省直管后綏芬河經濟社會加快發展的幾點思考

張成立

(綏芬河市戰略研究中心，黑龍江 綏芬河 157300)

2011年11月8日，《中共黑龍江省委辦公廳黑龍江省人民政府辦公廳關于省直接管理縣(市)體制改革試點的實施意見》正式印發，標志著綏芬河市和撫遠縣“省直管”進入了實質性推動階段。作為百年口岸城市綏芬河又迎來了一次新的發展機遇，對如何以“省直管”為契機推動綏芬河經濟社會又好又快發展這一重大課題，有必要認真地進行探討和思考。

一、轉變思想觀念，提升口岸和城市定位

綏芬河地處東北亞經濟圈的中心地帶，改革開放至今的三十多年間，借助國家賦予的優惠政策，憑借有利的地緣優勢、獨特的通道優勢、悠久的商貿歷史、濃厚的商業氛圍，一直發揮著重要的窗口、橋梁和通道作用，已經成為黑龍江省對外開放的龍頭。省直管后，綏芬河在東北亞經濟貿易開發區和哈牡綏東對俄貿易加工區建設中的作用會更加突出，更應該有所作為。第一，綏芬河要努力成為中國東北振興與俄羅斯遠東開發“兩大戰略”互動對接的重要節點城市，打造中俄產業鏈接、項目對接的平臺和載體。第二，綏芬河要成為黑龍江省融入東北亞的現實切入點和突破口，打造我國連接東北亞和走向亞太地區的“黃金通道”。第三，借助綏芬河綜合保稅區推進綏芬河及周邊地區的產業綜合開發，充分利用國內外兩種資源、兩個市場，建設對俄日韓科技合作基地、進出口加工基地。第四，加速承接發達地區資金、項目和技術轉移，全面推進新型工業化進程，將綏芬河這個昔日以邊境貿易為主的口岸城市發展成為進出口加工、國際貿易、保稅倉儲、商品展示等產業全面發展的黑龍江省東部地區經濟增長極。第五，在外向化的現代物流園區建設上取得新突破，以強化黑龍江省在東北亞區域物流發展中的地位和作用。

二、大力推進對外開放戰略升級，創造沿邊開發開放新優勢

(一)打造東北亞國際一流口岸，促進東北亞國家和地區之間的互聯互通

打造快捷高效的跨境運輸體系，大幅提升通關能力。積極推進綏芬河公路口岸改造，盡快實現公路口岸客、貨分流，適時開辟第二公路口岸。加快鐵路口岸基礎設施建設和綏芬河至(俄)格羅杰闊沃鐵路套軌的擴能提速改造。大力推進綏芬河至牡丹江的電氣化鐵路和綏芬河支線機場建設，構建立體化交通運輸網絡。

加快暢通陸海聯運大通道。爭取將經由綏芬河的東北亞國際陸海聯運大通道建設上升為國家戰略，爭取國內外相關部門的政策和資金支持，建立中俄雙方相關部門協調配合機制和物流合作體系，加強與俄羅斯遠東及韓國和日本港口群的合作，實現綏芬河——俄羅斯遠東港口——環太平洋地區以及綏芬河——俄羅斯遠東港口——我國東南沿海這兩條國際陸海聯運線路的無縫對接和常態化商業運營。

(二)通過各類特殊經濟功能區的開發建設，形成黑龍江省東部地區經濟增長極

充分發揮綏芬河綜合保稅區的引領帶動作用。要調整現行管理體制與運營思路，加快基礎設施建設速度，盡快將寬、標軌鐵路引入綏芬河綜合保稅區。加大爭取上級部門的支持力度，抓緊解決保稅區封關運營問題，通過優化保稅區與口岸之間的聯運機制，實現“區”“岸”無縫對接。加大招商引資力度，重點引進國內實力雄厚“兩頭在外”的貿易、物流、倉儲企業和日本韓國的知名貿易企業、物流企業。探索綜合保稅區與互市貿易區、邊境經濟合作區之間區域聯動和政策疊加綜合運用的可能性。研究建立保稅區開發建設的財政支持機制，破解保稅區的融資問題。加快保稅區高端、緊缺人才的引進。

加速境外園區的發展與建設。近年來，綏芬河市已在俄羅斯濱海邊疆區建立了米哈依洛夫卡工業園、烏蘇里躍進工業園、格城新北方工業園等園區，但目前這些境外園區尚處于初創階段，資金不足，入區企業有限，產品科技含量不高，園區的規模和層次有待進一步提升，與境內園區的互動效果不明顯，對綏芬河市外貿的拉動作用有限，特別是2012年APEC會議在符拉迪沃斯托克召開，因此應積極爭取上級部門加大對綏芬河境外園區的支持力度，盡快提升境外園區的產業層次，以良好的形象展示中俄毗鄰地區投資合作成果。

調整和擴建綏芬河邊境經濟合作區。只有5平方公里的綏芬河邊境經濟合作區早已開發建設完畢，但按照國務院和商務部近期的有關文件精神，綏芬河市符合擴大區域面積與調整區位的有關要求，黑龍江省政府也高度重視并支持綏芬河邊境經濟合作區調整擴建工作，并有望將其納入省市共建的第十個重點園區。目前，邊境經濟合作區擴區的申報工作正在進行中。新規劃的綏芬河邊境經濟合作區將包括龍江進出口加工產業園區、綏芬河綜合保稅區、國際物流產業園區、進口化工產業園區、新興產業示范園區、進口木材戰略儲備園區和邊境經濟合作區投資服務中心等“六區一中心”。

全力建設國家沿邊重點開發開放試驗區。國家發改委有望在近期批準綏芬河市建設國家沿邊重點開發開放試驗區，綏芬河要通過“試驗區”建設，全面塑造城市品質和形象，著力提升綏芬河的國際影響力。力爭在建立健全行政管理體系、工商管理體系、財稅管理體系、土地管理體系、社會管理體系、口岸服務體系、物流服務體系、金融服務體系等方面取得突破，積極爭取更多的中央財政轉移支付和特殊的稅收分享政策以及寬松的投資、金融、土地利用、對外經貿、境外開發政策，爭取上級在配額、許可證管理、出口退稅、規費收繳、項目設立審批、境外投資等方面給予傾斜，使眾多從事邊境貿易的經濟實體真正享受到政策帶來的實惠，促進口岸經濟持續健康發展。要全面擴大對外開放，全方位、多領域加強與俄羅斯及東北亞國家的交流合作，探索開發開放新模式，堅持產業帶動與民生改善相結合，統籌經濟社會和諧發展，建設現代化口岸城市，在全國沿邊開放和東北亞區域經濟一體化進程中發揮重要的示范帶動作用。

(三)推動區域合作升級，向“大綏芬河經濟區”的目標邁進

探索中俄區域合作的新模式，積極謀劃和推進中俄“綏—波自由貿易區”建設。雖然俄羅斯加入了世界貿易組織，但俄羅斯入世不能替代中俄自由貿易區建設，中俄入世談判的關稅減讓表和相互承諾無法與中俄建立自由貿易區所產生的經濟效應和貿易效應相提并論，因為雙邊或多邊的自由貿易區比WTO成員國之間的貿易關系更加自由化，具有更大的相互開放度和相互優惠度，更具有特殊排他性的特點。按照國際上建立自由貿易區的慣例，建立中俄“綏(綏芬河)——波(波格拉尼奇內)自由貿易區”已經具備了多方面的基礎條件，省市政府應積極努力，敦促中俄兩國政府部門把建立中俄自由貿易區問題納入議事日程。

構建大綏芬河經濟區。大綏芬河經濟區的構想是將綏芬河建設成為覆蓋黑龍江省東部部分縣(市)及俄羅斯遠東部分地區的區域中心城市，它將推動綏滿大通道協調發展，提升綏滿經濟帶整體競爭力。通過打造東北亞區域性貿易中心、物流中心、金融中心，使之成為中俄遠東經貿合作核心區和東北亞區域經濟一體化示范區。作為大綏芬河經濟區的中心城市，綏芬河市將依托口岸、空港和陸海聯運大通道優勢重點發展進出口導向型產業，確定以生產性服務業、加工制造業和旅游業為三大支柱產業，帶動和促進周邊地區共同發展。

三、探索省直管經驗，創新體制機制，使綏芬河成為全省行政管理和社會管理改革的示范區

省直管之后，綏芬河市要以科學發展觀為指導，努力轉變政府職能，加快建設服務型政府。深化行政管理體制改革，加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規范行政行為，減少行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預，更好地發揮公民與社會組織在社會公共事務管理中的作用。

詞匯黏連造成又一類拼寫錯誤。英語書寫規定句子之中的詞間需要保持一到兩個字母的寬度，可是博物館里面卻有詞是連著的。如：“福建金漆木雕紋飾及內涵（Ornamentation of Fujiangold lacquered wood carving and its connotation）”中的Fujiangold是黏連詞。Fujian是一個地名，而gold卻是另一個詞，兩者卻連在了一起，會讓人誤以為是一個詞。

在機構設置上，要盡快理順與中央、省垂直管理的關系，同時還要結合本地實際和國際化口岸的特點，適當調整機構設置，改進工作流程，以解決行政層次偏多、部門職能交叉、責權脫節、行政程序繁瑣、辦事效率不高的問題，確保決策科學、執行有力和監督有效。

在職能定位上，要與省委省政府搞好對接，并著力體現沿邊開放城市的職責需要，突出涉外職能，側重經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務等職能，使政府事權范圍制度化、法律化、清晰化。實行更加透明的政務公開制度，大力推進電子政務，提高行政效能，強化決策執行機制，確立績效評估機制，完善公眾參與機制，健全行政問責機制，深化反腐倡廉機制，以形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。

在人事管理上，構建“能者上、平者讓、庸者下”的用人機制，強化激勵機制，完善制約機制，健全責任機制，激發活力，增強動力，充分調動廣大干部職工的積極性、主動性和創造性，形成人盡其才、才盡其用、充滿活力的制度環境，為那些想干事、能干事、干成事的人搭建舞臺、提供平臺，讓“太平官”、“無為兵”產生危機感、緊迫感。使干部人事工作從“人治”走向“法治”。

在完善創新社會化管理上，探索社會管理法制化、公民活動組織化、組織活動黨建化。大力提升綏芬河市民的幸福指數，健全覆蓋全社會的社會保障體系，促進社會公平正義，讓群眾生活更加殷實、更加安康、更有尊嚴。

著力提升綏芬河的生態魅力。鞏固提升綏芬河自然人文環境優越的獨特優勢，堅持經濟發展與生態建設同步推進，經濟效益與環境效益同步提高，產業競爭力與環境競爭力同步增強，積極實施一批重大生態建設項目，努力打造山青、地綠、天藍、水碧的宜居宜業的生態城市。

四、推進戶籍制度改革，以城市治理模式取代村鎮治理模式

“省直管”以后，要盡快消除城鄉“二元”體制，統籌城鄉發展，統一城鄉戶口，以城市治理模式取代村鎮治理模式;著力解決失地農民的出路問題，通過產業擴張和城市擴張，擴大就業渠道，逐步吸納農村勞動力，構建以工促農、以商富農、以城帶鄉的發展格局，形成多元化的農民增收機制;推進土地經營權流轉，促進農村與城市融合，農民向市民轉化，加大農村居民點的整合力度，積極推進“種田向能手集中、農民向城區集中、工業向園區集中”的新模式。

放寬戶口遷移政策，促進人口集聚。放開外來常住流動人口的落戶限制，只要在本市有合法固定住所、穩定職業、穩定收入即可辦理落戶手續。通過產業與園區發展帶動就業，吸納市域外勞動力人口向綏芬河市遷移。優化城市環境，吸引外來人口在綏芬河投資置業，增強外來移民對綏芬河的認同感，促進人口集聚，把綏芬河打造成三、四十萬人口規模的中等城市。

在加快城鄉一體化方面，努力實現城鄉待遇平等化，公共服務同等化，社會管理一體化，人居環境城市化，提供覆蓋城鄉的公共服務和社會保障。制定優惠政策，鼓勵本市轄區內的農民進城購房。

五、爭當全省發展縣域經濟和促進全民創業的排頭兵

“省直管”有利于綏芬河市發揮主動性和創造性，因地制宜地制定符合本地實際的各種政策和經濟社會發展戰略，極大地增強政府主體責任意識，激發黨政干部謀事干事的積極性和創造性;有利于更充分有效地獲取上級支持和對本市各種資源的合理開發使用，促進縣域經濟的科學發展和縣域社會的穩定和諧。要充分發揮綏芬河的比較優勢，挖掘自身潛力，積極謀劃“龍江進出口加工園區”、“綏芬河新興產業基地”等項目，調整產業結構，打造口岸型特色產業。同時要激活民間資本，放手發展民營經濟，促進全民創業。

(一)培育創業主體，提高創業能力

凡具有合法身份證明的公民、法人及其它組織，均可依法申請從事各類生產經營和服務活動。鼓勵高校畢業生和退轉軍人自主創業。鼓勵機關和事業單位工作人員兼職、離職、辭職創辦企業，鼓勵年輕干部下基層干事創業。鼓勵外出經商務工人員返鄉創業。扶持下崗失業人員創業。鼓勵農民致富創業。幫扶殘疾人自立創業。支持個體工商戶和現有企業增創新業，鼓勵現有企業二次創業。吸引外地客商和人才來綏芬河市創業。加大招商引資力度，獎勵招商引資有功人員。強化創業人員培訓。加大信息服務力度。

(二)降低創業門檻，拓展創業空間

放寬準入領域，按照“非禁即入”的原則，鼓勵和支持民間資本進入法律、法規和規章未禁入的一切行業和領域;放寬注冊限制，各類企業登記注冊時，相關部門不應設置前置性審批事項(國家有特殊規定的除外)，企業可根據需要自主調整經營范圍和方式，主管部門按企業要求核定即可;放寬冠名限制，簡化連鎖經營企業的審批手續，投資主體可自行選擇規范的企業名稱、字號，凡依法申辦的企業，冠名不受組織形式限制;放寬場所限制，凡符合安全、消防和環保要求，遵守房屋管理的有關規定，經有利害關系的業主同意，由住所(經營場所)所在地居民委員會或業主委員會出具證明文件，可以將住宅作為經營場所(從事餐飲業、娛樂業者除外);放寬出資限制，以無形資產(如知識產權、非專利技術、管理技能、科技成果以及非公有制企業依法以出讓方式獲得的國有土地使用權等)出資創辦中小企業的，出資額占企業注冊資本比例最高可放寬到70%;適當降低企業注冊資本驗資收費標準，減輕創業者負擔。

(三)出臺相應政策，為創業者提供良好的經營環境

加大信貸支持力度，鼓勵民間資本按照有關政策規定，設立小額貸款公司、村鎮銀行、農村資金互助社等金融機構，鼓勵發展典當行業，拓寬創業主體融資渠道，解決創業資金問題。

提高機關效能，簡化審批手續，提高辦事效率，為創業者提供一站式服務。嚴格規范行政執法。各級行政執法部門一律不得下達罰款指標，嚴禁以罰代管、以收代管。禁止任何部門、單位和個人干預企業正常經營，嚴格制止亂收費、亂攤派、亂罰款、亂檢查行為。健全行政執法監督機制，加大對侵害企業合法權益行為的懲治力度。

六、主動把握和積極應對俄羅斯入世的機遇和挑戰，推進產業轉型升級

2011年12月16日世界貿易組織部長級會議正式批準俄羅斯加入世界貿易組織，為適應俄入世，我國要調整對俄合作策略，創新對俄合作模式，努力培育中俄兩國合作經營新主體，開發符合俄羅斯不同階層需求的新產品，不斷提高對俄出口產品質量，努力消除“中國威脅論”和“移民擴張論”的影響，加強各種形式的人文情感交流，以“文”促“經”。

綏芬河市的涉外企業應從過去片面追求雙邊貿易增長速度向質量、效益同步增長轉變;從過去的“短平快”做法向協調、穩定發展的長效機制轉變;從過去單一的貨物貿易向服務貿易、投資合作全方位發展的態勢轉變;從過去粗放型經營管理模式向創新型、集約型發展軌道轉變;從過去貿易投資活動的自發無序性向規范化方向轉變。

綏芬河市政府要為企業從事對外經貿活動提供戰略方向指導，為企業赴俄投資提供良好的政策環境與法律咨詢服務，為企業在中國境內的通關、結算、融資、保險、運輸等基礎服務提供必要的支持，為在俄羅斯境內的中國企業資質年審、產品質量衛生檢驗檢疫監督提供便利條件。在中俄兩國間貿易糾紛的裁決和調解方面，政府應加強中俄之間的法律溝通與司法合作，以保障兩國貿易與投資秩序的健康運行。

促進產業升級與項目合作，加快構建以商貿旅游為主導、中俄互補型制造業為主體、現代服務業為支撐、新興產業為基礎的現代產業體系。繼續深化中俄地方合作，擴大與日、韓等東北亞區域雙邊多邊合作，開拓港澳、歐美等泛太平洋地區市場，擴張物流、資金流和信息流，建設對外開放經濟走廊和開放型經濟的平臺。依托境內外兩種資源、兩個市場，“出口抓加工，進口抓落地”，做大做強口岸經濟、通道經濟，形成以國際陸海聯運大通道為主干的現代物流產業集群，以自然環境為依托的旅游會展產業集群，以木材精深加工和循環利用為龍頭的木業產業集群，以輕紡、食品、機械、建材為主的出口加工產業集群，以資源利用為渠道的化工產業集群，以國際合作為導向的高新科技新興產業集群，提高資源要素配置能力，建設國家重要的區域性原材料、能源配置中心和外向型產業基地。

總之，省直管后，綏芬河應大膽地先行先試，充分發揮輻射引領作用，以通道圈拓展都市圈、帶動經濟圈、擴大輻射圈，構建大綏芬河經濟區聯盟，以更大的力度拓展區域發展空間，增強綜合服務功能，打造我國東北地區面向東北亞開放的區域性樞紐城市，為黑龍江省的對外開放做出更大貢獻。

[1]中共綏芬河市委書記趙連鈞文集.沿邊開放與縣域發展(1989——2011).

[2]王瀾明.中國特色社會主義行政管理體制研究[M]，新世界出版社，2010.