中國與美歐開展新能源合作面臨的問題及前景分析

■ 閆世剛 外交學院

一、中國與美歐開展新能源合作背景分析

新能源又被稱為清潔能源，是在新技術條件下所開發利用的能源資源，包括生物質能、太陽能、風能、潔凈煤技術、氫能、核能等。起始于美國的世界金融危機對全球經濟造成沉重打擊之后，面對全球金融危機和經濟衰退，新能源開發和利用被提到具有戰略性的地位并被作為應對經濟危機的有效手段。美國、歐盟等世界發達經濟體大力推進新能源的發展，既著眼于當前應對金融危機，更從戰略的高度搶占未來經濟的制高點。

美國率先把發展新能源作為應對金融危機的重要舉措，顯示了其對研發替代能源、發展新能源和改變美國能源消費方式的決心。2009年2月15日，總額達到7870億美元的《美國復蘇與再投資法案》由美國總統奧巴馬簽署生效，其中新能源為主攻領域之一，重點包括發展高效電池、智能電網、碳儲存和碳捕獲、風能、太陽能等；美國政府計劃到2020年可再生能源發電量須占總發電量的20%，到2025年,美國新能源技術和能源效率技術投資規模將高達1900億美元。歐盟把新能源產業提升到戰略的高度，2007年初，歐盟就提出了到2020年可再生能源占歐盟能源供應量20%的新能源政策。金融危機爆發之后，歐盟為了加強其在新能源領域的競爭優勢，進一步加大政策力度。2009年3月,歐盟委員會制定了一項發展“環保型經濟”的戰略規劃，從2009年至2013年五年間投資1050億歐元，支持綠色技術的開發及應用,保持歐盟在綠色技術領域的世界領先地位,全力打造歐盟地區的綠色經濟。

新能源產業孕育著新的經濟增長點，并成為新一輪國際競爭戰略制高點，中國政府把新能源產業視為促進經濟增長和產業升級的重要動力。2009年3月，溫家寶總理在《政府工作報告》中明確指出，大力發展循環經濟和清潔能源，要積極發展核能、風能、太陽能、水能等清潔能源。我國發布的《可再生能源中長期發展規劃》中提出到2020年可再生能源將占能源消費總量的15%。而即將出臺的《新興能源產業發展規劃》對新能源的開發利用和傳統能源升級變革在具體實施路徑、發展規模等方面都進行了部署，該規劃的規劃期為2011-2020年，規劃期內對新能源產業累計增加5萬億元投資，將每年增加1.5萬億元產值，增加1500萬社會就業崗位。

在國家政策鼓勵和市場需求拉動下，我國新能源產業快速發展，然而在新能源產業規模不斷擴大的同時,在新能源關鍵技術上掌握得還不多，在太陽能、電力儲存、風電等諸多領域缺乏核心技術，新能源產業發展面臨后勁不足的困境，因此積極開展新能源外交已成為發展新能源產業的重要途徑和戰略舉措。通過加強國際間合作與對話交流、開展務實合作，拓展同美國、歐盟等發達國家新能源技術合作,積極吸收和引進國外新能源技術、設備和成果，以推動我國新能源產業可持續穩步發展。

二、中國與美歐新能源合作的機制分析

中國開展新能源合作，主要是以美國、歐盟為主要對象的雙邊合作，目前已在產業政策、雙邊合作和科技交流方面形成了能源合作機制。近年來中國與美歐更將新能源作為突破口，新能源國際合作領域逐步擴寬，合作機制不斷深化。

（一）中美新能源合作機制

中美是全球最大的能源生產國和消費國,兩國在能源安全和應對氣候變化方面具有共同利益。開展新能源合作不僅促進中美能源結構優化和環境改善，也推動國際氣候合作機制的建設以及全球氣候治理的成效。基于對新能源和節能減排領域的空前重視，中美兩國新能源合作便有了共同的追求和目標，中美新能源合作不斷深化，逐漸走向機制化和成熟化。

中美能源政策對話，是雙方探討新能源合作的重要機制，在2005年首次能源政策對話中，雙方談到在清潔能源、核電節能方面的合作；2006年第二次對話中美雙方一致同意，將發展新能源與可再生能源作為兩國能源合作的重要領域；2007年第三次對話雙方簽署了《關于工業能效合作的諒解備忘錄》，中美兩國強調加強在提高煤炭利用效率和發展清潔能源方面的合作；2009年第四次對話中美雙方就兩國新能源政策、中美清潔能源聯合研究、潔凈煤技術、核能及可再生能源等事關中美能源發展的重大政策性問題進行了深入探討，并簽署了清潔燃料領域合作、二氧化碳捕獲和封存技術合作等三項新能源領域的合作協議。

以2009年11月奧巴馬訪華為契機，中美除正式簽署《中美關于加強氣候變化、能源和環境合作的諒解備忘錄》外，為了對兩國從事清潔能源聯合研發提供便利，并為兩國研究人員提供合作平臺，雙方還簽署了《中國科技部、國家能源局與美國能源部關于中美清潔能源聯合研究中心合作議定書》,并計劃在未來五年投入至少1.5億美元，重點開展包括新能源汽車、綠色建筑、清潔煤等課題研究。此外，雙方還明確表示將在多個新能源領域進行合作，包括發展清潔能源、加強清潔煤技術合作以及推動雙方在利用太陽能、風能、先進生物燃料等方面技術和政策合作等。

中美戰略與經濟對話則把中美新能源合作明確定位到戰略層次，也進一步凸顯新能源合作與氣候變化這一重大全球性議題的關聯性。2010年第二輪中美戰略與經濟對話中，雙方就發展清潔能源、加強清潔煤技術合作以及推動兩國在利用風能、太陽能、先進生物燃料和現代電網制定路線方面的技術和政策合作等達成共識；并簽署《中國國家發展改革委與美國國務院關于綠色合作伙伴計劃框架實施的諒解備忘錄》、《中國國家核安全局和美國核管制委員會關于進一步加強西屋AP1000核反應堆核安全合作備忘錄》等五項合作協議。2011年第三輪中美戰略與經濟對話中，雙方就新能源合作達成多項共識，將深入開展智能電網、大規模風電開發、天然氣分布式能源、頁巖氣和航空生物燃料等方面的務實合作，并在《中美能源和環境十年合作框架》和《中國國家發展改革委與美利堅合眾國國務院關于綠色合作伙伴計劃框架實施的諒解備忘錄》框架下簽署了6對新的綠色合作伙伴關系。

（二）中歐新能源合作機制

中歐在新能源領域合作的深入，主要是雙方對節能減排和環境環保問題的關注和共識。中歐在新能源領域的合作始于20世紀80年代，目前雙方在產業政策、雙邊合作和科技交流方面形成了新能源合作機制。創立于1994年的中國—歐盟能源合作大會，是中歐能源合作最大規模和最高級別的會議，也是中歐新能源合作的重要平臺。2006年第六次中歐能源大會上，中歐簽署《有關二氧化碳捕捉和儲存近零排放發電技術合作協議》，中歐雙方就煤炭近零排放技術的研發、展示以及示范工作開展合作；2008年第七次中歐能源合作大會上，中歐雙方就可再生能源技術、氫能與燃料電池技術、生物燃料技術、煤和氣水化合物技術、以及先進核能技術等方面進行深入交流；2010年第八次中歐能源合作大會則側重于可再生能源、智能電網和清潔汽車三個領域開展技術和產業合作。

中歐峰會是中歐雙方新能源可持續發展對話與合作機制。2005年第八次中歐峰會簽署了《能源交通戰略對話諒解備忘錄》，并發表《中歐氣候變化聯合宣言》，宣言內容包括加強清潔能源領域的合作與對話，以促進中歐經濟可持續發展；2006年第九次中歐峰會上，雙方強調增強務實合作，特別是加強在在《清潔煤行動計劃》和《能效與可再生能源行動計劃框架》內下的新能源合作；2008年第十一次中歐峰會簽署《中歐清潔能源中心聯合聲明》，聲明深化了在清潔能源領域的合作；2009年第十二次中歐峰會簽署《啟動近零排放碳項目第二階段合作諒解備忘錄》，雙方就可再生能源、清潔煤炭、生物燃料等新能源領域進行具體合作達成一致。2010年4月30日中歐清潔能源中心項目在北京啟動，資金規模為1240萬歐元，項目執行期5年。該中心將著重于推動歐洲清潔能源和節能技術在中國的本土化，并將為中國新能源產業發展提供高效的技術方案，方案涉及可再生能源、清潔煤技術、綠色建筑等領域。

三、中國與美歐新能源合作面對的主要問題和挑戰

由于中國和美國、歐盟新能源產業所處發展階段不同，政策導向和出發點也有所差異,這使新能源國際合作面臨信任機制、技術合作壁壘和貿易保護主義等方面的挑戰。

（一）新能源合作信任機制有待加強

新能源產業作為一個新興戰略產業，國際間的協調與合作成為大勢所趨，維護自身可持續發展和能源安全使得新能源合作信任機制的建立成為一種必然。在中國和美歐新能源國際合作過程中，為了維護產業的競爭力，中國和美歐之間的互信對話機制在某些時期會處于脆弱的狀態，這就導致雙方非常重視合作的收益。

隨著中國新能源產業的快速發展，新能源將可能成為中國和美國、歐盟之間競爭和沖突的新領域。發展低碳核心競爭力、新能源和低碳經濟，對美國和歐盟未來經濟競爭力和國際地位影響重大，二者積極推動氣候變化和綠色壁壘以其競爭力，同時削弱中國等競爭對手的競爭力。在新能源國際合作中，美國、歐盟擔憂中國強大的仿制和技術升級能力，害怕在技術轉移后，還未從中國新能源市場獲得足夠利益就被排擠出去。

（二）新能源技術合作壁壘的挑戰

新能源是新的技術革命，但由于中國新能源領域創新能力不足,許多高技術設備和材料嚴重依賴于進口,諸多領域的核心、關鍵技術尚未突破。因此，中國希望加大從美國和歐盟進口新能源技術力度，而相關技術出口的管制已經成為中國和美歐之間在新能源領域合作的障礙。

美國在高技術領域對華出口實行嚴格的管制政策，《美國出口管理條例》和《美國出口管制商品清單》是其進行出口管制的兩個重要政策文件。2007年6月美國商務部相繼出臺《對中華人民共和國出口和再出口管制政策的修改和闡釋》、《新的經驗證最終用戶制度》、《進口證明與中國最終用戶說明要求的修改》，這是在《清單》基礎上專門針對我國的新規定。這些出口管制政策給中美兩國的新能源技術合作帶來諸多不利的影響，例如在新能源技術領域，美國認為很多新能源設備、技術及關鍵材料會被中國軍方使用。自1996年的“瓦森納協議”，再到2000年歐盟通過的“1334號法令”，以及歐盟各國自行實施的技術出口管理法規等，歐盟對我國實施的出口管制政策從未間斷過。在新能源合作領域，歐盟大力推進新能源技術轉讓的商業化,意圖以高價出售設備謀取高額利潤；而中國則主張歐盟應考慮實際情況,以較為優惠的條件向中國轉讓新能源新技術。

（三）新能源合作的貿易保護主義

全球金融危機后，隨著經濟發展困難和國際市場競爭加劇，美國、歐盟和中國的經濟摩擦日益增多，各種形式的保護主義愈演愈烈。突出表現為打著公平貿易的旗號，利用WTO等規則實行貿易保護，采用反傾銷、反補貼、綠色貿易壁壘和碳關稅等措施，范圍已向新能源產業擴展。

2009年6月，美國眾議院通過了《清潔能源安全法案》，該法案規定自2020年起，將對包括來自中國在內，未達到美國所規定碳排放標準的進口產品征收懲罰性關稅，這些進口的產品主要是排放密集型的鋁、鋼鐵、水泥和一些化工產品。在新能源領域，中國的光伏和風電產品連續遭遇美國的雙反調查。2011年11月8日，美國商務部正式對中國輸美太陽能電池(板)發起反傾銷和反補貼調查，這是美方首次針對中國清潔能源產品發起“雙反”調查。2012年1月19日美國商務部宣布將對中國輸美風電產品展開反補貼和反傾銷“雙反”調查，這是繼太陽能電池后美國又一次對中國清潔能源產品發起貿易救濟調查。

歐盟碳關稅進展更值得關注，2009年7月，在法國國內推出碳稅之際，薩科奇總統積極推動設立“歐盟碳稅邊界機制”，對未加入減排體系的國家開征出口商品碳稅。2011年5月，歐盟宣布航空業納入歐盟碳排放交易體系，實施碳關稅，即自2012年起，凡是進出歐盟以及在歐盟內部航線飛行的航空公司(包括外國航空公司)，都將被納入碳排放交易配額制中，即航空公司將被分配一定的溫室氣體排放額度。美國、歐盟“碳關稅”政策的推出以及實施，將削弱中國在國際貿易中的傳統優勢和成本優勢，對中國外貿出口將帶來嚴重沖擊，并將引發中方采取相應反制舉措，相關領域的貿易摩擦將影響中國與美國、歐盟在雙邊新能源領域的合作。

四、中國與美歐新能源合作的前景

中國能源外交正處在使用傳統能源和開發新型能源“兩種形態能源的交織期”。由于我國的傳統能源比較欠缺，經濟發展對能源需求量很大，且面臨節能減排問題的緊迫性，凸顯出新型能源可持續發展性的優勢。新能源產業的發展，是貫徹落實科學發展觀，實現經濟發展方式轉變的戰略舉措，但是目前我國與美歐新能源合作還存在著一些制約性因素，中國新能源國際合作應該從以下四個方面加強籌劃

第一，構建新能源國際合作戰略規劃。我國新能源國際合作戰略著眼于推動國家能源的多元化，保障中國的能源安全。新能源國際合作既服務于中國能源安全，又服務于產業的發展；既爭取國際新能源互利合作，又確保中國利益最大化。中國與美歐新能源合作的重點在于支持和促進提高能效，推動可再生能源領域的合作，積極促進清潔、安全、經濟、可靠的能源供應體系。在這一過程中要積極推動新能源國際合作的法律法規、政策體系和管理機制建設，為中國新能源國際合作營造良好的制度環境、政策環境和市場環境，把政策激勵和產業自身發展動力結合起來，使中國新能源產業具有可持續發展的國際競爭能力。

第二，加強新能源國際合作機制。新能源是我國社會經濟可持續發展的重要保障，也是應對氣候變化和生態環境問題的重要環節。把新能源國際合作和節能減排相結合，積極地吸收和引進美歐新能源先進技術、設備和成果，以提升我國新能源產業的競爭力。另一方面，積極加強與歐美發達國家的能源對話，闡述我國在新能源的立場、態度和政策，爭取新能源領域的話語權，積極維護國家的政治利益和經濟利益。

第三，完善新能源國際合作手段。新能源國際合作的開展是一項復雜的系統工程，需要發揮政府部門、職能部門、企業等多方面主體的合力作用。首先，充分利用中美戰略與經濟對話、中歐峰會等戰略對話機制，加強溝通與合作，努力消除誤解和分歧,建立新能源國際合作的戰略互信，明確合作目標、強化機制建設。其次，充分發揮地方政府在新能源合作中的積極性和創造性，鼓勵和引導中國企業積極參與國際能源合作，發揮外交、經貿、發展援助等多方面優勢，全方位拓展與美歐新能源合作領域和空間。最后，加強民間、學術界與美歐進行國際交流與合作，不斷拓寬合作領域，擴展合作規模，增加合作渠道，通過項目合作、標準制定、技術引進、人才培養等多種方式，推動新能源科技合作的發展。

第四，強化新能源國際合作中的自主創新能力。新能源國際合作的重點在于構建以企業為主體、市場為導向的技術創新體系，提高我國新能源技術支撐和創新能力。新能源國際合作首先要充分發揮政府的協調機制，把風能、太陽能、生物能和核能等列入與美歐國際合作的重要領域，實現重點突破，提升新能源技術的國際競爭力。其次，發揮大型骨干企業和重點研究機構的優勢，積極參與美歐的國際交流與合作，聯合建設創新重點實驗室和研發中心，積極吸收國外新能源先進技術和應用經驗，支持開發具有自主知識產權的技術產品，加速科研成果的轉化和應用。最后充分發揮新能源公共服務平臺和中介服務機構作用，為新能源國際合作發展提供技術支持、知識產權服務、人才培訓服務和合作交流等專業服務。

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