個不經意的信息內容，隨著社會心理、社會情緒、社會熱點、社會矛盾和沖突的隨機漲落，有可能形成一場網上輿論風暴。這種網上輿論現象類似于氣候學中的“蝴蝶效應”，政府在社會管理中對其預見性和可控性都比較弱。在各種網上意見勃發的輿論之下，社會管理如何充分尊重民眾通過網絡表達的不同意見，疏導和化解較之于現實社會激烈得多的網上社會情緒，滿足人們實現自我價值和表達社會主張的愿望，是擺在各級黨委和政府面前的新課題。

（四）管理領域的現狀給社會管理帶來新壓力

我國社會管理與我國國情和社會主義制度總體上是適應的，我們已經走出了一條有中國特色的社會管理道路，但也存在一些薄弱環節和問題。在思想觀念上，重經濟建設、輕社會管理。在經濟建設壓倒一切的趕超壓力的作用下，在GDP考核“指揮棒”的引導下，一些地方和部門對經濟建設“一手硬”、對社會管理 “一手軟”的問題仍然比較突出，單純注重GDP增長，對加強社會建設和社會管理重視不夠。解決社會特殊群體的民生問題力度不大，落實社會治安措施不到位，以致全國刑事犯罪、社會治安案件居高不下，群體事件易發多發。在方式方法上，重管制控制、輕協商協調。我國現行的社會管理體制仍存留有計劃經濟體制下形成的“強政府，弱社會”的靜態社會管理體制，“全能型管理模式”尚未完全退化，地方政府“錯位、越位、缺位”現象突出：政府該管的不管，不該管的瞎管，政府對自身角色定位存在誤區。地方政府的行為在很大程度受制于傳統管制型行政的制約，主要依靠自上而下的行政壓力體制，采用行政干預和經濟處罰的手段，倚重行政手段管、控、壓、罰的現象依然存在，有的管理人員習慣于圍、追、堵、截，習慣于收費辦證、罰沒收繳，政府應盡的公共服務職責沒有完全到位，依法管理的能力和水平亟待提高，思想教育、人文關懷、心理疏導、輿論引導等工作亟待加強。在管理環節上，重事后處置、輕源頭治理。我國政府社會管理體制上缺乏有效的社會監測體系與危機預警系統，不少地方政府往往習慣于事故之后對責任的“秋后算帳”，而不是未雨綢繆的“預防型”管理，疏于在事故之前的防范和預防，導致政府社會管理低效、無力，可謂“亡羊補牢，為時已晚”。除了這種就事論事、事后彌補的被動型管理方式之外，有些社會管理措施治標不治本，不是為了最大限度地滿足人民群眾需求、維護人民群眾權益，而是自覺或不自覺地謀取部門甚至個人利益，不是考慮怎么方便群眾，而是考慮管起來怎么省事。群眾觀點、群眾立場、群眾感情需要進一步強化。

二、當前社會管理的主要任務和重點方面

（一）創新社會管理，必須堅持以人為本、保障和改善民生

面對當前艱巨繁重的改革發展穩定任務，要想創新社會管理，提升政府公信力，首先要牢固樹立以人為本的理念，摒棄官本位思想。領導干部要牢固樹立“領導就是服務”、“管理就是服務”的理念，堅持不懈地貫徹全心全意為人民服務的宗旨，常懷為民之心，常思為民之策，常興為民之舉，始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為出發點和落腳點，寓管理于服務之中，實現依法管理、科學管理、人性化管理，使人民群眾在社會生活中切實感受到權益得到保障、秩序安全有序、心情更加舒暢。其次，必須把加快發展作為創新社會管理的關鍵一環。創新社會管理要講發展，離開了發展一切無從談起。“錢從哪里來、人往哪里去、民生怎么辦”的問題，表面上是社會管理問題，實際上是發展還不夠快、還不夠好的問題。發展不夠快，還沒有足夠的財力去解決社會管理的一些問題；發展不夠好，發展中有時還會造成一些新的社會管理問題。要堅持科學發展的主題，堅持加快轉變經濟發展方式的主線，堅持做到在發展中轉變，在發展中提升，在發展中增效，為加強和創新社會管理奠定堅實基礎。再次，完善群眾基本利益保障機制，解決群眾最關心的社會難題。完善群眾基本利益保障機制，解決好民生問題，是社會管理源頭治理的根本。要堅持優先發展教育，更加重視教育公平，滿足群眾多樣化的教育需求。要正確處理效率與公平的關系，一次分配注重效率，再次分配注重公平，建立起市場經濟條件下的利益均衡機制。要把就業作為民生之本，最大限度地使有勞動能力的人能夠實現就業。要完善社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相銜接的社會保障體系，著力保障困難群體——失業者、低收入者、殘疾人等最低限度的日常生活，將進入城市生活的農民工群體真正納入城市政府社會管理和公共服務的視野，加強其社會保障和權益維護工作。要堅持公共醫療衛生的公益性質，努力健全覆蓋全國城鄉的基本醫療衛生制度，逐步實現人人享有基本醫療衛生服務。要把保障性住房作為重要的民生問題，加大保障性住房建設和農村危房改造力度，有效解決城鄉低收入家庭和各類棚戶區家庭的住房困難。當前，群眾最關心最直接最現實的教育、就業、收入分配、社保、醫療、住房等民生問題和社會難題若處理得不好不及時，則群眾不滿意，激化人民內部矛盾，影響社會穩定；處理好了，群眾拍手稱快，才會從心底認同你、支持你、擁護你。

（二）創新社會管理，必須暢通民意表達、推進和擴大民主

暢通民意表達、推進和擴大民主，是及時解決社會問題和社會矛盾、提高社會動態平衡能力的重要條件。要進一步拓寬方式多樣、規范有序、暢通高效的訴求表達渠道，在積極探索各級人大、政協、人民團體、社會組織和大眾傳媒在內的現有民意表達渠道更好地反映民意訴求的基礎上，用制度的方式把網上在線交流、電子政務、博客論壇、民意調查、社會聽政會、領導信箱等新的民意表達渠道及其方式肯定下來，使影響民意表達的諸如時段性強、隨意性大以及虛假民意、民意失真等現象受到機制性約束，并逐步使其降到最低程度。加強和改進信訪工作，落實領導干部接訪、下訪、回訪、親自批閱群眾來信、聯系服務群眾制度，推動用群眾工作統攬信訪工作試點，在有條件的地區開展省、市、縣聯合接訪，集中力量化解信訪積案。對群眾的各種訴求，各級黨委和政府要高度重視，強化責任意識，傾聽群眾呼聲，把來訪群眾當家人，把群眾來信當家書，把群眾反映的問題當家事，千方百計解決群眾合理的利益訴求，決不能漠然置之，敷衍了事，讓群眾話有處說、冤有處訴、問題有處反映。此外，健全社會管理過程中的民主參與和公開辦事制度。推動和完善民眾參與社會公共事項決策的工作機制，提高公共決策的公眾參與程度，保證民眾直接或間接地參與國家的政治決策、參與社會管理，凡涉及人民利益的重要決策和政策調整，首先應進行社會穩定和風險評估，廣泛征求人民群眾意見，充分考慮人民群眾的承受能力，保障人民群眾的知情權、參與權、表達權和監督權，引導民眾在民主參與的實踐中提高自我管理水平。

（三）創新社會管理，必須應對網絡輿情、疏導和理順情緒

網絡輿論環境是一個社會個體直接發聲參與公共討論的意見環境，個體意見不僅可以直接呈現出來，為他人所知；而且通過網絡媒體的復制式、鏈接式、擴散式的傳播手法，以及網絡人際間復雜的傳播行為，可以對公共輿論產生巨大的影響作用。其一，完善政府網絡信息公開。網絡時代人們獲取信息的方式更加多樣、迅速，任何試圖隱瞞真相、隱藏信息的想法和做法只會適得其反，只會增加民眾對政府的猜疑和不信任。政府越透明，民眾就越信任。其二，落實信息網絡管理責任。健全網絡管理法律法規，嚴厲打擊網絡違法犯罪行為，明確電信運營企業、接入服務企業、域名注冊管理服務機構、信息服務企業和信息發布者等主體的法律責任，促進建設網絡媒體自律公約，推動網站自我約束、自我管理，提高依法、規范、系統、動態管理的能力和水平。其三，建立網上輿論引導機制。按照“積極引導、依法管理、整體管控、確保安全”的原則，健全網絡輿情引導機制，及時跟蹤輿情動態、研判輿情走勢、評估輿情影響，積極主動地引導網上輿論，尤其要做好突發事件網上輿論引導，建立新聞發言人制度，第一時間發布權威信息，最大限度減少虛擬社會的負面影響，避免惡意炒作。從網民中廣泛聽取意見，善于運用網絡聯系群眾和發動群眾，再將工作改進深入到群眾中去，要發揮信息網絡技術和政府網站在社會管理領域中檢測、收集、引導、發布信息的作用，推進與公民切身利益相關的信息公開和社會管理方式方法的現代化。

（四）創新社會管理，必須化解群眾矛盾、建立和完善機制

當前，隨著社會生活日趨多樣、多元、多變，各種社會利益關系更趨復雜，新的深層次問題與老矛盾、老問題互相糾結，要在化解矛盾、理順情緒、穩定大局、促進發展方面負責任、有辦法、有作為，從根本上講，必須著眼于體制機制的建立和完善，形成工作常態。一是健全社會矛盾調解機制，提高社會管理科學化水平。社會矛盾調解是當前有序解決社會問題的主要方式，要構建和完善人民調解、行政調解、司法調解相互銜接的大調解工作機制。要綜合運用政策、經濟、法律、行政等手段調節和處理利益矛盾和利益糾紛，特別是運用法律手段調解和處理矛盾糾紛，還要綜合運用協商、調解、教育等行之有效的解決方法，解決人民內部的利益矛盾和利益糾紛，這里包括法律調解，需要加強立法和司法等方面的工作，加快公民權益保護、權力監督制約、糾紛調解等方面的立法，盡快形成化解社會矛盾、促進社會和諧的法律法規體系。充分挖掘民間資源，充分利用鄉規民約，動員各種社會力量參與化解調處矛盾糾紛，發揮社會群團組織、民間組織、中介組織等各方調解矛盾糾紛的作用，通過這些組織來調解社會成員的利益沖突，防止和避免黨群之間、干群之間的直接沖突，及時有效地把矛盾化解在基層，確保案結、事了、人和。二是完善危機應急管理機制，提高社會風險的控制能力。這是有效預防社會問題、社會矛盾積累和激化、促進社會運行動態優化的重要措施。各級政府要針對所在地區社會管理中的熱點、重點和難點問題，進行經常性的分析排查，要加強對重點地區、重點工程、特殊群體、敏感時期的監控和排查，對排查出來的問題，要按照“見微知著、搶得先機、爭取主動、防止激化”的要求，逐一落實措施、責任和人員，限期予以解決。要完善應急管理領導體制，建立健全各級各類應急管理機構，依法落實風險和突發事件隱患排查監控責任。推進應急志愿者隊伍建設和應急產業發展，完善應急物資儲備體系，實現對各類風險隱患治理的制度化、規范化、常態化。建立社會運行狀況的監測體系及危機預警系統，加強對社會建設和社會管理有關領域的監測，對可能出現的問題和危機及早做出預測，完善信息發布制度，形成統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急管理機制以及善后恢復的保險機制，切實提高政府應急管理的科學性、針對性和有效性。

作者：中共重慶市委黨校黨建教研部講師、法學博士

責任編輯：張 波