歐美碳關稅措施的新發展與我國的應對之策

■ 付亦重 北京林業大學

袁 佳 邱 薇 對外經濟貿易大學

“碳關稅”是具有戰略意義的技術性問題。歐盟以技術和標準為依托，以行業試點的方式強勢推進。美國以“碳關稅”立法推行“綠色新政”，開展新能源產業國際合作。應該認識到“碳關稅”是歐美的談判籌碼、政策威懾和利益交換工具。氣候變化議題和新能源產業是“碳關稅”涉及的實質性問題。我國在溫室氣體排放問題上要有實質性的實施策略和時間表。建立我國國內的碳排放交易系統，構建我國碳技術標準認證體系。在推進新能源國際合作的同時提防美歐的新能源技術壟斷陷阱。

一、歐美碳關稅問題最新發展

（一）歐盟碳關稅問題最新進展

1.提出碳關稅的最初目的是為了迫使美國在“減排”問題上與歐盟合作。碳關稅概念最早是在2007年由法國前總統希拉克提出，當時主要是針對美國退出《京都議定書》在減排問題上與歐盟不合作的現實，提出歐盟成員應當基于減排承諾對來自于美國的進口商品征收碳關稅,以便迫使美國在減排問題上與歐盟合作。奧巴馬上臺后，改變在氣候變化問題上的立場，“碳關稅”問題不再針對美國。

2.法國提出2010年1月1日起強制征收碳關稅，被憲法委員會裁定違憲。2009年11月法國總統薩科奇提出對發展中國家出口產品征收“碳關稅”的提議，在11月24日的歐盟成員國環境部長非正式會議上遭到了歐盟的一致反對。但是法國仍然單方面提出，將從2010年1月1日開始對那些在環保立法方面不及歐盟嚴格的國家的進口產品征收巨額碳關稅。2009年12月30日，法國憲法委員會裁定征收碳關稅違反憲法，拒絕征收碳關稅。

3.歐盟2012年起在航空業領域推行強制性溫室氣體排放交易系統。歐盟是世界上唯一實施強制性溫室氣體排放交易系統的經濟體，在2008年7月作出規定，自2012年起所有起降于歐盟機場的飛機都要交納溫室氣體排放費（實質上具有“碳關稅”的功能）。歐盟議會和歐盟委員會于2008年11月通過了2008/101/EC號指令，決定將航空業納入歐盟碳排放交易體系，規定從2012年1月1日起，所有在歐盟境內機場起飛或降落的航班，其全程排放二氧化碳都將納入歐洲碳排放交易體系，以鼓勵航空企業使用清潔燃料和節約燃料，保護大氣環境。該政策一個核心概念是航空業排放配額，該配額將以2004-2006年的年均排放為歷史參考水平，2012年航空業排放總配額為歷史排放水平的97%；從2013年起，航空業排放總配額將為歷史排放水平的95%，并逐漸減少。2012年和2013年，航空業排放總配額的85%將免費發放給航空公司；15%的配額將用于拍賣，配額的拍賣比例將逐漸上升，以促進航空企業強制性減排。對于單個航空企業而言，隨著免費配額的逐漸減少，如果企業未能采取有效措施大幅減少碳排放，則需要購買碳排放配額，為企業帶來額外碳成本。此外,歐盟又進一步規定,對拒不執行的航空公司將施以超出規定部分每噸100歐元的罰款以及歐盟境內禁飛的制裁。根據歐盟ETS（碳排放交易）體系相關文件，該項政策將涉及4000多家經營歐洲航線的航空公司；中國國營、私營及港澳共33家航空公司將被納入其中。

（二）美國碳關稅問題最新進展

1.美國能源部長提出對未實施強制減排措施的國家征收“碳關稅”。2009年3月美國能源部長朱棣文提出要對來自我國和印度等不承擔減排義務的國家產品征收“碳關稅”。如果其他國家沒有實施溫室氣體強制減排措施，那么美國將征收碳關稅，這有助于避免使美國制造業處于不公平的競爭狀態。

2.美國眾議院通過《清潔能源與安全法案》啟動“碳關稅”立法。2009年6月27日，美國眾議院通過《清潔能源與安全法案》提出，不減排國家的產品向美國出口時必須購買“國際儲備配額”，實質就是從2020年起對進口的排放密集型產品，如鋁、鋼鐵、水泥和一些化工產品，征收特別的二氧化碳排放關稅。自2012年起，美國將建立國內溫室氣體排放限額貿易制度，并計劃于2025年實施針對進口產品的國際溫室氣體排放許可計劃。該法案還需要參議院通過，目前正處于國內利益協調階段。

3.美國商務部有意回避“碳關稅”，主推中美新能源合作。美國商務部對“碳關稅”問題，沒有發表實質性評論或看法。將其限定在技術層面，以需要參議院通過為由回避“碳關稅”問題，與能源部一起，著力推進中美新能源合作。

二、對歐美碳關稅及實施的初步評估

在碳關稅問題上，歐盟與美國發揮著主導作用。憑借雄厚的經濟實力、深厚的理論研究底蘊和強大的輿論引導力量，影響并決定著全球碳關稅規則的制訂和實施進程。

（一）歐盟以技術和標準為依托，以行業試點的方式強勢推進

歐盟是“碳關稅”概念的最早提出者，歐盟認為直接征收“碳關稅”很難獲得WTO和國際社會的認可，不利于歐盟的經貿發展和國際關系改善。所以，在實際推行中，歐盟將“碳關稅”概念僅僅作為氣候變化、國際貿易等議題的談判籌碼，利用“碳關稅”發出威懾信號，迫使其他貿易伙伴在相關問題上采取合作態度。對于“碳關稅”本身，歐盟不會在法律層面明確使用“碳關稅”概念。歐盟采取的單邊減排承諾，對歐盟本身的能源密集和出口導向產業部門可能產生不利影響。而使用邊境調節稅措施可以抵消這種負面影響（border tax adjustments，BTA)。

歐盟關注的是強制性溫室氣體排放交易系統的推行、環保和節能標準的設立。通過強制推行溫室氣體排放交易系統和成熟的環保技術標準等替代措施，在實質上起到“碳關稅”的作用。2012年起所有起降于歐盟機場的飛機都要交納溫室氣體排放費（稅改費）。

歐盟執意推行航空業碳減排措施的原因主要有四點：一是促進節能減排，減少航空業對氣候的影響是其最基本的動因。二是加強在國際氣候政策和市場機制的領導權和話語權。在航空業的試點，有可能為其將來在航運、鋼鐵、水泥等其他行業實施全球性行業減排方案鋪路,以實現全球共同承擔溫室氣體減排義務的目的。三是鞏固和加強歐洲在全球碳交易市場中的主導地位。以市場為基礎的減排機制將帶動歐盟一批新興企業，以期在未來全球碳市場中搶占先機。比如碳檢測、報告和核查業務、碳交易和碳金融業務。四是維護歐洲航空業競爭力。如果只有歐盟成員的航空企業承擔溫室氣體減排任務，而非歐盟的航空公司不承擔任何減排負擔，那么在競爭十分激烈的國際航空市場中，額外的碳成本將使歐盟航空公司處于不利的競爭地位，為抵消不利影響，歐盟將非歐盟航空公司也納入交易體系。

（二）美國以“碳關稅”立法推行“綠色新政”，開展新能源產業國際合作

2010年6月26日美國眾議院通過《清潔能源安全法案》，該法案的核心是限制碳排放量，主要方式是采取碳排放總量管制與交易制度(cap-and-trade)，通過設定碳排放上限，對美國的發電廠、煉油廠、化學公司等能源消費密集型企業進行碳排放限量管理。

但是，該法案尚未得到參議院通過。國內區域和行業利益爭論比較激烈。奧巴馬為了推動法案在參議院通過，很可能會在法案中加上對貿易伙伴出口到美國的商品征收“碳關稅”的條款。這樣一來就可以抵消該法案所帶來的美國制造業成本上升問題，可以使得一部分參議員轉變立場，以對貿易伙伴征收“碳關稅”換取參議院通過《清潔能源與安全法案》。

“碳關稅”是美國的一個威懾策略，是推行新能源技術、發展新能源產業的談判工具。2009年7月中美開展新能源對話，協商將美國的新能源技術應用到我國廣闊市場的合作問題。2010年6月美國與印度首次戰略對話，建立美印新能源對話機制，就新能源問題進行合作。同時，美國與巴西也建立了類似的新能源對話機制。目的就是推行美國的新能源技術，以便推動美國的綠色制造業尤其是新能源產業發展。

（三）“碳關稅”的實施將引起新的國際貿易摩擦和報復

碳關稅措施面臨來自國內政治、國際規則以及管理成本的壓力，還有可能造成貿易報復。很多政治家和利益團體希望采取碳關稅或者與其效果相當的工業品進口措施，但實際上很難實施。產品的碳排放量信息搜集和計算是一個需要解決的技術問題。對貿易商品進行碳含量調查需要付出很大的行政成本，而且在缺乏獨立的評估專家團隊的情況下，碳含量評估有可能被政府機構和利益團體所利用。一個可行的辦法是主要經濟體達成一個評估碳含量的協議，將碳關稅納入到WTO進口限制規則中去，由WTO具體規范和執行碳含量評估。當前，發展中國家是“碳”凈出口國，如果按照每噸“碳”征收50美元計算，將給發展中國家的碳密集出口行業帶來很大的影響（相當于關稅提高）。

“碳關稅”將環境、氣候變化議題與國際貿易問題糾結在一起，成為具有深遠影響的戰略問題。不過，“碳關稅”的征收涉及到規則談判、標準制度、碳強度量化、實施方案制定等諸多技術問題。而且，“碳關稅”也是國際貿易、氣候變化等諸多議題的談判籌碼，是促進新能源產業發展和國際合作的政策工具。可以說，“碳關稅”是具有戰略意義的技術性問題。目前世界上對碳關稅并沒有征收范例，但是歐洲的瑞典、丹麥、意大利以及加拿大的不列顛和魁北克只在本國范圍內征收碳稅。

截至2012年2月，全球已有包括美國、中國、印度、加拿大、南非等43個經濟體公開反對歐盟將航空業納入碳排放交易體系。美國運輸部發表公報指出，無論是在司法層面還是在政治層面，美國都強烈反對歐盟將其政策強加于他國的做法。公報還指出，美國有多種可能采取反制措施，但并沒有對此做詳細說明。但同時也有包括澳大利亞在內的部分國家表示將把碳稅轉嫁給乘客。

從各國表態尤其是與歐盟有密切經貿往來的國家來看，歐盟航空碳稅的實施前景不容樂觀，面臨被迫“叫?！被蜓泳張绦械木置?。各國可能聯合起來，通過國際民航組織、國際航空運輸協會等國際組織加強與歐盟的政治談判，拒絕或延緩該政策的實施，或者通過談判修改部分政策內容，以爭取更多的有利條件，例如實施期限推后，獲得更多的免費碳排放配額，以優惠價格獲取碳排放配額等。

三、我國應對歐美碳關稅新措施的對策

在低碳全球化的趨勢下，我國已積極開展各項節能減排工作，淘汰落后產能，產業結構升級，提高能源效率，開發節能技術等。我國也在考慮選擇一些行業和省份試行征收碳稅或進行碳交易的試點。因此，即便邊界碳調整措施實施，我國產品的碳排放系數也會比現在大幅下降，受到的影響小于預期。為此提出以下對策：

（一）認清“碳關稅”是歐美的談判籌碼、政策威懾和利益交換工具

歐盟和美國均制定了溫室氣體排放交易系統，美國試圖將該系統覆蓋到國外生產者，要求對進入到美國的商品征收碳排放費。在附加一定條件的情況下，碳關稅并不觸犯WTO規則。不過，即便法律上允許征收碳關稅，其所面臨的政治方面的反對和約束也將是巨大的。所以，任何關于征收碳關稅的方案都應該受到政治和法律的約束。在具體的政策設計時要考慮到這些問題。

2007年提出“碳關稅”的目的就是為了威脅美國，要求美國在氣候變化議題上合作。后來，歐盟尤其是法國再次強調征收“碳關稅”也是為了迫使發展中國家在溫室氣體排放問題上采取合作態度。美國提出征收“碳關稅”是為了平衡國內能源密集型產業的利益，以犧牲主要貿易伙伴的利益為交換條件，換得參議院通過《清潔能源與安全法案》。以征收“碳關稅”相威脅，要求我國、印度、巴西等新興經濟體與美國開展新能源合作。

一些國家在政治上認為，碳關稅作為應對氣候變化政策的重要組成部分，以便實現貿易領域的公平競爭。但是，這種觀點忽略了關稅措施有可能被國內利益集團所利用，推行貿易保護主義。在碳強度測量技術尚未完善的情況下，碳關稅措施規定比較模糊，缺乏可操作性。應該在應對氣候變化和發展貿易之間取得一種平衡。貿易和應對氣候變化政策之間可能是相互破壞的關系，也可能是相互促進的關系。如果全球在設計應對氣候變化政策體系時，能夠遵循國民待遇、最惠國待遇基本原則，使其成為調節政策，而不是附加條件的貿易政策的話，那么二者之間將會是良性互動關系。也就是說氣候變化政策的設計者應該遵循WTO基本規則。WTO規則本身也需要完善，以避免貿易體系在氣候變化問題上的系統性失靈。

（二）我國在溫室氣體排放問題上要有實質性的實施策略和時間表

氣候變化議題久拖不決，出于解決國內政治困境和緩解利益集團壓力的需要，對那些減排措施不到位的國家開征“碳關稅”的“口頭”威脅也有可能被美歐等國變相地實施，潛在風險不容忽視。Erw in L.Corong(2007)研究發現征收碳稅(carbon tax)能夠抵消貿易自由化所帶來的關稅收入損失。征收碳關稅能夠減少貧困，提高居民福利水平。在貿易自由化的過程中，征收碳稅是符合國家經濟、環境和公平目標的明智選擇。也有學者認為環境污染稅和清潔技術應用是解決溫室氣體排放問題的重要政策工具。對發達國家的實證研究已經表明，征收碳稅能夠顯著降低溫室氣體排放，對經濟增速的影響并不明顯（并沒有造成經濟增速放緩）。不過對那些規模較小的發展中經濟體（例如馬來西亞）而言，征收碳稅在降低溫室氣體排放的同時，也使得經濟和貿易增速放緩。

我國應該加強學理研究，在溫室氣體排放問題上要有實質性的實施策略和時間表，以便在相關議題談判和國際輿論爭奪上獲得戰略主動。近期發改委已宣布將在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳開展碳排放權交易試點，此次事件將進一步敦促我國加快培育、發展和完善自身的碳交易市場，以期在未來的全球碳交易體系中獲得與自身地位相當的話語權與領導權。

（三）建立我國國內的碳排放交易系統，構建我國碳技術標準認證體系

美國采取的是碳排放總量管制與交易制度 (cap-and-trade)，歐盟采取的是強制性溫室氣體排放交易系統。而我國國內的碳排放交易系統尚未完全建立，北京、上海、天津三地的碳交易所也是流于形式，缺少制度、機制支撐，很難在“碳關稅”問題上獲得主動。未來的發展趨勢是，美歐不再直接談及“碳關稅”問題，會通過國內的減排技術標準認證體系限制高排放產品進入，即便產品進入到歐美市場，仍然需要接受其碳排放交易系統的約束，繳納足夠談排放費用才可能銷售。

根據全球貿易分析模型（GTAP7）結果，發達國家進口貨物的凈碳含量大約占其總排放的15%，發展中國家出口貨物的凈碳含量大約占其總排放量的12%，我國的出口貨物凈碳含量大約占我國總排放量的24%。如果我國參與全球排放交易體系，那么發展中國家將從中獲益，對發達國家幾乎沒有影響。如果我國不參與該交易體系，那么邊境調節稅措施將會被實施，發達經濟體將會從中獲益，而我國將損失很大。而邊境碳調節措施對全球碳交易價格和全球排放的影響并不大。我國目前的環境稅試點、碳交易體系構建、節能環保技術標準認證等方面的工作推進速度明顯緩慢，無法適應復雜的國際形勢。需要加快這方面的制度和規則制定，為相關議題談判提供基礎保證。

（四）在推進新能源國際合作的同時提防美歐的新能源技術壟斷陷阱

第一，與美歐等經濟體進行新能源產業合作，獲得新能源技術標準規則制定權。金融危機發生以來，美歐在苦苦尋求突破性技術和新的經濟增長點。將清潔能源作為技術突破和經濟增長的首選產業。我國可以與美歐在技術層面進行合作，減少貿易摩擦。為清潔能源工業以及經濟的穩定發展打下基礎。可以在以下領域進行產業合作：風力發電、太陽能等能夠產生能源的技術；電池、職能電網等能夠儲存和輸送新能源的技術；電動汽車及零部件，碳捕獲技術、減少溫室氣體排放的技術等。

第二，同時與歐美合作，形成新能源技術競爭態勢，以免陷入技術壟斷陷阱。中美清潔能源合作是美國與全球主要經濟體進行清潔能源合作的重要一環。美國現在與印度、巴西、俄羅斯以及其他很多國家都在進行清潔能源伙伴關系建設。目的是在推動全球節能減排的同時，推動美國清潔能源設備制造業和相關技術的出口。中美清潔能源合作存在的陷阱是，美國主導我國清潔能源產業發展，在關鍵技術和裝備上占據主導地位，使我國受制于美國。錯失新一輪經濟增長的良機。我國可以同時與美歐進行合作，在二者之間形成競爭態勢，誰的技術好用誰的，誰的條件優惠用誰的。這樣不至于受制于某一國?！?/p>