我國實行第二船籍制度的思考

■ 袁 雪 孫 誼 哈爾濱工程大學郝 靜 天津醫(yī)科大學

我國實行第二船籍制度的思考

■ 袁 雪 孫 誼 哈爾濱工程大學郝 靜 天津醫(yī)科大學

本文是中央高校基本科研業(yè)務費項目的研究成果，項目編號：HEUC F20101301；教育部留學回國人員科研啟動基金項目的研究成果，項目編號：160120130001；黑龍江省教育廳2010年人文社會科學研究項目的研究成果，項目編號：11554085。

20世紀80年代以來，為了既能夠保持規(guī)模大、標準高的本國籍船隊，又能在一定程度上降低船舶營運成本，傳統(tǒng)海運國家效仿方便旗船國的某些政策措施，調整本國海運政策，紛紛引入了介于嚴格登記和開放登記之間的第二船籍登記制度，這是傳統(tǒng)海運國家為復興其海運業(yè)而采取的一種強制性制度變遷。[1]第二船籍制度是指一國在不改變原有的傳統(tǒng)船舶登記制度的前提下，采取的一種介于嚴格登記與開放登記之間的與原有傳統(tǒng)登記制度并行的船舶登記制度。通過采取優(yōu)惠的船舶登記制度，吸引本國船舶特別是已經(jīng)移籍到海外的本國船舶和外國船舶在本國注冊。

一、第二船籍制度產(chǎn)生的背景及主要特征

1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第90條明確規(guī)定了船舶航行權，“每個國家，不論是沿海國或內(nèi)陸國，均有權在公海上行駛懸掛其旗幟的船舶?！币凰掖耙牒叫杏绕涫沁h洋航行，必須要懸掛一國國旗即船旗，而要取得船旗就要進行船舶登記取得船籍。船舶登記制度是國際航運體制和國內(nèi)航運體制的重要組成部分，包括船舶所有權登記、船舶國籍登記、船舶抵押權登記、光船租賃登記等多種內(nèi)容，而本文所探討的船舶登記指的是船舶國籍登記。從某種意義上說，船舶登記也能體現(xiàn)一國的海運實力和競爭力。之所以這樣說，是因為在當前國際航運領域，存在著不同類型的船舶登記制度，根據(jù)登記條件的寬嚴程度，可以將船舶登記分為嚴格登記和開放登記兩類。根據(jù)我國《海商法》、《船舶登記條例》、《船員條例》等法律規(guī)定，我國實行的是嚴格登記制度。由于嚴格登記國家對船舶的入籍登記設置了嚴格的條件，如對船舶所有人、船員國籍、登記所需提交的文件等的要求。而開放登記國家則對船舶入籍登記要求較為寬松，因此吸引了大量的傳統(tǒng)的實行嚴格登記制度國家的船舶入籍，成為“方便旗船”，而正是由此方便旗船東所屬國船隊的規(guī)?？s小、運力減少、船員就業(yè)率下降、在國際航運市場的競爭力也削弱。船舶之所以選擇懸掛方便旗而不選擇本國國旗，主要原因之一就是為了規(guī)避本國過重的稅費負擔以及嚴格的航運監(jiān)管而導致的過高的營運成本。而開放登記國家以寬松的登記條件吸引方便旗船入籍作為增加本國收入的手段，并未對這些船舶實行有效的監(jiān)管，相應地船舶營運成本就低。因此，當前國際航運界方便旗船盛行，據(jù)統(tǒng)計全球海外移籍的方便旗船數(shù)量已經(jīng)占全球商船總量的大約三分之二，使傳統(tǒng)海運國家船員就業(yè)率下降、稅收大量流失、國輪船隊運力萎縮。因此，很多海運大國都在采取措施，努力使本國海外移籍船舶回歸注冊本國國籍，懸掛本國國旗經(jīng)營，而第二船籍制度就是許多國家所采取的措施之一。

這一登記制度與本國的原有登記制度平行并存，統(tǒng)一于一個國家的船舶登記制度體系中。當然，根據(jù)國際公約和國內(nèi)立法不承認雙重或多重國籍的規(guī)定，進行第二船籍登記的船舶首先要注銷原有的船籍，回歸到本國注冊船籍。

第二船籍登記制度在運作過程中，根據(jù)船舶注冊登記地不同，分為兩種形式。一種是離岸登記制度（Off-Shore Registry）,是指一國在其本土之外的屬地開設境外船舶登記處，實施一套與本土不同的船舶登記制度。一般都是傳統(tǒng)的海運大國在其殖民地或屬地建立一套新的船舶登記制度。最早是1978年英國在其屬地馬恩島設立其境外船舶登記處，隨后，法國在克爾格倫島、葡萄牙在馬德拉群島、荷蘭在安的列斯群島紛紛采用這種登記制度，都以自己所占領的海外省島為新的登記處設立地點。另一種是國際船舶登記制度(International Ship Registry)，是一國在其本土設立的針對本國國際航行船舶的船舶登記處，并且也對國外的船舶公司開放的一套新的船舶登記制度，與本土原有的傳統(tǒng)船舶登記制度并行。挪威是世界上第一個實行這一制度的國家，在1987年通過《挪威國際船舶登記法》規(guī)定了國際船舶登記制度。隨后，這一形式的登記制度被丹麥、德國、盧森堡、瑞典、巴西等海運國家所采納。

各國第二船籍登記制度的內(nèi)容基本上都是通過減免船舶稅費、登記注冊費、降低船員配置標準及放松對船員國籍的限制等方式來實現(xiàn)降低船舶營運成本以增強本國船舶的國際航運競爭力的。這一制度之所以被很多傳統(tǒng)海運大國采用并取得了較為理想的效果，是由于該制度將傳統(tǒng)的船舶登記與開放登記結合起來，優(yōu)勢互補，形成了一套更有利于海運國家運力發(fā)展壯大的船舶登記模式，而這一制度也是傳統(tǒng)海運大國政府與船東之間長期利益博弈的結果，既能使船東利益最大化，又能使國家實現(xiàn)保障船員就業(yè)、促進經(jīng)濟發(fā)展以及增強本國航運的國際競爭力等目標。其具體特征主要表現(xiàn)在：

1.登記條件寬松，登記手續(xù)方便快捷。對比傳統(tǒng)海運國家對船舶登記條件的嚴格限制，各國在第二船籍登記制度中大大放寬了船舶登記的條件，對船舶所有人的國籍、船級、航線等方面都有所放寬，有些國家甚至允許外國船舶在本登記處登記。隨著登記條件的放寬，大大簡化了登記手續(xù)，降低了登記費用，使船舶登記更加方便快捷。

2.允許船東雇傭低工資標準的外國船員。各國第二船籍登記制度在雇傭船員方面給予了船東很大的自由。除了對船員的職業(yè)技能以及適任資格等方面作了最基本的規(guī)定外，允許船東適當配備外國籍船員，并且給予和本國籍船員不相同的工資待遇，大大降低了船舶的營運成本，增強了船舶在國際航運市場上的競爭力。

3.減免稅、費或政府對船東進行補貼。對于離岸登記來說，離岸登記地往往是所謂“避稅港”，稅收很低，對船員的工資一般免征所得稅或國家保險扣減，登記費和年費也相對較低，因此船東可享受由此帶來的收益。對于國際登記制度來說，通過免除或減輕本國船公司及其船舶的登記費、船舶固定稅、個人或企業(yè)所得稅以及對船東進行適當?shù)恼a貼等措施，使船東享受到降低營運成本的實惠。

二、代表性國家實行第二船籍制度的經(jīng)驗

在國際航運中，為滿足利益最大化的要求，在本國登記抑或海外登記方便旗船籍，船公司的決策一定是在這兩者之間傾向于當前情況下更有益于自己的選擇。一些影響船公司選擇船籍的因素的相對價格的改變，便會導致船舶投資以及運營時的產(chǎn)出發(fā)生變化，如果在本國傳統(tǒng)登記制度下，船員的成本提高，那么船公司必然會選擇將船籍外移；反之，則會在本國登記注冊。而隨著本國對方便旗船采取的召回優(yōu)惠政策或是采取大力度的制度改革，這就會增加船舶移籍海外的運營成本，必然會縮減在海外登記船舶的數(shù)量和規(guī)模，那么兩種登記制度會慢慢地趨于平衡，隨后需要做出決策的船公司便會徘徊在這兩種制度相互持平的空間內(nèi)。因而，不同的國家針對各自的船舶外移情況而采取相應的措施——改變各種影響船籍選擇的要素的相對價格——從而達到召回本國投資的方便旗船的目的，這也就是各國在實行第二船籍制度時采取不同方法和手段的原因。

英國和挪威是世界上實行第二船籍制度的比較有代表性的航運國家，前者采取的是離岸登記制度，后者采取的是國際船舶登記制度，他們的成功經(jīng)驗被很多海運國家借鑒和采納。

（一）英國采取離岸登記制度的經(jīng)驗

英國是傳統(tǒng)海運強國，20世紀70年代以來，由于世界海運也不景氣和方便旗船的發(fā)展，英國船舶海外移籍十分嚴重，導致船舶保有量大量減少，嚴重威脅著英國海運強國的地位。為了維持本國海運船隊的規(guī)模，英國政府采取了一系列海運政策如對船員提供補貼、對船員國籍放松限制、降低社會保險費等，其中還包括1978年在馬恩島開設第二船舶登記處這一措施。這一離岸登記制度的內(nèi)容包括：（1）登記處對所有國家的船舶開放，登記船舶的船籍為英國船籍，登記船舶可以在任何航線上航行。承認光船租賃登記。（2）登記費用較低，且船舶所有人和經(jīng)營人可享受減免稅金。（3）在馬恩島登記船舶的船長和輪機長必須持有英國或英聯(lián)邦國家的適任證書，對一般船員的國籍沒有要求，也可以雇傭外籍船員。

在采取離岸登記制度初期，雖然馬恩島船籍登記對于入籍船舶賦予了很多有利條件，但英國船舶保有量并未明顯增多，并未達到英國設立馬恩島登記處的初衷。20世紀90年代，馬恩島登記處放寬了入籍船舶的條件，允許船舶所有人或經(jīng)營人以光船租賃合同轉移船籍，這一舉措吸引了大量船舶入籍，效果顯著。

隨著英國馬恩島船舶離岸登記制度的推行并逐漸取得效果，1986年法國政府應船東的要求，在法屬南極洲的克爾格倫群島開始實行法國的船舶離岸登記制度，該登記制度允許75%的船員可以由外國人擔任，但至少須有4名高級船員是法國公民。

（二）挪威采取國際船舶登記制度的經(jīng)驗

國際船舶登記制度中較為成功的例子是挪威國際船舶登記制度。作為傳統(tǒng)海運國家，從20世紀70年代中期開始出現(xiàn)的商船隊嚴重流失，促使挪威政府自1987年起開始實行國際船舶登記制度，為國際航運業(yè)開創(chuàng)了一種全新的航運經(jīng)營模式，主要目的是為了吸引移籍船舶回歸。在實行國際船舶登記制度的同時，原來的挪威普通船舶登記制度仍繼續(xù)適用，船東可以選擇加入哪種登記制度。該制度的主要內(nèi)容包括：（1）允許挪威和外國船東登記船舶。（2）對資本及船員無國籍要求，船員除船長外，都可以由外國人擔任。（3）在挪威登記船舶的外國船東必須在挪威指定一個接收送達的代理，而且絕大部分的船舶商務或技術管理須由挪威公司負責。（4）注冊的船舶可以在船員的工資或權益方面選擇不遵從國際船舶登記制度中一些實質性的規(guī)定。（5）不向外國船東征稅。

挪威的國際船舶登記制度的成功就在于其通過國內(nèi)法律和政策規(guī)定，使登記船舶享受到更多的優(yōu)惠，以此來擴大本國船隊的規(guī)模。通過實行國際船舶登記制度，挪威國輪船隊的規(guī)模不斷擴大，國際收支得到了改善，同時也促進了如造船業(yè)、保險業(yè)及貨運代理等相關行業(yè)的發(fā)展。

其后，丹麥、德國、盧森堡等國也分別設立了各自的國際船舶登記制度。

三、我國實行第二船籍制度應該注意的問題

我國船籍外移現(xiàn)象嚴重的原因主要集中在國內(nèi)高額的稅費，融資環(huán)境滯后，行政審批程序復雜，船級社的服務水平低以及政治障礙等方面，導致很多中資船舶到實行開放登記制度的國家登記注冊，因此針對這一現(xiàn)象，理論界和實務界都提出通過采用第二船籍制度而召回中資方便旗船。2007年6月，交通運輸部發(fā)布《關于實施中資國際航運船舶特案免稅登記政策的公告》，中國實施“特案免稅登記政策”，宣布自2007年7月1日起兩年內(nèi)對中資國際航運船舶實施特案免稅政策，鼓勵回國登記，懸掛五星紅旗航行。隨后，國務院將中資方便旗船特案減免稅政策的執(zhí)行截止日期由2009年6月30日延長至2011年6月30日。2011年10月19日，財政部、海關總署和國家稅務總局聯(lián)合發(fā)出通知，經(jīng)國務院批準，中資方便旗船特案免稅登記政策延長至“十二五”末。但是，特案免稅政策只能是吸引方便旗船回歸的一個前引，根據(jù)當下的實施情況來看不容樂觀，所以有必要設立第二船籍制度。如果我國設立第二船籍制度，那么對于制度的選擇需要考慮幾個方面的問題：

（一）設立第二船籍制度要對該制度本身有深刻的認識

要思考這一制度的設立并且與本國原有的登記制度并存后是否會達到預期的效果，即解決中資船舶海外移籍的現(xiàn)象是否會對本國原有的傳統(tǒng)登記制度造成不利影響？是否會對現(xiàn)有的行業(yè)發(fā)展帶來沖擊？對于這些問題的理解應該基于對那些采用第二船籍制度的國家所反映出的實際情況的分析。因此，設立第二船籍制度需要綜合考慮這一制度出現(xiàn)正負兩方面影響的可能性。但如果某一制度并沒有達到樂觀的結果，并不代表就要放棄在這一方面的改革嘗試，甚至需要付出更大的努力加強體制改革的力度。發(fā)展國際航運并不是一蹴而就的，這需要一個宏觀的規(guī)劃和合理的布局，不僅需要切合重點，而且需要順應發(fā)展規(guī)律以及各方面的調整配合。

（二）設立第二船籍制度應該有明確的目的性

因為不同于發(fā)達國家船舶外移主要是為了節(jié)約船員成本、尋求廉價勞動力等經(jīng)濟上的原因，我國船籍外移存在很多原因，其中包括國內(nèi)過高的稅費壓力、購造船融資壓力、船舶登記程序繁雜等因素。因此需要結合我國船舶移籍海外的具體原因而將制度設立的重點放在起決定作用的問題上。另外要積極完善與登記制度相關的一系列政策環(huán)境，可以包容第二船籍制度，使其運行呈健康穩(wěn)定的態(tài)勢發(fā)展。因為缺少管理及決策部門的相關專業(yè)人才，因而在當前船員雇傭制度、船檢制度、融資環(huán)境及海事仲裁等配套政策尚未成熟的情況下，很難對實行第二船籍制度后相互排斥的結果做出風險控制。因此，當務之急是建立和完善我國航運體系，革新約束我國航運業(yè)發(fā)展的稅費體制和融資體制，并加強航運立法及其實施的力度。

（三）我國宜采用國際船舶登記制度

因為第二船籍制度包括離岸登記制度和國際船舶登記制度兩種形式，每一國家采用哪一種制度、在采用一種制度過程中具體實行哪些內(nèi)容，要根據(jù)其具體國情來決定。因為離岸登記制度的主要形式是在本土之外的一個地點設立一個新的船舶登記處，而這一新的地點往往是該國所控制的尚未獨立的海外領地如殖民地，多為英國、法國、葡萄牙等這些老牌殖民國家采用。我國應當效仿挪威采取國際船舶登記制度，因為這一制度是在一國境內(nèi)實行兩種不同的船舶登記制度，將國內(nèi)和國際航線的船舶分別設籍，設置不同的登記條件，允許船東自由選擇。但是在具體的制度內(nèi)容上，我國可以參考英國馬恩島登記處的做法，如允許光船租賃登記，這樣可以將很多國際航行船舶以光船租賃登記形式入籍中國，為它們設置極低的稅費，增加我國船舶的保有量。

（四）采用船舶噸位稅制度

傳統(tǒng)海運國家在向船東征收稅費時都是按照營運利潤征收，而船舶所要繳納的稅費名目相當繁多，船東為此需要支付高額費用，承受較重的負擔，這也是很多傳統(tǒng)海運國家船籍外移的主要原因之一。因此，為了緩解船籍外移的壓力、振興本國海運業(yè)，英國、挪威、荷蘭、德國等歐洲海運大國在1996年就開始實行噸位稅制度，亞洲一些國家也相繼實施，如日本已于2008年以噸位稅取代原來的營業(yè)稅，臺灣近幾年也在立法擬實行噸位稅制度。噸位稅是依據(jù)船舶噸位、而非其所獲盈利來計算的一次性稅收，其稅率低于通常的企業(yè)所得稅。當前，在國際航運界采用噸位稅已經(jīng)成為趨勢。挪威和英國在采用噸位稅制度后，使本國的船舶保有量上升，降低了船東的稅負，緩解了船東的經(jīng)濟壓力，自然就減少了船籍外移的風險，增強了本國航運的國際競爭力。因此，我國也應該緊跟國際航運業(yè)發(fā)展趨勢實行這種相對公平的稅制，有利于我國財政稅收政策的穩(wěn)定，緩解船東的稅負壓力，增加船舶保有量，緩解船籍外移的壓力。當然，采用噸位稅制度，應該嚴格界定其業(yè)務范圍、適用船舶種類以及稅率等。

（五）第二船籍制度的實施需要完善大量的配套政策

事實上提出建立第二船籍制度的設計一定要結合本國航運的具體情況，以及本國實際的港口地理環(huán)境，需要明確設立制度的目的，因為實施第二船籍制度不僅僅是一個簡單的制度的運行，需要不斷完善與之相關的配套政策。比如很多國家船舶移籍的一個原因是由于本國落后繁冗的船舶登記制度，而被開放登記國家的完善的登記制度所吸引。我國應當提高船舶登記機構的服務意識，樹立國際化服務理念，建立優(yōu)質服務的船舶登記制度。另外，我國有關船舶登記的法律法規(guī)有待進一步完善，與國際公約接軌。對于第二船籍制度實施的具體步驟可以采用逐步推進的做法，比如先通過“特案免稅”政策吸引中資方便旗船回歸，然后對于新增的國際航行船舶設立優(yōu)惠的入籍標準吸引其入籍，在此基礎上再考慮對于外國船東所有的船舶入籍我國的對策和措施。另外，我國造買船舶融資政策和法律體制還不夠完善，這也是船舶移籍的原因之一，融資方式、融資渠道少、利率偏高等狀況，都有待進一步改善。

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