農村“三權”抵押融資的現實困境與配套改革——以湖北省沙洋縣為例

楊 柳，秦楚漢，楊怡欣，龍 舟，劉 暢

（湖北經濟學院 金融學院調查組，湖北 武漢 430205）

今年以來，人民銀行和銀監會先后聯合下發了《關于加快推進農村金融產品和服務方式創新的意見》和《關于進一步加強信貸結構調整，促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出了以全面推動農村土地承包經營權、農村居民房屋所有權和林權（以下簡稱“三權”）抵押等產權抵押融資為核心開展農村金融產品創新，為銀行業開辦“三權”抵押融資、破解農村信貸瓶頸提供了有力的政策支持。與此同時，各銀行業機構也針對各地實際情況進行了“三權”抵押融資的有益嘗試。在金融運行過程中，在縣域農村中開辦“三權”抵押融資的現狀如何？難點何在？如何深入推進？就此我們在對湖北省荊門市沙洋縣“三權”抵押融資業務開展情況進行初步調查的基礎上提出了一些對策性思考。

沙洋縣位于湖北省中部，漢江下游兩岸。面積2044平方千米，人口67萬。居江漢平原與鄂西北山區結合部，地處江漢平原西北部的湖區和荊山余脈東南的山崗丘陵地帶，行政區劃上轄13個鎮。該縣以農業為主，農副產品豐富，主產水稻、小麥、棉花、油菜、水產品等。其中紀山龍米等多個農副產品獲國家綠色食品證書。沙洋是全國商品糧基地，全國“雙低”油生產示范縣，水產品產量位居全省前列。在該縣生產總值中，農業總產值占主體。

一、需求旺盛與供給謹慎：“三權”抵押融資基本現狀

隨著農村經濟的不斷發展，農民對資金需求也日漸旺盛，但是資金的需求卻難以滿足。以沙洋為例。沙洋縣作為湖北省的一個農業大縣，“三權”抵押融資業務的發展空間廣闊，尤其是林業資源十分豐富。全縣有林業種地面積40萬畝，如果能充分發揮這些林業資源效益、科學合理的將其轉化為林權所有者的融資手段，無疑將會極大地支持縣域經濟發展。同時，隨著農村城鎮化進程的加快和進城務工農民的增多，農民對土地的依賴度明顯減弱，農村出現不容忽視的土地拋荒現象，農民有著土地流轉的強烈愿望。沙洋縣近年來勞動力轉向非農業累計已達8.5萬人，占農村總勞動力的50%左右，其中長期外出勞務經商人員約1.5萬人。同時農村土地流轉加快趨勢明顯，截至2011年末，全縣有5670戶農民進行了土地流轉，占全縣農戶總數的30.5%，土地流轉面積達4.56萬畝，占全縣總耕地面積的26%，這說明農業產業化經營資金需求旺盛。當前，傳統的種植養殖業早已不能滿足農村居民對財富的渴望，取而代之的是農村綜合開發和種植養殖業的規模經營、外出務工取得技術的農民返鄉創業、長途販運和交通運輸等行業。從筆者對沙洋縣農村個私經濟實體資金需求的調查顯示，全縣的農村個私經濟的資金滿足程度不足30%，在廣大農村，普遍存在著農村小企業和個私經濟“三權”難融資的現象。

另一方面，縣域金融機構開展“三權”抵押融資業務明顯謹慎。由于“三權”抵押涉及法律障礙，尤其直接涉及廣大農民最根本的兩大財產——住房和土地，農民一旦無法還款失去土地和房屋，就失去了賴以生存的基本保障，容易引發社會問題，影響和諧社會的構建。為此，政府及相關職能部門、銀行業機構都比較低調和謹慎。截至2011年末，全縣只有農村信用社累計發放林權抵押貸款數筆，金額萬元，現有貸款余額萬元。其他涉農機構如農行、農發行、郵儲銀行都還未開辦“三權”抵押融資業務。同時，金融機構還面臨著因農村小企業和個私經濟第二還款來源無保障而帶來的貸款難問題，使得縣域金融機構在開展“三權”抵押融資業務上缺乏內存動力。這種現象的存在，進一步減緩了縣域農村經濟發展速度，同時也使得縣域銀行存貸比例過低，資金外流現象嚴重。

從金融供給與需求的角度觀察，供求兩極明顯呈現出非均衡狀態，一方面是農民對資金的需求旺盛，另一方面卻是金融機構對資金的供給謹慎，這就是目前農村“三權”抵押融資的基本現狀。

二、產權制度困境與金融環境缺失：“三權”抵押融資困境

農村經濟發展亟需金融支持，由于主客觀因素影響，從目前現狀分析，“三權”抵押貸款融資在業務推進過程中還存在諸多困境，這些困境在沙洋縣表現的尤為明顯。

（一）法律保障未跟進導致農民“三權”抵押缺乏積極性

根據《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國物權法》和《中華人民共和國土地管理辦法》的有關規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押,特別是宅基地不得抵押，直接導致農民住房權的抵押法律問題。也是由于這個原因，沙洋縣目前只進行了土地承包經營權和林權的抵押，農民住房權的抵押沒有進展?！叭龣唷钡盅航涍^試點已經在全國鋪開，但是法律保障工作卻沒跟進，法律糾紛必然隨著“三權”抵押工作的進一步展開相繼出現。一旦農民到期無法還款，而銀行又強制實行抵押權，就會影響農民的基本生活，造成民生問題，這樣農民也不愿意用“三權”來貸款融資。

（二）“三權”的確權與相關服務不到位

產權清晰是市場機制正常運作的基本保證。然而，由于“三權”抵押是一項開拓性的工作，除了林權較早的改革外，農村土地承包經營權和農村居民住房權抵押改革舉步維艱。根據《中華人民共和國土地管理辦法》的相關規定，我國農村土地集體所有權的歸屬是不明確，不統一的。從表面上看，農地的所有權屬于集體，土地承包經營權屬于承包的農戶，但由于農民的土地承包經營權必須通過簽訂承包合同由雙方約定才能取得，這樣土地的承包經營權就存在一定的約束性和不確定性。在這種集體所有制的情況下，農民并沒有對集體土地的真正處分權，從而導致產權殘缺。在沙洋縣，大多數農村土地承包經營權和農村居民住房權都沒有確權、登記和辦證，這就成為了抵押中的一大阻礙。與此同時，沙洋縣當地缺乏辦理“三權”抵押登記、辦證的專門機構，而能夠辦理此業務的部門屬于當地政府下屬機構，沒有一套專業的辦理程序，辦理的手續繁瑣，過程復雜，所需時間較長，進一步制約了“三權”抵押的開展。

（三）風險高、利潤低，金融機構貸款意愿不強

“三權”抵押融資的風險是金融機構考慮的首要因素。在貸款中，一旦發生不可抗拒的自然災害或者農產品價格大幅波動等情況，當農民無法還款時，銀行則要行使抵押權。一方面，由于法律問題，能否行使抵押權是一個問題。另一方面，即使法律問題解決，能夠行使抵押權，由于缺乏關于“三權”資產交易的專業機構或平臺，這些資產能否順利處置也成為了一個難題，所以銀行的風險較大。而在“三權”的抵押貸款中，前期的確權、登記、辦證等準備工作，所需時間長，人力多，成本較高。但由于是涉農貸款，銀行的貸款利率還要適當優惠，這樣銀行的利潤就大大降低。如此一來，銀行的貸款意愿并不強烈，再推廣起來，必然也將阻礙重重。另外，銀行的客戶經理基于“三權”抵押貸款風險高、手續復雜的考慮，也不愿辦理此類業務。

（四）金融機構少，“三權”配套體系不健全

首先，沙洋縣當地銀行僅有工、農、建三大行和農村發展銀行、農村信用社、郵政儲蓄銀行，而有關農業的小額貸款90%的業務都由農村信用社一家進行放貸，其他金融機構在此方面做的少之又少，大大限制了“三權”抵押業務的開展。其次，農村“三權”的價格評估組織和評估制度不健全。在沙洋縣，唯一的評估機構也是掛在政府名下，往往會因為缺乏專業性的評估人才和標準體系，發生對抵押人“三權”價值嚴重低估或者故意高估的情形。再次，缺乏農業保險機構。由于林權抵押有別于其他商品的抵押，專業性較強，需要有林業、農業等專業知識，但是金融機構缺乏熟悉林業專業知識的信貸員，所以抵押品管理難度大、風險高，則需要專門的農業擔保公司擔?；蛘弑ｋU公司進行保險以規避風險。沙洋縣的林權抵押早在2006年就已實現突破，但是至今為止，林權抵押進展不大，遇到最大難題就是缺乏保險機構對林業的保險。最后，農村資產統一流轉和處置機構缺失。目前林業要素市場不健全，林權流轉難度較大。另外，土地流轉市場發展緩慢，缺少權威的流轉中介，所以“三權”資產無法有效變現將難以保護金融機構的利益。

總之，產權制度困境和金融環境缺失是目前推進“三權”抵押融資的主要難點所在。

三、綜合配套改革：“三權”抵押貸款融資的建議與對策

以“三權”抵押融資為核心開展農村金融產品創新，為銀行業開辦“三權”抵押融資、破解農村信貸瓶頸提供了有力的政策支持。從長遠看其政策效應將是不言而喻的，但是從目前實際情況看，破解“三權”抵押融資的難點，還需扎實推進綜合配套改革。

（一）完善相關法律體系，營造良好政策環境

建立完善的法律體系，明確“三權”的法律邊界，是“三權”抵押融資走出產權制度困境的首要一環。一方面，建議相關部門出臺相關法律法規或條例，突破現行法律規定的只有同一集體經濟組織的成員（同村）能互相購買農村房屋的政策障礙，允許集體土地上的房屋可以公開拍賣、出售，以解決抵押物（農房）處置難題，降低銀行的貸款風險。另一方面，出臺較為全面的農村產權抵押融資管理辦法，明確規定農村“三權”的可抵押性，以便為農村產權抵押貸款制度的推進提供相應的法律保障。

（二）強化“三權”相關部門的監督，明確產權

加快農村“三權”的確權頒證，進一步完善有關操作規則，簡化抵押登記程序，盡量做到簡便易行、費用低廉。盡快解決抵押登記問題，農委、國土局、林業局等相關政府部門需分別抓緊出臺農村土地承包經營權、農村居民房屋、林權抵押登記管理細則，使之具體可操作，加快抵押登記的步伐，以利于在全國推廣“三權”抵押貸款。

（三）完善農村社會保障體系，鼓勵農民“三權”抵押

加大地方財政補助支持力度，不斷提高保障標準和補助水平，建立健全覆蓋全縣的農村醫療保障和養老保險制度；加快農村社會保障制度的立法進程，以法律的形式明確農村社會保障管理部門的法定責任，淡化農村“三權”的社會保障功能。當發生不可抗拒的自然災害或者農產品價格大幅波動等情況使農民不能還款時，完善的社會保障體系將會在一定程度上保障農民利益，這樣農民更加愿意將“三權”作抵押來貸款。

（四）建立風險補償機制，增強銀行貸款意愿

一方面，當地政府要積極發揮財政性資金對金融資源的杠桿拉動作用，通過增加財政貼息資金和設立風險補償基金等多種方式，建立涉農貸款風險補償制度，增強銀行抵抗風險能力，提高金融機構放貸的積極性。另一方面，政府應設立專門機構，安排專門資金，明確專項基金補償銀行發放農村產權抵押貸款損失的流程，在農戶逾期無法清償貸款本息時，由縣政府平臺公司對“三權”進行收購，先行償還銀行貸款本息，并且可以對收購的農房、土地、林業進行處置。

（五）完善金融體系，增加金融機構覆蓋率

建立“三權”資產評估體系，改進中介評估，支持和鼓勵各區縣利用主管部門下屬的專業機構進行評估，解決評估機構少、評估費高的問題。組建專門的政策性“三權”抵押融資擔保公司，不以盈利為目的，履行“三權”抵押貸款的擔保和對區縣擔保公司再擔保的職能，鼓勵農戶將抵押物進行擔保，設立貸款擔?；?，對貸款到期的抵押房屋、土地承包經營權、林權按貸款金額進行收購儲備管理。保險公司也要不斷提升農業保險覆蓋面和滲透度，積極探索開展涉農貸款保證保險，最大限度減少自然災害等不可預見性因素帶來的損失。

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