充分發揮政府作用加快實現河南省農民市民化進程

董 芳

(中共漯河市委黨校，河南 漯河 462000)

改革開放30多年來，我國農村城鎮化進程不斷加快。目前農村人口約占全國總人口的64%，但是三農問題至今仍然比較突出，農村人口多，農業效率低，資源環境差。解決三農問題的關鍵在于加快推進農民市民化，減少農村人口，并通過土地流轉等方法，將有限的農村土地資源集中起來，培養一批優勢農戶，加快農業的規?；a，實現農業產業化經營。而政府是實現農民市民化的關鍵所在，通過其建立合理的社會激勵機制，促進社會階層的合理流動，從而實現社會各階層的互惠共贏。

一、河南省農民市民化的發展現狀

隨著經濟的快速發展和國家政策的引導，河南省近幾年農業勞動力轉移呈上升趨勢，農民市民化不斷加速，農民的非農轉移和非農就業發展迅猛，使這個經濟落后的農業大省發生了深刻變化。

河南省是一個傳統的中西部農業人口大省，工業化和城市化基礎比較薄弱。根據河南省社科院發布的《河南城市發展報告(2012)》，2011年河南省城市化率達到40.6%，城市化水平剛超越初級階段，而農村勞動力轉移的緩慢與滯后是河南省廣大農民貧困的主要原因，嚴重阻礙了現代化發展進程，制約了河南省工業化和城市化的發展。

多年來，河南省人多地少的矛盾異常突出，具體表現在:目前全省常住人口為9403萬人，人口密度為每平方公里594人;全省耕地面積1.19億畝，人均耕地面積僅1.12畝。土地的生存保障功能上升，生產資料功能退化，土地所承載的人口壓力過大。河南農村目前這一現實狀況，導致農民難以獲取土地的規模效益。對一些貧困農民來說，種地的出發點是維持基本生活，而不是獲利。同時，由于沒有很好地堅持公平與效率原則，農村土地資源配置很不合理，農業勞動生產率較低，農業生產只能滿足基本的生活需求，農民很難從勞作中獲得更多的經濟利益。加之，一直以來，我國重工輕農的傾斜發展政策，使得農民經濟社會地位較低、社會負擔很重，農民的收入水平也很難得到提升，而農村的勞動力轉移遲緩，嚴重制約了河南省城市化、工業化和現代化發展進程。

二、河南省農民市民化中存在的問題

城市經濟發展與農民市民化進程有著密切的內在聯系，一方面，城市工業化促使大量的農村剩余勞動力向城市轉移，促進了農業勞動生產率的提高，是農民市民化的推力;另一方面，城市經濟社會的發展需要大量的勞動力，是農民市民化的拉力。但是長期以來，我國實行的是傳統的城鄉二元經濟結構體制，城市與農村居民之間存在天壤之別，加之對待城市與農村居民的不同政策與制度，歷史與現實的碰撞，導致農民市民化也產生了一些問題。

(一)農民進城帶來的社會問題

農民進城給城市帶來了大量的廉價勞動力，他們大多從事城市的臟活、累活及險活等城市居民不愿做的工作。這是利好的一面，但同時，大量農村勞動力涌入城市帶來交通擁擠、城市住房緊張，城市的過度膨脹，再加上農民文化素質偏低也會造成社會治安惡化、城市居民安全感下降等社會問題。這些問題不同程度上影響城市居民的正常生活。城市居民防范、敵視農民市民化的心理在一定程度上存在，造成了城市對農村的排斥，甚至還存在部分市民丑化農村人的情況。此外，我國正處于戰略機遇期，要實現經濟增長方式由粗放型向集約型轉變，就要高度重視資本和技術的重要作用，把技術和管理當作經濟增長的重要因素，加快實現經濟轉軌。這一過程是“陣痛”的過程，日益白熱化的市場競爭加速企業資產重組，適者生存，不可避免會導致部分企業破產，造成職工下崗。與此同時，農民進城務工經商擠占了城市一些就業機會，進一步激化了本已存在的城市勞動力供求矛盾，城市勞動力市場競爭更加激烈，加劇了現有市民的就業壓力，使得城市居民的就業渠道變窄，這一矛盾無疑讓市民更加防范農民、排斥農民。另一方面，從人均福利水平來看，城市居民比較高，大量農民進城必將降低現有城市居民的實際公共福利水平，帶來一系列社會問題，無形之中給政府增加了壓力。

(二)農民進城帶來的財政問題

長期以來，我國注重城市的發展，基本建立起城市居民的社會保障體系。但關于農民的社會保障制度還沒有完善，存在著這樣那樣的問題，總體看來比較薄弱。主要表現在:沒有具體的解決農民市民化的養老保險，沒有農民異地養老醫療轉移續接辦法，沒有配套建立、轉移和支付農民保險關系的相關政策等。近幾年來，國家出臺了相關政策，加快推進農民市民化進程，加速城鄉一體化發展。新進入的農民迫切需要同等的社會保障，但是，城市居民和農民在養老、醫療及失業等方面享受不同的社會待遇。大量農民進城，如何妥善安置進城務工人員子女受教育問題已迫在眉睫。調查顯示，處于適齡期的流動人口子女，全國約有240萬～260萬。其中，北京市有20萬～30萬，武漢市有10萬，他們中有很大一部分沒有接受公平教育的機會。在社會保障城鄉資源的分配上，城鄉戶籍的區別對待依然明顯。我國的行政體制決定了中央和地方承擔不同的責任，統一決策、分級管理。在農民市民化問題上，地方政府大多從城市居民利益出發，對進城農民實施抑制和排斥的政策。如在就業扶持政策上，農民工與城市居民并不平等。

(三)進程農民自身的問題

我國長期的城鄉二元經濟結構體制在特定時期發揮了巨大的作用，但也帶來了一些問題，塑造了農民和市民兩個截然不同的群體，人口素質差異明顯。農民市民化過程中，要適應城市生活的需要，提高綜合素質，學習市民的思維觀念，改變自身的行為方式，不斷提高文化知識、工作技能等整體素質，主動融入城市文化當中，才能獲取相對穩定的職業和收入。整體看來，農民自身的法律意識還比較淡薄。表現在以下方面:一是當權益被非法侵犯時，不知道或不敢運用法律維護自身權益，難以保障自己的合法權益。二是一小部分農民進城后，沒有及時轉變自身的價值觀念，渴望成功，急功近利，沒有法律觀念，做出了一些有害社會的不法行為。三是部分農民由于沒地位、沒技術，進城后易受到不平等對待，如身份歧視、工資歧視、就業歧視等，這會使他們作出偏激行為，影響社會穩定。

三、農民市民化進程中的制約因素

農民市民化要求公共資源配置均衡，公平是第一要義，具體說來，就是要實現進城農民和城市居民享有平等政治權利、公平享受勞動待遇、社會資源和教育資源。政府是實現農民市民化的關鍵所在，需要扮演積極的角色，通過建立合理的社會激勵機制，促進社會階層的合理流動，從而實現社會各階層的互惠共贏。

影響農民市民化的關鍵在于制度安排。一是傳統的城鄉二元結構、城鄉分割的戶籍制度及衍生的用人制度嚴重制約農民市民化進程。這一點在大城市尤為明顯，戶籍制度人為將城市居民和農民劃分為兩個不平等的群體，雖然戶籍管理近來有些松動，但仍是進城農民無法逾越的鴻溝，嚴重打擊了進城農民的生產生活積極性;二是目前的土地政策?，F行的農村土地政策禁止轉移和買賣土地，這雖然能解決農民的基本生活，但也將農民束縛在土地上。三是現行的社會保障制度。各級勞動和社會保障部門管理的是城市居民的社會保障，進城農民被排斥在外。農民在城市中從事與市民相同的甚至時間與強度遠超城市居民的工作，但無法享受相應的保障。

四、充分發揮政府作用，加快實現河南省農民市民化進程

農民市民化進程是一個協調各種利益關系的過程，推進農民市民化涉及的部門多、范圍廣，政府應完善相關政策，為農民進城提供好服務，吸引農民主動進城，變限制農民進城為吸引農民進城，加快推進農民市民化進程。

(一)改變供給模式，多渠道增加公共服務供給

各級政府要確保財政充足，對基本公共服務的供給起到主導作用，改變過去傳統的單純供給模式，綜合運用各種方式，促進社會志愿服務、購買服務、發展慈善事業等，不斷發展壯大參與基本公共服務提供的社會力量，拓寬基本公共服務的領域及渠道。在此基礎上，重點要鼓勵和扶持一些重要力量，特別是用工企業、社會團體和社會組織、志愿服務者、民辦社會事業等社會力量參與到基本公共服務的提供上來，最大程度彌補政府基本公共服務的供給缺口，不斷提高供給效率，形成政府主導、社會力量廣泛參與的多元化供給格局，以適應農民市民化要求。

(二)加大整合力度，進一步完善資源配置方式

各級政府要因地制宜，進一步完善基本公共服務資源配置方式，統籌規劃本地區基本公共服務設施，要綜合考慮進城人口的流動動態、服務半徑和服務人群數量等因素。要加大整合力度，重組資源綜合性服務機構，明確建設標準和布局標準，加強功能完備的綜合性服務設施的建設，變按行政區劃配置基本公共服務為面向全區域覆蓋，合并覆蓋人群和功能相近的服務機構，充分滿足農民市民化需要。

(三)不斷改革創新，加快推進社會融合組織建設

我國的戶籍制度決定了現行的社會管理和服務體制無法滿足大量農民進城的需求，只有不斷改革創新社會服務和管理體制機制，擴大服務人群，提高其社會化程度。各級政府要拓寬進城農民維權途徑和民意表達渠道，積極引導進城農民參與民主管理，完善新老居民民主議事程序;把進城農民逐步納入管理和服務范圍，加強群眾自治組織建設，加快發展多種形式的社會融合組織，完善社區服務，形成合理的管理網絡;要為進城農民營造富有歸屬感、包容多元文化和親和力的生活環境，積極引導進城農民參加社區志愿服務，鼓勵進城農民參與公益活動，多措并舉，加快進城農民的角色轉換和身份重構。

(四)改進測算方法，完善財政轉移支付制度

中央要從戰略出發，從農民市民化的實際情況出發，充分考慮人口流動因素，測算中央財政轉移支付規模，充分調動各級地方政府改善本區域基本公共服務的積極性。既要加大進城農民較多地區的財政補助力度，又要綜合考慮義務教育、醫療衛生等基本公共服務情況，出臺農民異地養老醫療轉移續接辦法的相關政策，配套建立、轉移和支付農民保險關系等。

(五)改革就業制度，建立城鄉統一的就業制度

各級政府要充分考慮本區域的現狀，改革城市不合理的用工制度，建立城鄉勞動者平等的用工制度和城鄉統一的勞動力市場。要公平合理，科學規范，充分引導，對于不合理的規定和歧視性的就業政策要及時廢除，建立健全供需雙方自由選擇的用人機制，規范建立進城農民本區域就業和跨區域流動就業相結合的政策并做好相關配套措施，最大程度實現進城勞動力資源的高效合理配置。具體說來，有以下幾點:一是從農民的實際需求和農村發展特點出發，充分發揮本地資源優勢，調整本地的農村和農業經濟結構，大力發展農村城鎮化，發展非農產業，把促進鄉鎮企業發展與農村城鎮化建設結合起來，積極引導農民轉向非農產業，本地解決農村勞動力的就業問題;二是充分利用大中城市的優勢，積極引導農民跨區域流動就業。大中城市尤其是大城市，具有城市功能齊全、資源密集、基礎設施完備、擴張能力強、行業、產業與企業專業化和內部分工深化趨勢日益突出等特點，能夠為提高農民素質能力以及為農民轉移就業提供支持。

(六)建立健全進城農民子女的就學制度

進城農民子女的就學問題直接關系到進城農民的切身利益，要充分認識其對于縮小收入差距、縮小城鄉差別以及建立公平、正義與和諧的社會的重要推進作用。各級政府要高度重視，妥善解決，就近建立進城農民子女學校，確保進城農民在教育資源分配、教育收費、師資待遇、教學內容和管理等方面享有同等待遇，妥善安置流入本區域的進城農民子女上學。

五、結語

農民市民化需要一個長期的歷史過程，不可能一蹴而就。在此過程中，各級政府應發揮主導作用，因地制宜，統籌兼顧，逐步打破束縛農民市民化的政策壁壘，通過建立公平合理的社會激勵機制，促進社會各階層的合理流動和互惠共贏，加快推進河南省農民市民化進程。

[1]關于深化行政管理體制改革的意見[N].人民日報，2008－02－27.

[2]胡錦濤在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話[N].人民日報，2005－06－27.

[3]何增科.馬克思、恩格斯關于農業和農民問題的基本觀點述要[J].馬克思主義與現實(雙月刊)，2005(5).

[4]王建華.改善民生必須推行基本公共服務均等化[J].四川行政學院學報，2007(6).

[5]鄒文輝.農村公共服務均等化方案求解[J].中國改革，2008(1).

[6]常修澤.公共服務均等化亟須體制支撐[J].瞭望，2007(7).