兩則反補貼調查案對我國土地政策改革的啟示

■ 徐 倩 孟繁華 華北科技學院

張 寧 中國社科院財政與貿易經濟研究所

隨著我國對外貿易的飛速發展，我國已成為貿易摩擦的第一目標國和最大受害國，加上受國際金融危機的影響，全球經濟普遍下滑，貿易摩擦形勢更為嚴峻，其中備受關注的是近些年來國外對我出口產品的反傾銷、反補貼（簡稱“雙反”）調查日漸增多，尤其是反補貼調查。在這些調查案件中，一項非常重要的內容便是對中國出口企業的土地使用權的質疑。這一問題給中國出口帶來嚴重不利的影響，因此我們更應高度重視、妥善應對。

一、針對我國土地政策的反補貼調查案

2007年6月28日，美國復合編織袋委員會及其主要企業代表向美國商務部（DOC）提出申請，要求對原產于中國的復合編織袋啟動反傾銷和反補貼調查程序。2008年6月16日，DOC做出肯定性終裁，認定中國涉案企業的補貼率為29.54%至352.82%，其中裁定山東壽光健元春有限公司和山東淄博艾福迪塑料包裝有限公司的補貼率分別為352.82%和29.54%。調查認為兩家企業所在的工業園區規定只有超過一定投資金額的項目才能入園，同時只要達到投資額度和固定資產密度要求的企業即可免除土地使用費。淄博艾福迪公司雖沒有被免除土地使用費，但享受了當地政府為吸引商業投資、增加稅收收入而設立的土地優惠價格，從而被認定為我國政府向企業提供所得低于適當報酬的土地，即向企業提供了財政資助。調查進一步認為國內土地使用權交易價格因我國政府的介入而受到扭曲，不能反映正常的市場價格，所以采用泰國工業園區土地使用權的價格作為價格基準。

緊接著，2007年6月30日、7月9日，美國商務部又對原產于中國的新充氣工程機械輪胎分別立案，進行反傾銷和反補貼調查。2008年7月8日，DOC發布通知，裁定中國的涉案輪胎產品存在傾銷和補貼，最高傾銷幅度和補貼率分別為210.48%、14%。美國商務部認為我國政府向國有企業重點部門以劃撥方式免費提供土地，如涉案企業貴州輪胎股份有限公司和天津國際聯合輪胎橡膠有限公司都是國有企業，同樣被認定為以低于適當報酬的優惠政策向國有企業提供土地，即構成了政府對企業的財政資助。同時，DOC指控我國政府向外商投資企業提供優惠的土地使用權價格，而這些企業或是出口企業或是高新技術企業。由此，美國商務部得出中國政府提供的優惠政策僅國有企業和符合條件的外商投資企業才能享受，具有“專向性”。因此，在界定土地正常價格時沒有采用我國的土地轉讓費用作為比較基準，同樣使用了外部數據（泰國土地轉讓費用）作為基準。最終裁定貴州輪胎股份有限公司和天津國際聯合輪胎橡膠有限公司的補貼率分別為2.45%和6.85%。

除此之外，在針對中國出口的薄壁矩形鋼管、環狀焊接碳素鋼管、熱敏紙、石油管線管、檸檬酸、廚房置物架、油井管等多起反補貼調查案中，分別認定中國企業所獲得的土地使用權價格沒有按照市場機制確定，構成對這些企業的補貼，進而對這些企業出口的產品征收反補貼稅，給中國出口帶來嚴重不利的影響。

二、外方利用我國土地政策提出反補貼調查的原因分析

（一）土地供應雙軌制

我國土地使用制度改革是在過去行政干預下，無償、無限期統配基礎上，引入市場機制，推動土地資源配置從行政劃撥逐漸轉向有償供應方式。發達國家或成熟市場經濟國家，多采用土地私有制，政府對土地市場的控制是間接的、區域性的。而中國則不同，一方面，城市土地國有以及政府對農村集體土地的實際控制，使得中國政府直接控制著土地市場的供給，決定了全國的土地供應總量和供應結構，從而對土地市場、房地產市場乃至宏觀經濟產生重要影響。

盡管2002年7月1日后，我國政府明確禁止了土地協議出讓，規定所有經營性開發項目用地須經招標、拍賣或掛牌方式公開交易，但這種市場化方式尚處于初級階段，據國務院發展研究中心的相關調研顯示，在地方土地中，無償甚至貼錢劃撥的土地，加上往往按最低價標準供地的工業用地，占到了全部供地面積的七八成，改革尚缺乏深度和廣度，無償劃撥和有償出讓二者長期并存，形成土地供應的“雙軌制”。

（二）土地法律制度缺陷

就中國土地法律制度的現狀來看，農村與城市之間在土地征收、房屋的土地使用權等方面存在明顯的不同。根據WTO《補貼與反補貼措施協定》（SCM協定）條文規定，如果一項在特定地理區域內的土地措施，構成一種與區域外土地措施不同的“獨特機制”，那么將有可能被認定為區域專項性補貼。按照目前中國的城鄉“二元制”土地制，相對于城市，中國農村的土地制度可以被認定為一種“獨特機制”，從而構成區域專項性補貼。反過來，相對于農村，則可以將城市的土地制度視為是一種“獨特的機制”，從而構成一種區域專項性。

同時，本文開頭所提到的兩個案例，美國商務部分別都認定政府只對工業園區內符合要求的部分企業提供土地使用權優惠政策，從而構成區域專項性。盡管中國的土地使用權交易市場正在發展，但財產權的界定和保護剛起步，土地交易市場化法律法規執行缺乏力度，地方政府對市場交易亦存在高度參與，且國有企業大多免費獲得土地，因此政府的土地定價并沒有基于市場原則，土地資源配置的非市場程度依然很高。

（三）招商引資措施落“口實”

伴隨著中國經濟特區的設立、沿海經濟開發區和出口加工區的開辟、“西部大開發”、“振興東北老工業基地”、“促進中部崛起”等政策的相繼出臺，給我國出口產品在進口國被控補貼留下了“口實”。盡管國土資源部于2006年12月23日發布了《關于發布實施<全國工業用地出讓最低價標>的通知》（國土資發〔2006〕307號），對零地價問題進行了約束；《土地管理法》等相關法律法規均明確規定，對于通過土地使用權出讓、轉讓獲得的土地使用權必須交納土地出讓金或使用費，但并未規定交納數額，數額的確定由地方土地及房地產管理部門予以確定和征收。

除了商業用地外，工業用地在我國很多地方各級政府均可在自己的權力范圍內減征土地使用費。而實際上各地為了吸引外資，低價提供土地使用權十分普遍，零地價現象時有發生。這種帶有地區、產業優惠性質的補貼具有“專項性”特點，即使不屬于“禁止性補貼”，也會構成“可申訴補貼”。例如在復合編織袋反補貼案例中，美方認為工業園區對紡織、紙質制造商等部分行業以及屬于“三高三低”項目提供優惠政策，而其他行業或者項目則不能享受。

（四）市場經濟國家的悖論

在過去，西方國家大多認為在中國等原為非市場經濟國家中，生產資料價格受到政府控制，很難將政府補貼與企業財產分開，因而一般只適用反傾銷法而不適用反補貼法。然而，從2003年起加拿大調整了反傾銷法中的非市場經濟政策和做法，從2004年開始對華進口產品提起反傾銷調查的同時，也提起反補貼調查，即“雙反”調查。

雖然中國政府對包括土地在內的絕大多數重要物資和服務產品已經放棄了價格管理和控制，但仍然保留了國家控制價格的局面。況且，世貿組織《補貼與反補貼措施協定》并未明文規定反補貼措施不適用于非市場經濟國家。也就是說，從WTO規則層面上看，“非市場經濟地位”并不能成為中國企業規避反補貼措施的保護傘。同時我國在加入WTO后，市場經濟體制國家的主張也為反補貼實施提供了一定基礎，使得我國面臨隨時被其他成員國起訴而陷入補貼爭端的可能。

（五）外方經濟政治原因

自中國加入WTO后，產品出口量的增加、貿易順差的加劇，導致“中國威脅論”在以美國為首的許多西方國家興起，也是近年來外方對我發起諸多貿易措施的重要原因。通過采取限制性措施阻礙中國產品大量進入，最大限度地保護國內產業的利益，從而提升本國經濟增長率與競爭實力。實際上，外國直接投資在我國的出口貿易中超過半壁江山，各經濟特區給與的土地優惠政策受益的是諸多外資企業和國外消費者。究其根本原因實則是出于當局者政治考慮而采取有利于國內生產商的貿易保護主義措施。通過保護國內產業，降低失業水平，幫助當局者贏得更多選民的支持。

三、反補貼調查案對我國土地政策改革的啟示

外方利用我國土地政策對我國出口產品提出的反補貼調查，不單給我國的出口貿易造成嚴重影響，也為我國土地政策改革提供了深刻反思。目前，改革土地供應雙軌制是必然的趨勢。因此，從長遠看，我國取消土地供應雙軌制和土地優惠政策在方向和時機選擇上是合理的，也是有效避免國際上的反補貼調查的迫切要求。我們需要堅持我國土地政策改革的這一方向：

第一，積極配合相關部門進行土地供應雙軌制改革，加強監督，提高土地供應和調控能力。所謂土地供應雙軌制，即指通過兩種方式供應土地，一軌是政府無償劃撥國有土地給使用單位；另一軌是通過市場化手段，主要是通過招標、拍賣、掛牌三種方式有償出讓土地。經過近30年的改革創新實踐，城市國有土地基本實現了有償、有限期、有流轉的使用制度。但目前國有土地供應仍然保留著雙軌制，土地資源配置的非市場程度依然很高。究其主要原因是地方政府對土地的實際控制和過度依賴土地資源實現地方政府效用目標的最大化。地方政府在城市土地一級市場上即是裁判員又是運動員，即是管理主體又是出讓主體，土地的共給數量、方式和價格在很大程度上都受到地方政府的影響。因此中央政府應該高度重視土地相關法規的建設，加強監督管理，充分發揮土地市場機制。通過土地法律制度的建設指導土地經營、土地管理行為，并對土地違法行為進行懲罰，對整個土地市場起示范和警示作用。作為地方政府應加強自律行為，改變不顧資源代價來獲取地方短期經濟利益的經濟發展觀，切實轉變政府職能，嚴格執行招拍掛出讓制度，規范土地市場，推進我國土地市場的發育和完善。

第二，改革地方政府官員政績評價辦法，轉變觀念，避免給予外資超國民待遇和對其過度依賴。為促進地區經濟發展，許多政府競相招商引資，制定的優惠政策往往脫離本地經濟發展的實際情況。特別在工業項目用地方面，地方政府競相提供優惠的土地價格，以土地出讓金充抵市政工程款、減免土地出讓金，甚至零地價和倒貼價等違規方式吸引投資。片面追求當期政績和GDP增長，而忽視了環境發展和群眾利益。因此，對這些地方性的優惠政策，中央和省市級相關部門要切實予以關注，及時制止。同時，更應該改革地方政府官員政績評價辦法，降低經濟增長率和招商引資額等指標在地方政府政績考核體系中的權重，凸顯對地方公共產品和公共服務提供以及可持續發展指標的重視，促進地方政府由“投資型政府”向“服務型政府”轉型。作為地方政府，在制定招商引資等政策時要及時轉變觀念，應站在長遠、健康發展的角度上，充分發揮其積極作用。外商投資企業一般擁有較先進的技術和管理水平，加上政府給予的特殊優惠政策，占據了寡頭壟斷的市場地位，國內企業將更難與其抗衡。因此，在招商引資的過程中要避免給予超國民待遇和對其過度依賴。對以市場導向型FDI要加強調控，必要形勢下還要適當限制過熱行業的外資進入，避免低水平重復投資和可能引致的惡性競爭。

第三，加強政府部門之間的協調，建立部門聯席會議制度和聯合辦公制度。目前各地普遍采用的低價出讓土地來吸引投資的現象，根源在于地方政府對土地所擁有的事實上的產權，以及地方政府對發展經濟和實現GDP增長的目標追求。同時，中國多級政府和交叉職能部門的行政體制，導致每一級政府、每一個部門都掌握一定資源和資金以及使用資源和資金的一套辦法，這就導致了中央政府主管部門難以把握各級地方政府的補貼行為。在制定各種各樣的扶持政策時，沒有提前參考W TO有關規則，制定出的補貼政策就有可能被人抓住把柄。因此應當建立起部門聯席會議制度和聯合辦公制度，國土管理部門應主動加強與央行、財政部、發改委和外經貿部等部門的協調，制定土地政策時應轉變思路、立足長遠、多方權衡，形成合理的使用權價格，逐步使土地供應全面市場化。

總之，造成針對中國的反補貼調查案頻頻發生的原因是多方面的，盡管外方對中國土地市場的總體分析并不全面，只看到了中國土地使用權交易制度中不足的一面，但他們的主張也并非完全沒有道理，對其中合理的部分，我們應該積極應對，為提高中國國際貿易競爭力創造良好的土地制度、政策環境?！?/p>