農村公共服務有效供給的路徑選擇

崔艷蕊 張素羅 賈洪榮

(河北農業大學，河北 保定 071000)

農村公共服務是為滿足農業、農村發展或農民生產、生活而提供的具有一定的非排他性和非競爭性的社會服務，是以農業信息、農業技術或勞務等服務形式表現出來的一種農村公共物品，主要包括農村基礎教育、農村醫療和公共衛生、農村社會保障、農業科研和科技推廣、農村文體生活和娛樂等。“十二五”綱要中明確提出，改善農村生產生活條件，強化農村公共服務，擴大公共財政覆蓋農村范圍，全面提高財政保障農村公共服務水平。近年來，國家加大力度推動農村公共服務體系的建設，但是我國農村公共服務供給仍然存在很多問題。因此加大農村公共服務規模，完善供給機制，提高農村公共服務水平，對統籌城鄉發展、建設社會主義新農村有重大意義。

一、我國農村公共服務供給現狀

近年來，由于中央財政對農村資金大量投入，我國農村公共服務的供給狀況得到很大的改善。但相對國家財政總支出而言，財政農業支出年均增長速度遠低于財政總支出的增長速度。農村公共服務投入總量短缺，農村教育、醫療、社會保障等基本公共服務供給不足，已成為新農村建設的瓶頸。

(一)農村公共服務供給總量不足，供給結構不合理

1.涉及到農村可持續發展的、關系到農民民生的公共服務供給嚴重不足，包括農村基礎教育、農民教育、農村醫療衛生、農村社會保障等。這些公共服務的供給對提高農民素質，促進農村可持續發展具有重要作用。目前，我國農村義務教育雖然已基本普及，但仍然存在著大量的失學兒童，適合農村發展需要的農村教育服務嚴重不足。農村基本醫療條件嚴重落后，設備陳舊，衛技人員短缺而且業務素質水平較低，公共衛生和各項預防保健工作難以落實。農村社會保障制度體系不健全，社保資金嚴重短缺，保障范圍小，保障水平相對較低。

2.關系到農民生產性的急需的公共服務供給匱乏，比如農作物良種的開發培育以及有關農產品市場供求信息的預告等。許多農村地區農業科技研究人員短缺，相關的農業科技開發投入不足，沒有規范和完整的市場供求信息網絡。

3.與農民精神生活相關的公共服務和設施供給不足，例如文體設施，文化生活的普及和服務。很多農民在務農之余沒有豐富的精神生活，村內無文體設施，如活動室、閱覽室等文化中心設施。政府傾向于提供看得見、摸得著的硬件服務設施，如文化廣場、體育建材、歌舞劇院等公共服務設施，而醫療、教育、社會保障和救濟、農業科技推廣、農業信息服務等公共服務供給短缺。

(二)城鄉公共服務非均等化

長期以來我國優先工業化的戰略和城鄉分割政策，導致國家的經濟發展重工輕農，從而形成了城鄉分割的發展格局。城鄉割離、城市偏好的非均衡發展戰略的實施，使公共服務供給帶有明顯的以城市為導向的“二元供給”或“一品兩制”特征。城鄉居民收入差距導致公共服務消費差距繼續擴大，城鄉居民對基礎教育、醫療衛生、社會保障等公共服務的消費存在巨大差異，城市公共服務的數量和質量遠遠優于農村。

二、影響農村公共服務供給水平的因素分析

(一)供給主體失衡，供給責任不清

首先表現為供給主體多元化結構的缺失。農村公共服務的特殊性必然要求供給主體多元化格局的存在。但是目前，農村公共服務供給主體單一，除政府以外的其他主體尚未規模性地進入農村公共服務供給領域。財政困難致使政府對農村公共服務的供給匱乏。受經濟發展水平的制約，我國的財力還不能完全滿足人民日益增長的公共服務需求。

私營部門和社會力量缺乏參與意愿和機會。由于農村公共服務的非排他性和非競爭性，其利潤空間很小甚至完全無利潤。而社會資金更愿意流向收益較高的私人服務領域，不愿投入無收益或收益甚小的農村公共服務領域。依靠市場和社會力量供給的機制尚不成熟，限制了私營部門和社會力量的進入。此外，政府對一些農村公共服務領域實行高度壟斷，私營部門和社會力量無法參與，更不能大規模地進入供給領域，從而抑制了農村公共服務的有效供給。

(二)多方參與的激勵機制缺失

農村公共服務供給主體的多元化是緩解農村公共服務供需矛盾的主要路徑。作為制度的制定者和供給者的政府，并沒有建立有效完善的激勵機制吸引其他供給主體進入公共服務領域。首先政府缺乏有效的信息溝通機制、參與決策機制和需求表達機制，抑制了農民自愿供給的積極性。第二，缺乏產權激勵機制，政府對公共服務嚴格規制和壟斷，導致市場主體不能充分進入供給領域。第三，政府缺乏扶持激勵機制以激勵各種社會力量供給農村公共服務。

(三)農民缺乏需求表達機制

農民對農村公共服務的需求不是由農村居民的內部需求決定，而是由農村區域外部的指令和各級政府的決策制度而定。政府在決定公共服務的各級方式、種類及結構時，忽略了農民真正的需求，農民所需得不到滿足。各級政府的目標函數和農民的目標函數并不總是一致，前者主要追求的是領導者的效用最大化，而后者追求的則是生產的效益最大化和消費的效用最大化。二者的利益不一致，自上而下的農村公共服務供給決策不是總能滿足農民需求。

農民缺乏自我表達的意識，對政府的依賴較強，對于自己迫切需要的公共服務不主動爭取，對于政府供給的即使不是自己所需的也默然接受。再者，農民沒有暢通的需求表達渠道。由于缺乏農民公共服務需求偏好的表達機制，忽視了農民的真實價值偏好和多樣化需求，最終致使農村公共服務供給與需求的錯位，影響了農村公共服務供給水平。

三、完善農村公共服務供給的建議

(一)建立和完善多元主體聯合供給機制

在農村公共服務供給中，主要的供給主體概括來說有政府、市場、社會力量。有效的供給主體必須包含三者，應力求三者在農村公共服務領域的均衡點，建立多元主體聯合供給的機制。

1.明確各主體間的責任劃分

(1)政府

政府可以分為中央政府和地方政府，中央政府主要負責兩類農村公共服務的投入，一類是關系到國家總體利益和農民基本權利的農村公共服務，比如農村的義務教育、基本的醫療衛生、社會保障等;第二類是全國范圍的農村公共服務，比如全國性農業農村管理服務體系、農業科技成果推廣、全國性的農業信息傳播等。地方政府供給公共服務的范圍主要是那些本區域內的服務。比如村內社會治安、農村科技信息、農村法律和社區服務、供電、供氣、公共衛生保障體系等。

(2)市場

那些具有排他性、外部性不強、交易成本低、易收費又有利可圖的農村公共服務完全可以按照市場運行的原則由市場投入。比如農業機械的提供和服務、農業科學研究和技術推廣、農產品市場信息、農村基礎教育、農村醫療、養老保險、農村社會救濟等，可以由市場高效有序地供給。

(3)社會力量

社會力量主要是指那些主動承擔社會公共事務和公共福利事業的協會、社團、基金會、慈善信托、非營利性組織或其他法人等民間組織或志愿性團體以及企業和個人。社會力量投入的領域一般適合于小型分散的、接近基層的農村公共服務。包括農村文化娛樂設施、對農戶生產經營活動的指導、農業科技推廣、信息提供和咨詢、農產品生產銷售服務等。就落后地區而言，社會力量的投入因其作用領域的特殊性能夠對貧困地區的農村公共服務供給發揮重要的補充作用。

2.以政府為主導實現多元化的供給方式

(1)以中央、省兩級政府為主導，縣級財政適當配套并負責的供給方式，根據受益范圍和管轄范圍進行責任劃分，根據不同的供給責任賦予不同的財政權力，著重解決與農業經濟發展緊密的公共服務。

(2)實行公私合作，即政府委托私人部門供給的方式。公私合作方式有:

合同承包方式。即政府可以通過公開競爭招標、承包、租賃和托管等方式與私營部門簽訂經營合同，私人部門按照政府的意圖和合同供給公共服務。

特許經營方式。即政府可以將壟斷性特權給予某一私營部門，被授權者在這一特定領域提供特定服務，禁止其他私營部門自由進入，如農村電信服務。

政府補貼方式。即政府可以通過直接補貼或間接補貼的方式鼓勵私營部門投入農村公共服務，如投資參股、減征免征稅收、按業務量補貼、提供低息甚至無息貸款、無償或低價提供土地等促使私人部門向公眾提供公共服務。

(3)由市場或社會力量生產提供，通過明晰產權，積極引進市場資本和民間資金，按照“誰投資、誰受益”的原則供給公共服務，鼓勵農民自己提供生產生活所需要的各種公共服務，通過收取一定的費用來取得投資回報。

(二)鼓勵市場和社會力量的投入

隨著經濟和社會的發展，政府作為公共服務供給惟一主體面臨著許多困難，遠遠不能滿足農民對農村公共服務的多樣化需求，政府鼓勵和引導社會組織和私人資本投入，來擴大農村公共服務的供給。

1.實施優惠政策，給予精神鼓勵

政府可以在水費、電費、稅收等方面給予一定的優惠，降低市場經營成本，進而吸引更多資本參與，還可以出臺鼓勵捐贈的優惠政策，提高企業捐贈享受稅收優惠的比例，增加可以接受捐贈的社會力量的數量，促進接收單位的多樣化，對實物捐贈給予稅收優惠。在慈善捐贈活動中，還可以列出捐贈名單榜，允許一些團體組織及企業借捐助平臺宣傳形象。

2.發放財政補貼

農村公共服務具有較低的營利性或完全是非營利性。為此，政府應對其進行適當的補償，減少他們在利益上的損失。政府可以對私人和企業主體授權特許經營、與其主體簽訂供給合同，給予一定的財政補貼，采取各種優惠激勵政策吸引市場資金的注入，當市場供給農村公共服務出現資金短缺時，政府應當給予資金的支持，提供擔保，保證對公共服務供給的持續性，實現農村公共服務供給效率提高的目標。

(三)優化政策和制度環境

1.完善決策機制，建立需求表達機制

首先要建立自上而下和自下而上相結合的決策機制和民主表達機制，加強基層民主建設，增加農民表達需求的渠道，真實表達農民的需求意愿，確保決策的科學性、合理性。其次建立各級政府之間、各主體之間良好的溝通機制，充分了解供給狀況和農民的需求偏好。再者調整各級政府的財政支出結構，使公共財政向農村傾斜，以培養政府的“農村偏好”。完善監督機制，減少政府公務人員供給農村公共服務的隨意性。通過對政府人員政績的績效評價以及農民的認可度，以此來決定公務人員的升遷和獎懲，約束政府公務人員對農村公共服務“隨意投入”的思想，充分發揮農民的參與決策權。

2.完善財政支付轉移制度

彌補鄉鎮基層政府財政不足的主要方法就是財政轉移支付制度，尤其對于貧困地區，國家更要加大轉移支付力度，建立橫向轉移支付制度，促進地區間的均衡發展。政府必須通過再分配手段縮小地區差距，從而遏制地區間貧富差距拉大的趨勢。所以要實現地區間均衡發展、共同富裕，就要建立橫向財政轉移支付制度，擴大轉移支付的范圍，增加轉移支付的數量，建立針對農村基層政府的轉移支付框架，使不同地區間公共服務投入水平基本均衡，體現社會公平和公共服務均等化的原則。

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