重慶市近郊區農村的土地流轉問題

□譚昊

重慶市近郊區農村的土地流轉問題

□譚昊

重慶市二環高速的全線貫通后，開啟了主城拓展的外環時代，這為城市近郊區發展提供了難得的機遇。一般而言，城市近郊區區位優勢較為突出，農業產業化初步具備規模，因此，這一區域土地流轉潛力較大。同時，由于大量農民進城務工，這一區域的土地流轉閑置和無序開發的問題較為突出，亟需在流轉形式、產業布局、政策扶持、資源利用等方面加強引導和規范，以形成符合區域發展實際的土地流轉模式。

一、重慶市近郊區農村土地流轉中存在的問題

（一）土地撂荒、閑置問題嚴重。一是大量農民外出務工導致承包地撂荒。二是經營不善造成人地兩閑。有些近郊區為求發展，對引進企業的審查不夠，不按時按標準給予農民補償，甚至違約逃債，造成人地兩閑。三是管理不便導致部分宅基地閑置。城市近郊區多數宅基地零星分布、偏遠瘠薄，不便管理，造成宅基地流轉難。

（二）土地無序開發、違章搭建突出。一是鄉鎮政府在推進土地流轉工作中，缺乏具體的操作規程、方法和程序，土地流轉的無契約性和無序性現象明顯。二是大部分地區主要依托農經部門對農村土地流轉附帶管理，缺乏鄉鎮一級的土地流轉服務平臺。三是缺乏統一的土地流轉規劃，近郊區違章搭建問題比較突出。

（三）土地流轉形式單一且規模偏小。一是土地流轉形式單一，目前很多近郊區的土地流轉仍以轉包為主，大多介于同一集體經濟組織內的鄰里或親戚之間。同時，土地流轉目的單一，主要是為了方便耕種，增加糧食產量，耕地規模經營面積小，農業資源配置效率普遍不高。二是土地連片規模較小。實施家庭聯產承包責任制以來，承包土地是按照高、中、低產田分類平均發包給農戶的，導致面積較小的塊地多，難以連接成片，不利整治耕作，制約了種植業結構調整，也影響了規模經營農戶的收入。

（四）政府引導農民自愿流轉土地的 “推力”不足。一是區、鎮政府貫徹、宣傳土地流轉法律和政策的力度不夠，使農民難以了解土地流轉的信息和行情。二是政府監管職能發揮不到位，不能有效保障農民利益。有的基層組織沒經過政府授權和農戶同意，越俎代皰并強勢推動土地流轉，傷害了農民的利益。三是政府配套措施缺位，造成城市近郊土地流轉的市場風險增大。

二、主要原因

（一）現有農村土地制度缺陷是造成土地閑置、撂荒以及流轉效率低下等問題的主要原因

1．農村土地產權制度存在缺陷,農民沒有土地處分權。目前，農村土地的市場化流轉，實質上是農村土地經營權（使用權）的流轉交易，農民并沒有對土地處置的自主權，作為集體土地所有權代表的村支兩委和村社干部在代表“農民集體”行使土地所有權職能時，“越位”、“錯位”現象突出。

2．農村土地征收制度存在缺陷,使近郊農民滋生“等待征地”預期,使農民缺乏內生的土地流轉動力。隨著重慶城區的發展和擴張，城市近郊區農民的耕地和宅基地被大量征用，許多農戶獲得幾十萬元至上百萬元不等的補償金。但是，現行的農村土地制度未在土地征用的細節程序及監管途徑上進行細化和規范，這極易使城市近郊區農民產生等待征地的預期。二是農民土地保障心理弱化了土地流轉的動力。雖然土地流轉能夠一次性大量增加農民的收入，但也導致了農民持續性土地財產收益喪失預期。這種等待征地預期和土地財產收益損失預期的矛盾心理，弱化了農民土地流轉的內生動力。

3．農村土地管理制度存在缺陷,使農村土地無序開發的機會成本過低。由于農村土地管理制度及相關法規不完善，一是農地流轉存在“三多三少”的現象，即私下流轉的多，經正式組織流轉的少；轉包、出租的多，轉讓的少；口頭協商多，文字協議少，極易出現流轉糾紛。二是農村建設用地無序開發。在利益驅動下，城市近郊區村集體或村民進行自主建設，改建、搶建違章建筑增多，非法搭建嚴重，由于相關土地管理法律法規對土地無序開發的處罰力度不夠，申請法院強制執行又失去了時效性，使得農村建設用地無序開發的機會成本過低。

（二）政府在連接土地流轉供需雙方的服務管理機制建設上存在不足

1．鄉鎮政府各自為政，在區縣級層面缺乏統一的土地流轉規劃和平臺，難以解決 “信息不對稱問題”。由于目前區縣級層面尚無關于農村土地流轉的統一規劃，鄉鎮各自為政，統籌圈內農村土地流轉難度較大。同時，由于各鎮經濟發展水平參差不齊，發展方向各具特色，發展重點各不相同，土地供求信息不通暢，農民“要轉轉不出，想租租不到”，使供需雙方不能實現有效對接。

2．對土地流轉過程中的市場準入、投融資、擔保、風險防范方面的政策支持不足，使土地流轉缺乏良好的外部環境。一是土地規模經營的投融資制度不完善，農業規模經營項目及經營企業的融資途徑較單一、融資成本較高。二是存在多樣化風險。對政府和農民而言，存在耕地底線和糧食安全的保證風險、農民增收風險等；對經營業主而言，面臨參與農業生產經營的不確定性風險、市場投資風險、“三權”抵押的處置風險等問題。

三、對策建議

以科學發展觀為指導，堅持最嚴格的土地管理制度，堅持節約集約用地，是促進城市近郊區土地流轉的根本前提。

（一）增加政府“制度供給”推力。一是創新土地流轉收益分配制度。區級層面通過出臺統一的土地收益分配制度來明確集體、個人的分配比例和使用途徑，同時按照區發展總體規劃，通過建立產業差別補償制度，對未進入規劃區的村社核定建設用地指標，這些指標可以出租給進入整體規劃的村社。二是充分發揮本地特色。以土地流轉促結構調整，利用區位優勢,建立近郊區鄉鎮特有的主導產業,如迎龍鎮正規劃以二環外區域生態特色為依托，發展以鄉村旅游和休閑農業為特色的休閑農莊經濟，形成生產、加工、銷售一體的特色產業網絡。三是建立流轉激勵機制。建立農村土地承包經營流轉優惠稅制，對規模以上的專業合作社、農業龍頭企業予以減稅讓利；制定促進農村土地承包經營流轉投融資政策，對專業合作社、農業龍頭企業提供低息、貼息貸款和擔保及無擔保貸款；制定農地流轉產業化開發政策，對農業區域化布局、專業化生產、產業化經營項目予以一定的財政資助，辦好土地股份制農業企業、農莊，實行“公司+基地+農戶”農業產業化運作，發展特色優勢農業。

（二）建立完善城市近郊區承包地流轉服務機制。一是要建立農村土地流轉綜合服務體系。建議由區政府牽頭，建立區農村土地承包經營權流轉中心、鄉鎮農村土地托管投資有限公司和村級土地承包經營權服務網絡，組成立體的土地流轉服務體系。二是要建立土地流轉信息網絡。各鄉鎮定期收集報告土地流轉的供需、價格等信息，進行統計、分析和預測，公開對外發布。三是要建立統一的城鄉土地交易平臺。讓農戶承包經營的土地、宅基地、林地、荒地等通過招、拍、掛等方式轉讓、出租。結合區規劃建設發展的實際，試行租賃經營、土地銀行、土地托管、宅基地換社保、入股合作社、訂單種植等新型農村土地流轉方式，對集體、農戶進行劃股分紅。

（三）建立完善城市近郊區宅基地退出機制。一是對長期閑置的宅基地進行復墾、整理，有效增加耕地面積。同時，穩妥引進社會資本開發農村閑置及未利用的非農用地資源;二是鼓勵進城轉戶農民退出閑置宅基地，并提高退出資金補償標準。大力宣傳有關宅基地退出的法律法規,讓農民了解政策,消除誤解,自愿退出閑置宅基地流轉，同時，依據糧食直補、良種補貼、綜合補貼、農機具補貼等惠農政策，適當增加對土地流轉的補貼，逐步調整提高退出資金補償標準。三是鼓勵未進城農民退出零碎、分散的宅基地，引導其集中居住，節余出部分指標用于鄉鎮發展用地需求。推進農民集中居住，并比照城鎮社區的標準，配套完善公共服務設施。同時將直接獲得的集體建設用地指標，經過土地有形市場流轉給符合規劃的實際用地者。

（四）建立完善城市近郊區土地集約利用風險防范機制

1．建立農用土地集中規模經營風險防范機制。一是建立土地流轉風險保障金制度，防范由于業主因經營困難等原因無法履約造成風險保證金無法收回的情況發生；探索建立土地承包權退出風險防范機制，對自愿退出土地承包權的農民除按現行標準給予補償外，建議建立農民自愿退出土地承包權風險規避基金；建立完善農村社會保障體系，針對因土地流轉而失去依靠的農民制定覆蓋農村的社會保障制度。

2．建立非農建設用地開發及流轉風險防范機制。一是建立起非農建設用地開發和流轉的金融服務體系。充分利用商業金融、合作金融、政策金融、新型農村金融，探索建立與完善非農建設用地流轉政策性涉農保險體系，為金融支持非農建設用地流轉筑起避險屏障；二是認真做好非農建設用地開發和流轉的相關配套工作。以做好非農建設用地流轉的地籍調查和產權登記工作為基礎，重點建設非農用地流轉信息公開查詢制度（宗地信息、產權信息及交易管理信息等），同時為非農建設用地的開發與流轉過程中各個環節提供必要的公共服務，及時防范、化解風險和糾紛。

作者：重慶市南岸區迎龍鎮鎮長

責任編輯：譚國太