土地流轉下農民自身權益意識探究——基于上海郊區土地流轉現狀調查報告

沈久涵

(上海立信會計學院，上海201620)

一、選題背景

隨著我國社會經濟的快速發展，城市規模不斷擴大，耕地隨之減少，讓有限的耕地養活更多的人口成為我國不得不面對的現實。1995年，國發［1995］7 號國務院批轉《＜農業部關于穩定和完善土地承包關系意見的通知＞的意見》中明確提出“建立土地承包經營權流轉機制”。之后又不斷推出一系列法律法規，使土地流轉變得有序化、規范化。土地流轉后農民自身的一些權益也隨之發生了變化，但由于現階段流轉程序不規范，土地流轉市場沒有形成合理的流轉價格，農民權益意識整體水平不高等問題的存在，導致農民對自己的權益認識存在偏差，進而影響新農村建設的進程，所以了解農民自身權益意識狀況在當前階段顯得尤為重要。

二、我國土地流轉現狀

從全國來看，農村土地承包經營權流轉已有一定的規模。2008年，全國通過各種方式流轉土地面積占全部家庭承包經營面積的7%左右。各地區針對流轉方式的調查結果顯示:“轉包”是農村土地承包經營權流轉的主要方式。地區間也存在不平衡性。表現在:1. 南方和東北地區高于華北和西北地區;2. 經濟發達地區土地流轉比例較高;3. 部分農村勞動力轉出地區農村土地流轉比例較高。

三、研究方法

本文采用文獻研究法、實地訪談、開放式問卷、調研問卷等方式對上海市青浦區、崇明縣等地進行了調研。調查組共走訪了80 戶農戶，得到調查問卷80 份。其中有效問卷73 份，有效率91.25%。主要針對土地產權、流轉價格以及土地流轉下農民對醫療、養老、子女教育、再就業四大方面存在的問題及其原因進行了調查研究。

四、農民權益意識調查結果分析

(一)農民對土地產權的看法

調查發現，大多數農民認為土地所有權是歸國家所有的，認為歸集體和個人所有的則相對較少。這表明大部分農民對農村土地所有權歸屬的認識模糊，因此也導致了農民在權益歸屬意識方面存在盲點。其原因主要有兩方面:一是由于農業規模化經營及產業結構調整的需要，一些地方鎮政府和村集體采取行政手段，強迫農民出讓承包地，搞集體統一經營，使得農民忽略了自己的經營自主權，有部分農民甚至認為土地的經營權也是屬于國家的;二是有的地方政府在招商引資過程中，為了降低開發成本和投資門檻，以土地流轉之名取代國家征地行為，并且改變土地的農業用途，進行房地產開發，這在侵害了農民權益的同時也使農民更加盲目地認為集體土地所有權是屬于國家的。

(二)農民對流轉價格的態度

隨著科學技術的進步，耕地水平、耕地收益伴隨著物價上漲正逐步提高，土地的遠期價值難以準確評估，土地流轉后的長遠價值究竟如何衡量還存在著許多爭議。當下土地流轉市場的流轉價格多以雙方私下制定為主，流轉價格的確定沒有可操作的價格標準，所以農民認為土地流轉的價格可以隨意商定，只要雙方同意，不用考慮其他方面的因素。

(三)農民權益意識概括性分析

1. 農民對自身權益了解程度

上海市從2008年對郊區及其附屬縣鎮展開了大規模土地流轉，近幾年來，作為全國經濟發達城市的代表，土地流轉比例已經居于各城市之首。

在這種高比例的流轉環境下，農民對自身權益的認識程度是有所不同的，土地流轉后農民對自身權益“非常了解”的僅占所有被調查農民的21.9%，這與目前的大規模流轉程度形成鮮明對比，而對自身權益“不太了解”的農民數量也達到了19.2%。農民將土地以轉租、承包等方式流轉出去以后，想要維持生計，除了政府發放的補償金外主要依靠的便是國家給予的相應權益保障政策。但現在多數農民在失地后，對自身權益的了解程度僅限于“有一些了解”，他們僅僅是意識到了自己應該享有的主要權益有哪些，至于更深層次的意識——怎樣去利用和維護自身權益還處在茫然階段。其主要原因有:一是國家以及鄉鎮政府出臺的相關政策的官方文件語言過于專業化，對于教育程度不高的農民來說難以理解;二是各級政府的普及宣傳政策工作力度不夠強，使得農民不是十分了解自身權益;三是少數農民家中條件受到限制，地理位置比較偏僻，接受外部新鮮信息的渠道比較少。

2. 農民對相關權益保障政策的看法

上海市政府目前在積極完善土地被流轉農民的權益保障體系，但是我們在實地調研中發現，除了常規的醫療保險、養老保險等鎮保措施在正常推進外，對于失地農民的再就業培訓等方面的一些保障措施卻很難在群眾中得到廣泛應用。主要原因，有38.4%的人認為已出臺的相關保障政策無法切實保障其自身權益，在具體執行方面存在很多局限性。同時，還有27.4%的被調查農民認為有一部分政策是偏離了其生活實際的，與農民權益保障之間的聯系不夠緊密。16.4%的被調查者認為政策之間相互重疊性較高，應用的時候需要大量冗雜繁瑣的程序，非常不便捷。

3. 農民對醫療、養老、子女教育、再就業的重要程度意識

土地流轉后在各項權益保障政策中，農民認為鎮保(即農村醫療保險、養老保險)在自己的日常生活中是最為重要的，與此同時農民對家中子女教育的重視程度也是很高的，而與前兩者相比，土地被流轉農民對再就業技能培訓方面的重視程度則相對較低。調查顯示，農民對自身權益的了解程度高低與鎮保、子女教育、再就業三方面在農民心中的重要程度是成正比的。

(四)農民對鎮保的意識調查結果分析

1. 醫療保險

目前崇明縣新河鎮醫療保障體系的參保率幾乎達到了100%，并且都是農民自愿參加。幾乎所有農民都認為醫療保險中門診報銷比例是偏低的，有43.8%的被調查農民認為現在通貨膨脹嚴重、物價飛漲，而日益增長的醫療費用與醫療保險報銷比例卻沒有同比例地增長;有35.6%的被調查農民認為，在醫療保險方面政府制定的初始最低報銷額度偏低。另一方面，還有13.7%的被調查農民認為現在的報銷比例難以滿足家中需要長期就醫的病患醫藥費用的開銷。部分農民家中有體質較弱的人需要經常就醫，而藥費、診療費、甚至是病人的日常看護費用都是不小的開支，這就給一個普通的農民家庭帶來了沉重的經濟負擔。

2. 養老保險

養老金的金額經過調整，由原先大于60 歲的老人75元/月養老金調整為60 歲以前沒有交過養老保險金的，從65 歲開始不論男女均為140 元/月;60 歲以前交過一筆總金額為2000 ～3000 元保險金的，從60 歲開始不論男女均為245 元/月。但在通貨膨脹、物價飛漲的大背景下，這個數目的養老金額卻使人堪憂。而事實上，的確有57.5%的被調查農民認為近幾年物價上漲，養老金沒有同等比例增長，已無法滿足日常生活開銷。同時與醫療存在一個同樣的問題就是，有26.0%的被調查農民認為養老保險金制定的初始最低額度是偏低的。另外目前土地流轉制度不完善，流轉市場尚不成熟，今后政府必然要出臺相關政策以完善土地流轉制度，但是由于政策的不確定性，所以有12.3%的農民擔心今后出臺的政策會影響未來生活。

(五)農民對子女接受高等教育的態度調查結果分析

上海郊區現有普通中學459 所、職業高中15 所、小學352 所，93.5%的村在5 公里范圍內有中學。2009年，上海市教委等部門積極推進城市優質教育資源向郊區農村輻射，對郊區20 所義務教育階段相對薄弱學校實行委托管理。

有91.3%的農民希望自己的子女接受高等教育，但事實上，只有53%的農民子女在土地流轉后能夠順利接受高等教育。導致這種比例不協調的原因有:一是高等教育費用偏高，二是就業形勢嚴峻、文憑貶值。農民認為應讓子女學些實用技能，盡早就業，減輕家庭負擔。

(六)農民對接受再就業培訓的意識調查結果分析

上海崇明縣政府定期組織農民接受免費的再就業技能培訓，包括農業、林業等方面，農民對接受培訓的積極性也很高。但在調查中我們發現，這免費的技能培訓卻沒有想象中那么多的農民去參加。51.2%的農民想要獲得自主創業、經商、小本經營等方面的培訓。政府提供的關于農業、林業和漁業的培訓僅有9.6%的農民感興趣。這也就不難解釋為何免費培訓的接受率沒有達到預期效果。與此同時，在金融危機還未煙消云散的大背景下，多數農民希望政府能夠提供相關工作崗位的實習機會、定期發布就業趨勢及相關訊息，并且希望鄉鎮政府組建專門的免費開放的再教育技能培訓中心。

五、結論及政策性建議

第一，土地產權不明晰，農民對土地所有權歸屬認知模糊。盡管目前農民尚未明顯流露出土地私有化的意識傾向，但是，農民對土地使用權是較為重視的。因此，首先應該明確農村土地產權，其次加快農村土地登記確權進程。成都市2007年提出在全市范圍內開展農村產權改革，制定農村土地承包經營權流轉管理辦法。其中主要兩點一是推進農村土地流轉的規范化管理。對農民承包的土地進行確權、登記、辦證;二是建立農村土地流轉承包雙方的權益保護機制。規范農村土地流轉雙方的權益、建立土地流轉有形市場。上海市可以借鑒成都市的經驗，通過農村產權制度改革促進土地流轉，鞏固農民的土地使用權，并逐步允許農民享有更多的土地處理權。同時，中央政府要通過嚴格的執法和行政手段來保護農民集體土地不被地方政府強行侵占用作他用。

第二，流轉價格制定不科學，農民對土地流轉后生成的長遠利益意識模糊。針對目前土地流轉市場流轉價格體制的不完善，一份相對科學完整的土地流轉補償金制度是農民迫切需要的。補償金不僅要考慮到土地當前的價值，更要關注流轉后土地帶來的收益，按照合適的比例定期分給農民，這樣既可以減少定價隨意給農民帶來的經濟風險，也能激發農民對自身長遠利益的關注，使土地流轉能夠在一個更加理性的平臺上進行。

第三，農民在鎮保方面自我保護意識很強，但是現行政策難以滿足農民的日常生活需求。就鎮保中的醫療保險和養老保險而言，認為養老保險金額偏低、醫療保險報銷比例偏低的農民占絕大多數。因此，政府在調整兩者的金額與比例時，應充分考慮目前的物價水平，制定出合理的標準，使其能與物價同等程度變動，解除農民在現實生活中對于醫療、養老兩方面的擔憂。完善農民納入城鎮社會保障體系的體制，實現與城鎮社保的對接。要建立起從最低生活保障到農村醫療、從五保戶到農村社會養老，即覆蓋全體農民的農村社會保障體系，使農民與市民一樣平等地擁有權利和享受社會經濟發展的成果。對于已經流轉土地的農民，要引導他們從土地流轉收益中拿出部分資金，建立個人基本醫療和養老保險，提高自我保障能力。

第四，政府提供的再就業技能培訓與農民的實際需求出現偏差。土地被流轉后，一部分農民選擇從事林業、漁業、科研、經商等其他職業。而政府現階段往往只關注于農業培訓，對于農民最希望受到的自主創業與專業技能培訓有所疏忽。因此，要加大政府對再就業培訓的財政投入，進一步加強城市產業的職業技術培訓以及其他人文、文化、法律等培訓。邀請或聘用專家，制訂長久培訓計劃，開展定期培訓活動。政府應提供相關工作崗位的實習機會、就業載體以及定期發布就業趨勢等相關訊息，使農民能及時了解當今的就業形勢。同時鼓勵土地流轉的農民自主創業，建立農民自主創業扶持中心，在貸款、稅收、場地等方面對農民提供優惠政策，并給予相關指導建議。

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