河南省新型城鎮化引領“三化”協調發展研究

李彥普

(黃河科技學院 商貿學院，河南 鄭州 450006)

河南農村人口多、農業比重大、保糧任務重，又處于工業化、城鎮化加快發展的關鍵階段，人多地少是制約“三化(工業化、城鎮化、農業現代化)”發展的最現實問題，城鎮化水平低是經濟社會發展諸多矛盾最突出的聚焦點。這一狀況對城鎮化發展模式轉變形成倒逼壓力，要求河南必須創新城鎮化發展思路，以新型城鎮化引領“三化”協調。

一、新型城鎮化的內涵

所謂城鎮化，是指農村人口不斷向城鎮轉移，第二、三產業不斷向城鎮聚集，從而使城鎮數量增加，城鎮規模擴大的一段歷史過程。其不僅是一個城鎮數量與規模擴大的過程，同時也是一種城鎮結構和功能轉變的過程。傳統城鎮化走的是一條以農民工大量進城、城市規模快速擴張為主要特征的道路，這是一種典型的增長導向型城鎮化模式。

新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征，大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化發展模式。新型城鎮化堅持以人為本，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城鎮化，全面提升城鎮化質量和水平。新型城鎮化的“新”是指由過去片面注重追求城市規模擴大、空間擴張，改變為以提升城市的文化、公共服務等內涵為中心，真正使城鎮成為具有較高品質的適宜人居之所。

二、河南省新型城鎮化的地區模式探索

(一)新密模式

新密是河南省26個加快城鎮化進程重點縣(市)、35個擴權縣(市)和23個對外開放重點縣(市)之一。作為集經濟發達縣、鄭州都市區郊區、資源型城市等基本特征于一體的新型城市，以“城鎮社區抓改造、煤礦沉陷區抓安居、貧困山區抓搬遷”的工作思路，積極探索城鎮化建設的“新密模式”。從構建鄭州大都市區中謀劃發展定位，調整發展思路，跳出原有的工業化發展模式，堅持把新型農村社區建設作為推進城鄉一體化的切入點。建立起合村并城、合村并鎮、合村并點，形成城區為主體、重點鎮為支撐、新型社區為節點的新型城鎮體系。目前建成和在建新型農村社區36個，涉及83個行政村、農戶3.27萬戶，節約建設用地1.08萬畝。大力推進土地流轉，節約集約利用土地，為工業化和農業現代化提供了用地保障。

(二)舞鋼模式

在工業基礎良好的舞鋼市，實行“社區”與“產業集聚區”一對一聯建，大力發展勞動密集型產業，增加對農村勞動力的承載能力，促進在新型社區集中居住的“離地”人口就地就近就業，為工農分割、城鄉分離的二元結構格局的縣域發展新型城鎮化提供了“舞鋼樣本”，成為全省“新型城鎮化的示范”。舞鋼市圍繞鋼鐵和棉紡兩大傳統優勢產業，大力推進產業集聚區建設，依托舞陽鋼鐵公司特寬特厚鋼板生產優勢，以誠海紡織服裝園為龍頭，建成了完整的鋼鐵和紡織產業鏈。根據規劃，舞鋼市產業集聚區在“十二五”結束之年，提供超過5萬人的就業崗位，在未來這一數字將達到10萬人。這意味著，舞鋼市超過一半的農民能夠在這里實現就業。同時，舞鋼市按照“一城四鎮十七個中心社區”的城鎮建設體系，按照“土地向規模經營集中”的方式推進土地流轉工作，專門成立了土地流轉服務中心，在各鄉鎮設立了土地流轉服務站，讓農民搬入社區，使村莊占地大幅減少。

(三)潢川模式

潢川以推進農業產業化為切入點，圍繞工農對接、產城融合，謀劃發展思路，走出了一條傳統農區新型城鎮化引領“三化”協調科學發展的新路子。首先潢川從農業資源豐富的比較優勢出發，調整農業結構，擴大經營規模，為工業化發展提供基礎性支撐，圍繞農產品精深加工做文章，在全國、河南省較早探索出了“公司+基地+農戶”的“華英模式”，涌現出華英集團、黃國糧業等一批龍頭企業，構建起產加銷一體化的食品工業體系，形成工農良性互動的發展格局。其次潢川加快實現產業積聚，按照“統籌城鄉、以城帶鄉，產城融合、相互促進，合理布局”的發展要求，實施經濟技術開發區、產業集聚區、城市拓展區“三區”聯動、組團式發展，加快“潢光一體化”進程，優化城市空間結構。同時加快縣城和中心鎮的建設步伐，加強城鎮基礎設施建設，完善功能，提高品位，打造特色中心鎮，探索新型農村社區建設的新模式。

(四)固始模式

固始縣以新型農村社區建設為抓手，加大政策、資金的扶持力度，走出了一條以“城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展”為基本特征的城鎮化之路。固始縣采取城鎮集群發展，堅持“核心帶動、軸帶發展、節點提升、對接周邊”的空間布局原則，發揮縣城核心帶動作用，把特色相近、產業相聯、功能相關的鄉鎮聯結組團發展，培育整體優勢。全面推進城鎮基礎設施建設，逐步把基礎較好的中心鎮發展成為小城市，提高承接中心城市輻射能力和帶動農村發展能力。全面推進新型農村社區建設。按照“分類指導、科學規劃、群眾自愿、就業為本、量力而行”的原則，把新型農村社區建設納入城鎮體系規劃，積極開展農村社區試點，提高綜合服務能力，使農村人口能夠“進得來、穩得住”。在農業方面，加快土地流轉，實現農業規模化種植、產業化發展，促使農村人口資源要素合理流動，實行農工貿緊密銜接，“三化”協調發展。

(五)淮陽模式

淮陽縣從促進三次產業聯動融合發展入手，在保證糧食安全的前提下，調整農業結構，促進農業產業化經營，把農業資源與加工業、文化旅游業有機耦合在一起，從而實現農業與二、三產業相互滲透、融合發展，走出一條富民富縣的“根植式”內生發展模式。淮陽縣一是充分利用外部城鎮化的拉動作用，促進農村勞動力向縣域外轉移，緩解人口壓力;二是抓住國家不斷強化支農惠農政策和加大扶貧開發力度的有利政策環境，加強農業和農村基礎設施建設，不斷提高糧食綜合生產能力，改善生產生活條件;三是順應城鄉居民消費結構升級帶來的對農產品的多樣化需求，深入挖掘農業資源，大力發展多功能農業，積極發展農產品加工業，推動農業結構升級;四是適應人們不斷增長的精神文化需求，充分挖掘歷史文化資源，發展文化旅游業，培育新的經濟增長點;五是強化縣城和中心城鎮帶動，培育新型城鎮化的空間載體，承接產業轉移，吸引人口等生產要素產業集聚，初步探索出了一條糧食生產大縣以新型城鎮化引領“三化”協調科學發展的路子。

三、河南探索新型城鎮化模式的啟示

(一)發揮新型農村社區的基礎載體作用

在城鎮化發展的快速推進期，城鄉二元結構矛盾還很突出，城鄉發展仍不平衡。大批農村出現“窮、空、散”的現象，留在農村的農民生活居住環境依然是“臟亂差”，造成農村發展速度減緩。為了縮小農民與城市居民在生活環境、教育、醫療、交通、就業等方面的差別，提高農民的生活幸福指數，建設新型農村社區勢在必行。推進新型農村社區建設，可以節約土地，為農村和城鎮的發展拓展空間;可以為工業化發展提供更多的勞動力資源;可以改善農民的居住生活條件;可以全面提高農村人口和勞動力的素質。建設新型農村社區是統籌城鄉發展、推進城鄉一體化的迫切需要。

(二)推進新型城鎮化必須強化產業支撐

構建農村社區雖然一攬子改變了農村傳統落后的生產方式和生活方式，但如果不能相應解決“離地”人口的就業問題，就會在一定程度上產生類似南美國家的過度城市化問題，使“三農”問題通過另一種形式表現出來。農民進入新型社區居住固然改善了“離地”農民的生活條件，但如果他們無業可就，無論住進多么高檔的社區最后也會變成城市貧民。因此應根據自身的產業定位大力發展勞動密集型產業，增加對農村勞動力的承載能力，促進在新型農村社區集中居住的“離地”人口就地就近就業。這樣就通過“產業集聚區”這一媒介，在加快工業化進程中，使失地農民在脫離土地轉化為雇用勞動力時實現了軟著陸，實現了農村生產方式、生活方式和就業方式的同步轉變，從而避免過度城市化帶來的陷阱。

(三)推進新型城鎮化必須協調推進農業現代化

農業大縣對新型城鎮化的探索表明，通過發展現代農業，促進農業規模化經營，培育新型農業經營主體，適時開發農業的多種功能，積極發展高效農業、休閑觀光農業和生態農業，可以有效推動農業與城鎮建設有機融合，從而推進“三化”協調發展。在工業化、城鎮化過程中，農業對經濟社會發展最直接的貢獻是提供農產品保障和土地、勞動力等各種要素支撐。隨著工業化、城鎮化進程的推進，農業占比會越來越低，但是農業的功能卻不斷擴展。農業集自然再生產與社會再生產為一體的產業特征，使得農業的生態保護功能、觀光休閑功能和文化傳承功能逐漸彰顯出來，從而使得農業對工業化、城鎮化的基礎性支撐作用不僅不會減弱而且更加強化。

四、河南以新型城鎮化引領“三化”協調的對策建議

(一)以產業集聚區為支撐，推進產城互動

產城互動，是以產業發展為前提建設城鎮，以城鎮建設為基礎發展產業，產業發展與城鎮建設相互融合、聯動推進的過程。城市化的實質是勞動者就業的城市化，新型城鎮化的首要問題也是解決就業問題，而產城互動的新型城鎮化建設正是以產業發展為前提，從而會創造就業崗位，吸引農村勞動力向城鎮轉移。進鎮者“樂業”才可能“安居”，“安居”才可能消費，消費才能催發城鎮的繁榮。因此，產城互動以居民為中心構建起城鎮發展鏈，是新型城鎮化生存和發展的基本保障。東部沿海發達地區及中西部發達縣的小城鎮順利實現了向“城市型”小城鎮的轉型，正是因為走上了產城互動的發展道路。

產城互動的前提是產業集聚區建設。河南省應大力推進工業集聚發展與合理布局，通過整合重點產業鏈打造特色產業園區，壯大優勢產業集群，構建優勢產業發展帶，支撐新型城鎮化的發展，加強工業化城鎮化互動。一是加快特色工業園區建設。堅持“一園一主業、園區有特色”，明確各類產業園區定位，因地制宜選擇發展模式，創新園區管理體制和開發機制，提升園區管理水平和綜合服務能力，形成特色鮮明、布局合理、錯位競爭的園區發展格局。二是發展優勢產業集群。加強對產業布局的政策引導，促進產業集群化發展。發展壯大食品工業、汽車工業、電子信息、生物醫藥、煤化工、新能源新材料等一批優勢產業集群。三是強化區域產業分工協作。加強分類指導，突出各自特色，促進合理分工，完善區域合作機制，促進區域內優勢互補和產業集聚。

(二)加強新型農村社區建設

新型農村社區是新型城鎮化引領“三化”協調科學發展、引領中原經濟區建設的重要突破口，是統籌城鄉發展的結合點、推進城鄉一體化的切入點、促進農村發展的增長點。中原經濟區要實行新型城鎮化，重點在于新型農村社區建設，難點也在于新型農村社區建設。雖然各地探索了不同的新型農村社區的發展道路，但是河南各地經濟發展水平和地區差別很大，地區發展不平衡的現象十分突出。經濟落后地區，尤其是農村山區，建設新型農村社區的壓力十分巨大。

當前河南省建設新型農村社區的總體思路應遵循“政府引導、企業參與、社會引資、群眾集資”的原則進行。對于城郊結合部，可以通過中心城市的輻射帶動，將其納入城市化體系，就近建立新型農村社區，農村騰出來的用地可以用于城市設施，或用于都市農業的發展;對于有一定產業化基礎的農村，可以通過產業發展的支撐，實現產業發展和城鎮化的融合，使農村新型社區建立在產業集聚區的基礎上;對于農業發達的農村，可以建立特色農業體系，以特色農業支撐新型農村社區建設;對于工業發展滯后、距離城市較遠、經濟不發達的農村，可以通過政府扶持、群眾自籌等方式，建立社區，同時根據本地特點，尋找出可以發展的相對優勢的產業，包括第三產業如旅游業等，最終使新型農村社區的發展建立在一定的產業發展基礎上。

(三)完善新型城鎮體系建設

構建和完善國家區域性中心城市、地區中心城市、縣域中心城市、中心鎮、新型農村社區的五級城鎮體系。1.提高鄭州首位度。發揮鄭州國家區域中心城市的輻射帶動作用，增強高端要素集聚、科技創新、文化引領和綜合服務功能，將鄭州建設成為彰顯黃河文化和中原城市特色、宜商宜居的現代化、國際化、信息化的生態型、創新型城市。2.將地級市建設成為區域中心城市。按照規模做大、實力做強、功能做優、環境做美的原則，發揮比較優勢，加快發展，增強聚集要素和輻射帶動地區發展作用，壯大省轄市規模，使之成為各區域空間組織的核心。對于河南省沿邊的區域中心城市，要加強與省外地級市的合作，建立地區發展聯盟。3.提升縣城發展水平。通過產業集聚區建設做大做強產業基礎，使縣城發展具有堅實的產業支撐。同時完善縣城公共服務設施，提升縣城人口素質，加快縣城基礎設施建設，使縣城成為縣級經濟發展的啟動器。4.加快中心鎮建設。對于較大的鎮，要通過發展特色產業和農業現代化的提升，提高其聚集資源和輻射周邊的能力，使之成為當地農民走向城市化的重要載體。

(四)提升新型城鎮化建設的制度保障能力

首先，大力推進農民工市民化，解決半城鎮化問題。對現有不合理、不公平的制度安排進行改革和創新，積極清除那些對農民工存在歧視與排斥的制度政策，保障農民工的經濟、政治、文化權利，要在勞動就業權、社會保障權、子女教育權、公共衛生權、政治參與權等方面給予農民工與城市居民的同等待遇。建立完善的社會保障體系，覆蓋所有農民工，多渠道改善農民工的居住條件，把在城市穩定就業以及困難農民工家庭住房納入政府廉租房和經濟適用住房的享受范圍。建立農民工能夠有序參與的政治保障機制，實現農民工由“農民”身份向“市民”身份的轉變，與城鎮居民享有同等的待遇，推動城鎮化進程中進城農民的地域轉移、職業轉換和身份變換同步進行。

其次，創新土地制度。完善征地補償制度。農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤既要為工業化、城市化騰出空間，也要保障農民利益。要充分尊重農民自愿，解決制止強制征地、強制拆遷的錯誤行為，加大對征地制度的改革以及市場化的操作。試行宅基地有償退出機制。應允許農民通過有償退出宅基地或宅基地置換而獲得社會保障和城鎮住房。建立健全土地承包經營權流轉市場，鼓勵農民以轉包、出租、互換、轉讓、入股等形式參與經營，促進土地向農業產業化龍頭企業、農民專業合作社等組織集中，提高農業生產經營組織化程度。

再次，促進公共資源在城鄉之間均衡配置。農村公共服務發展滯后是城鄉社會二元發展的直接后果，也是工業化、城鎮化深入發展中必須解決的重要問題。應擴大公共財政覆蓋范圍，對農村實施傾斜政策，以實現教育資源、文化資源、醫療衛生資源、社會保障資源、農村社區公共服務等公共資源在城鄉的均衡配置和基本公共服務均等化，逐步消除城鄉公共服務水平的差距。

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